論高空拋物侵權中公安機關的調查權

何白珣

（湖北警官學院，湖北 武漢 430034）

隨著城市化進程的加快，高層建筑越來越多，高空拋物案件隨之頻發。此類案件大多會對人們的人身和財產造成損害，具體侵權人也難以確定。針對《侵權責任法》的不足，《民法典》第1254 條第3 款規定了公安機關對高空拋物侵權案件的調查權，即發生高空拋物致人損害的，公安機關等應當依法及時進行調查，查清責任人。根據《人民警察法》的規定，公安機關兼具國家行政機關、司法機關的屬性，其主要職責是維護社會治安、懲治犯罪。公安機關在高空拋物侵權案件中調查權的性質是什么？其調查權的成立是否有正當性？應如何行使調查權？這些問題在法條中都沒有得到體現。對此，本文將根據警察法、民法的基本理論對相關問題進行探討。

一、高空拋物侵權中公安機關調查權的性質

通常情況下，公安機關的調查權體現在刑事司法或者治安管理中。只有當某一行為違反了行政法規的規定或者涉嫌刑事犯罪時，公安機關才會介入其中進行調查。前者表現為治安調查權，后者表現為刑事偵查權?！睹穹ǖ洹芬幎ǖ母呖諕佄锇讣泄矙C關調查權，是否就是指刑事偵查權或者治安調查權，亦或是公安機關對于特殊情況下調查權的新的拓展？本文認為，高空拋物侵權中公安機關調查權不同于治安調查權、偵查調查權，是一種新型的調查權。

（一）高空拋物侵權中公安機關調查權具有公權力的性質

在法學理論上有公權和私權之分。公權與私權的劃分是由古羅馬法學家烏爾比安最早提出的。公權力是指國家機關基于社會公眾的意志，運用國家強制力，以維護社會公共利益為目的的權利，是處于社會統治地位的公共意志在制度上和法律上的體現。公權力有其鮮明的特征：公權力的主體是社會公眾而不是某一個個人；公權力針對的必須是公共事務，單純的私人事務，公權力不能介入，不然就是對私權利的侵犯；公權力的基礎是公共利益，它承擔的是公共責任并且是為公共利益服務的，否則，公權力就很有可能異化，變成個人私有①引自MBA 智庫·百科（https://wiki.mbalib.com/）。。私權利與“公權力”相對應，是指個人權利。它以滿足個人的利益為目的，包括一切不為法律明文禁止的個人行為，如個人的生命權、自由權和財產權等，這些權利是人們維持生存和發展的基礎。

高空拋物侵權中公安機關的調查權具有公權力屬性。其理由是：首先，該調查權由公安機關行使。根據我國《人民警察法》及相關法律的規定可知，公安機關是人民民主專政的重要工具，兼具有行政機關、司法機關的屬性，[1]是公權力機關，代表的是社會公眾的利益。其次，該調查權指向的事務具有公共事務的屬性。雖然高空拋物的結果侵害的是個人權益，但高空拋物發生后，侵害的范圍廣，損害的利益不特定，很多時候具體侵權人難以確定，導致受害人與建筑物使用人之間產生矛盾，涉及公共安全及秩序。如果單純地把它看作私人事務，則不利于遏制高空拋物行為的蔓延，不利于對高空拋物案件的社會治理，所以公安機關行使調查權不是純粹為了私人的事務。再次，該調查權的設立是為了保護受害者、其他建筑物使用人的權利，具有公益性?！睹穹ǖ洹焚x予公安機關調查權，目的就是希望公安機關利用其在調查方面的優勢，快速、準確地查找相關的責任主體，既可以保障受害人的權益，也避免其他建筑物使用人承擔本不屬于自己的責任。因此，該調查權屬于國家公權力。

（二）高空拋物侵權中公安機關調查權具有協助性

公安機關介入高空拋物侵權調查是一種有限的介入，不同于公安機關的治安調查權或者刑事偵查權。在治安違法案件或刑事犯罪案件中，公安機關作為行政法律關系或刑事法律關系的主體，對治安違法者或者犯罪嫌疑人進行調查是其職責所在。高空拋物侵權糾紛本屬于私權范圍，公安機關在此類案件中行使的調查權，從本質上說是一項警察輔助權力。公安機關對高空拋物案件進行調查，一方面可以協助受害人更好地收集證據、查清責任人，一方面對法院調查取證也有協助作用，所以該項調查權既有私權協助的特點，又有司法權協助的性質，屬于民事私法協助權。[2]如果高空拋物行為可能構成治安違法或犯罪，公安機關則會行使治安調查權或刑事偵查權，此時會產生“民事行政交叉”或者“民事刑事交叉”問題，也會產生治安調查權或刑事偵查權與民事侵權調查權的競合，但不能以治安調查權或刑事偵查權來代替民事侵權調查權。民事侵權調查的目的是查清責任人，在具體侵權人不能確定時，還需對可能造成損害的加害人進行調查，以縮小責任承擔的范圍。

（三）高空拋物侵權中公安機關調查權具有程序性

高空拋物侵權調查權是一種程序性權力，也有學者把它歸納為一種事實導向性權力。[3]程序性是與實體性相對應的，實體性權力會涉及法律關系的認定。在高空拋物侵權案件中，公安機關的調查主要是對案件事實進行調查，并將調查獲得的事實證據交給法院作為認定責任的依據，而不對案件事實的相關法律關系作出認定，如侵權人與受害人之間、可能加害的建筑物使用者與受害人之間是否存在侵權法律關系，應否承擔侵權法律責任、承擔責任的范圍有多大，如何賠償等問題，都不屬于公安機關調查權涵蓋的內容。治安調查權或刑事偵查權則不僅要對事實真相予以查明，還需就其中的法律責任如何承擔予以認定，是一種實體性權力。

（四）高空拋物侵權中公安機關調查權范圍具有特定性

一般而言，公安機關身兼治安管理和刑事司法兩大重要職能，其調查權的作用是為進行治安管理處罰尋找證據或者是為追究刑事犯罪而提供線索。治安違法、刑事犯罪均涉及公共利益，必須需要公權力進行規范；而民事侵權涉及的是私法所管轄的范圍，屬于自治范疇，一般應當由當事人自己協商解決，而無需公權力進行規范，只有僅憑當事人的力量不能滿足其合理的訴求或者說情況緊急，不能迅速得到司法機關幫助的，公權力才可以介入。據此，公安機關能夠行使侵權調查權的只有高空拋物侵權案件。因為高空拋物侵權案件涉及面廣，當事人限于自身的取證手段、取證能力，很難查找具體的侵權人，必須借助公安機關的調查手段、調查能力解決確定侵權人的問題，而在其他侵權案件中，確認侵權人并不難，公安機關沒有介入的必要。

二、高空拋物侵權中公安機關調查權的正當性

（一）符合“以人為本”的價值觀

公安機關作為重要的政府組成部門，[4]介入高空拋物案件是公權力對私權的介入。公法與私法的區分源于政治國家和市民社會的分離。只要有國家的存在，就有公權力存在，也就有公私法的劃分。在公私法二元論的構架下，有人認為在《民法典》中規定公安機關調查權是用公權力干預私權利,背離民法典編纂的目標。[5]雖然公法與私法的區別是客觀存在的，但是隨著社會的發展，公法與私法相互滲透，體現為公法的私法化、私法的公法化?！睹穹ǖ洹芬幎ü矙C關的調查權，是以立法的形式要求公安機關在高空拋物案件中積極認真履行職責，是運用國家的公權力實現私法領域中對個體權利的保護，彰顯了“以人為本”的精神，[6]是公私法相互滲透的最好表現。其實，在《民法典》之前，公權力介入私法也是有先例的，《民事訴訟法》規定的民事強制措施中的拘留就是交由公安機關看管的，所以在《民法典》中規定公安機關的調查權是沒有法律障礙的。

（二）具有理論依據，契合公安機關職責

公安機關對高空拋物侵權案件進行調查，是德國著名學者Hans Peters 大力倡導的輔助性原則的體現。該學者認為，如果個人憑借自己的能力不能讓自己的利益得以保護，甚至影響到公共利益，國家公益行為才能夠加入，后者便是一種補助性的輔助行為。[7]根據該理論，如果個人的力量能夠使自己的訴求或利益得到實現，國家公權力則不需要加入，反之，國家公權力則可以加入，在私權利未實現的領域內發揮其作用。高空拋物行為發生后，其作為民事糾紛，應由受害人自己去調查取證，最終確定具體侵權人，但高空拋物案件的特點決定了受害人自己去尋找具體侵權人是非常困難的，于是大多數受害人選擇依據《侵權責任法》第87 條的規定，以可能的加害人為被告向法院起訴，法院也愿意適用該條，判決可能的加害人承擔受害人的損失。這一做法雖然使受害人得到了救濟，但存在打擊面過大，讓真正的侵權人逃脫法律制裁的弊端，所以，在高空拋物侵權案件中，僅憑受害人自身的力量是不能實現其合理訴求，實現找到具體侵權人的目標的。公安機關作為一種公權力，加入到此類案件的調查中，能夠幫助受害人迅速尋找具體侵權人，從而避免讓無辜的人承擔責任。當然，公安機關調查權的介入不能減少受害人應負的舉證責任，如受害人損失的大小、物業有無責任、受害人有無過錯等問題仍由受害人舉證，公安機關只是在查找具體侵權人上進行調查，這是符合輔助原則的含義的。

公安機關介入到高空拋物侵權案件，也是契合公安機關職責的。作為兼具刑事司法權和行政權的警察權，具有公權力的屬性，其職責主要是對違法犯罪行為或危害社會治安秩序的行為進行制止、偵查，①參見《人民警察法》第6 條。目的是維護國家安全與社會治安秩序，保護公民的合法權益。在我國私權的保護上，采用的是“私法自治的理念”，公安機關不介入民事糾紛中，但如果私權利益牽涉公共利益的保護，或者情況緊急，受害人的利益通過司法權不能予以有效保護，公安機關可以在一定程度上介入私法利益，實現警察權對私權救濟的輔助功能。[8]在高空拋物案件中引入公安機關的調查權，正是警察權輔助功能的體現。由于高空拋物行為侵害的利益不特定，造成的危害較大，案件發生后，如果公安機關不介入，單純通過受害人自己尋求司法救濟，往往具體的侵權人難以確定，受害人與建筑物使用人之間矛盾加劇，危害公共安全及秩序。公安機關介入后，可以在第一時間到達案件現場，通過勘驗、調查等手段查明事實真相，確定具體侵權人或可能的加害人，為法院處理該類糾紛提供重要依據，有力保障受害人的利益，維護社會公共秩序。

（三）有利于保障各方當事人的合法權益

高空拋物侵權案件中當事人之間的法律關系是由民法調整的。[9]受害人主要依靠自己收集證據來維護合法權益。通常情況下，公民收集證據的方法無非是到案發地挨家挨戶詢問或者自費鑒定，然而就算收集到實際侵害人的指紋，也不可能收集到所有可能加害人的指紋進行比對，這個時候往往受害人因為自身局限而無法進行全面調查，自己承擔后果。公安機關介入后，通過調查取證，能夠及時查清責任人，對受害人、可能加害的建筑物使用人乃至侵權人的民事權利可以起到很好的保障作用。首先，調查權保障了受害人的民事權利?！睹穹ǖ洹穼⒏呖諕佄镄袨榘l生后公安機關的調查義務規定為一種法定義務，具有強制性，并相應地提出要求，即查清高空拋物案件中的責任人，這也間接說明了受害人的救濟能力因公安機關調查權的介入而提高。其次，調查權保障了可能加害的建筑物使用者的民事權利。隨著科學技術的不斷進步，公安機關在履行調查義務時，可以借助微量物證、監控攝像頭、DNA、AI大數據分析等多種方式，盡可能地縮小可能加害的建筑物使用人范圍，從而避免無辜的人承受無法查明具體侵權人導致的連坐責任。最后，調查權可以保障侵權人的民事權利。公安機關通過調查，可以查清侵權人的責任，以及相應的物業等主體是否采取了安全保障措施以及提醒等基本義務①《民法典》第1254 條規定：禁止從建筑物中拋擲物品。物業服務企業等建筑物管理人應當采取必要的安全保障措施防止前款規定情形的發生；未采取必要的安全保障措施的，應當依法承擔未履行安全保障義務的侵權責任。，分清相關責任人的份額，從而避免責任承擔人承擔不應由其承擔的責任，實現對侵權人的民事權利保護。

三、公安機關調查權行使存在的困境

高空拋物案件發生后，受害人查找實際侵權者比較困難，公安機關對案件進行調查，可以有效查明誰是侵權者。但由于民法典規定得比較簡單，公安機關行使調查權仍然存在一些困境，有待通過完善相關制度予以解決。

（一）公安機關各種調查權存在競合問題

公安機關調查權針對的是高空拋物行為，而高空拋物行為具有復合性，存在多種競合狀況。第一，單一的民事侵權。高空拋物侵權行為的行為人僅僅是對特定的民事主體造成了損害，其行為只構成民事侵權。第二，民事侵權+治安違法。高空拋物侵權行為既損害了特定人的合法權益，也侵害了社會公共安全，但沒有達到犯罪的程度，此時行為人除承擔民事侵權責任外，還需接受治安管理的處罰，承擔行政責任，如《武漢市物業管理條例》第49 條規定：在物業管理區域內實施隨意棄置垃圾、排放污水、高空拋物等行為的，由房屋、公安、環境保護、城市管理等部門，依照其職責依法予以處理。第三，民事侵權+治安違法+刑事犯罪。高空拋物侵權行為人的行為情節嚴重，具有極高的社會危害性，符合《刑法》第291 條之二所規定的“高空拋物罪”，該行為也符合行政違法的要件，在損害特定人合法權益時，也構成民事侵權。其行為的復合性決定了公安機關的調查會呈現出三種不同目的的調查權：以確定侵權人為目的的民事侵權調查權、以治安處分為目的的治安調查權、以懲罰犯罪為目的的刑事偵查權。這三種調查權并不是同時存在，在適用上是漸進的。如果行為人的行為只是對受害人的人身或財產造成損害，則公安機關只需行使民事侵權調查權。如果侵權行為人的行為侵害了社會公共安全，構成行政違法，則需要適用治安調查權。如果侵權行為人的行為觸犯刑法，則會適用刑事偵查權。由于三種調查權采用的手段、方法和調查結論的作用不同，因此，高空拋物行為發生時，公安機關必須對案件進行準確定性，從而行使其正確的調查權。

（二）公安機關調查權的內容不明確

雖然公安機關對高空拋物侵權案件進行調查有正當性和重大意義，但任何國家機關的職權都應當依據法律的規定，在法律許可的范圍內行使。公安機關對高空拋物侵權案件進行調查，是公權力介入私權利領域，其調查的對象范圍、手段措施、證據效力都必須明確，否則會發生越權的問題?，F行《民法典》只規定了公安機關有調查權，但對如何行使調查權并沒有作出相關規定，容易導致公安機關在行使權力時出現越權、推脫責任等問題。因此，明確公安機關行使職權的范圍、手段措施、證據效力是十分必要的。

（三）公安機關調查權的法律效果規定模糊

《民法典》對公安機關調查權的要求是依法及時調查，查清責任人。這一規定是不是意味著受害人可以不承擔調查義務？如何認定公安機關的“及時”與“查清責任人”？

根據《民事訴訟法》的規定，一般侵權行為采用的是“誰主張，誰舉證”的舉證原則，因而高空拋物案件發生后，受害人負有舉證責任，應由受害人對案件進行調查，最終確定誰是侵權人。但由于高空拋物存在高隱蔽性、建筑物的朝天攝像設備不完善、侵權行為發生迅速等原因，受害人通過自己的調查確定誰是侵權人是非常困難的，于是受害人更多的是依據《侵權責任法》第87 條，將所有可能實施加害行為的建筑物使用人作為被告向法院起訴，以保護自己的權利?！睹穹ǖ洹穼矙C關調查權的規定是不是意味著受害人再不用承擔調查義務，還是說受害人仍應承擔一定的調查義務？對此問題也有不同觀點。王利明教授認為，強化公安等機關的調查義務，并不意味著受害人可以免除調查的義務；[10]也有學者認為，應免除受害人的調查義務。[11]

同時，在《民法典》出臺之前，《侵權責任法》并沒有對如何尋找具體侵權人作出規定。由于高空拋物侵權案件調查比較復雜，加上《侵權責任法》第87 條的規定，所以在發生此類案件時，公安機關一般都不介入案件調查，即便是案件進入訴訟程序，法院依照職權申請司法協助調查，大多數公安機關也是以無法查清具體侵權人為借口而并未進行實質性調查，屬于行政不作為?，F在《民法典》不僅規定民事侵權調查是公安機關的一項法定義務，而且要求公安機關依法及時查清責任人。公安機關如果未能按上述要求履行職責，則是行政不作為，應承擔相應的行政責任。那么，什么是“及時”？如何理解“查清責任人”？概念的模糊容易導致責任認定的偏差。

四、高空拋物侵權中公安機關調查權的完善建議

（一）嚴格區分公安機關的各類調查權

根據前面的分析可知，高空拋物行為具有復合性，相應地公安機關的調查權也有三種：民事侵權調查權、行政違法調查權、刑事犯罪調查權，且三種調查權的內容、手段不同，故在發生高空拋物行為時，公安機關應嚴格區分各類調查權。

第一，當高空拋物行為只構成民事侵權時，公安機關的調查目的就是查明責任人，其承擔的是民事侵權調查，沒有競合問題，起到的是輔助性作用。

第二，當高空拋物行為損害了社會公共安全，構成民事侵權+行政違法時，公安機關擔負民事侵權調查（協助者）和行政違法調查（執法者）雙重角色：一方面要依據《民法典》的規定，通過侵權調查，協助受害人查找責任人，另一方面要依據《治安管理處罰法》的相關規定，對相關行為行使調查權，對違法者進行行政處罰，以維護社會公共安全。如果通過調查能夠確定具體的侵權人，則受害人可以要求實際侵權人承擔賠償責任，公安機關也可以對侵權人進行治安管理處罰。如果通過調查不能確定具體的侵權人，則只能尋找可能的加害人，但公安機關不能對可能的加害人進行治安管理處罰。

第三，當高空拋物行為危害了社會公共秩序，構成民事侵權+治安違法+刑事犯罪時，公安機關既要依法行使民事侵權調查權、行政違法調查權，又要依法行使刑事偵查權，出現三種調查權的競合。對于行政違法行為和刑事犯罪行為，刑法學界認為它們在質上沒有區別，只是在量上有所差別。此種情形下，行政違法行為被犯罪行為所吸收，行政違法調查權為刑事偵查權所吸收，公安機關只需行使民事侵權調查權和刑事偵查權，其角色與上述情形相似。如果通過調查能夠鎖定犯罪嫌疑人，也就確定了誰是侵權人，則既可以實現侵權調查權的目的，也可以對具體的侵權人進行刑事制裁。如果無法確定具體的侵權人，公安機關的刑事偵查權則宣告終止，但民事侵權調查權還需繼續，通過調查，對可能實施加害的行為人予以確定。

從上面的分析可以看出，高空拋物案件產生的后果不同，公安機關行使的調查權也不同。高空拋物案件發生后，公安機關應準確把握每個案件的性質，嚴格區分各類調查權。既要避免把可能的加害人認定為侵權人承擔侵權責任，對于高空拋物侵權行為構成行政違法或犯罪的，也必須追究行為人相應的法律責任，不能讓其逃脫法律的制裁。

（二）明晰公安機關調查權的內容

公安機關調查權的行使是公權力介入私權利的行為，在調查范圍、手段措施、證據效力上都應當予以明確。

1.公安機關調查權的范圍

公安機關介入民事侵權調查，在范圍上需要遵循必要性原則，只有那些通過民事司法救濟無法得到有效處理的案件，公安機關才能介入，一般包括情況緊急，當事人不能立即獲得司法機關的幫助或者是依靠當事人的力量或法院依職權調查難以查明事實真相，無法實現當事人訴求的情況。所以，并不是所有不能確定具體侵權人的民事案件都需要公安機關的介入，目前公安機關能夠介入調查的案件只有高空拋物侵權案件。同時，在調查高空拋物具體案件時，調查范圍也僅限于確定具體的侵權人或可能實施侵害的責任人，至于其他的證明義務，如損害的數額、受害人是否有過錯等，則由受害人負舉證責任或由法院依職權進行。

2.公安機關調查權的手段

高空拋物行為涉嫌刑事犯罪或治安違法時，公安機關的調查權表現為刑事偵查權或行政違法調查權。由于刑事犯罪或治安違法沒有質的區別，上述兩種調查權的行使手段差別不大，但根據比例原則，在人身權利的限制上，刑事偵查權要比治安違法調查強。如果高空拋物行為僅僅是單一的民事侵權案件，公安機關應采用什么手段合適？筆者認為，此種情況下采用治安違法調查權比較適宜。因為刑事偵查權對被調查者的人身權利有較大的限制，如果高空拋物不構成犯罪，采用刑事偵查權就與比例原則相悖，而治安違法調查權采用的詢問、勘驗、檢查、對物證的扣押、鑒定等措施，能夠達到在對被調查對象的人身權利不過度侵犯的同時又查明責任人的目的。

3.公安機關調查結論的證據效力

高空拋物案件發生后，公安機關通過對相關事實調查形成調查結論，作為案件的證據予以出具。我國民事訴訟實行證據種類法定化，采用的是“是主張、誰舉證”的原則?！睹袷略V訟法》第63 條規定了八種證據類型，公安機關的調查結論不屬于上述類型。對于公安機關調查結論屬何種證據，學界有鑒定意見、勘驗筆錄、證人證言、公文書證四種觀點。[12]公安機關調查結論雖與鑒定意見有相似的地方，如在案件發生后，由公安機關通過專業手段收集證據，確定案件事實，但它與鑒定意見是由特定機構針對專門性問題鑒定后得出的結論的含義不符。公安機關的調查是綜合性的，既有對現場的勘驗，也有對當事人的詢問、走訪等，形成的結論既包括對案件事實的認定，也包括對案件涉及的法律關系的闡述。因此，公安機關的調查結論與勘驗筆錄不同。證人證言是證人把自己知悉的案件事實表述出來，而公安機關的調查結論除了對案件事實的認定外，還包括對責任人的認定表達，與證人證言的要求不符。書證作為證據的一種，是用文字、符號或圖畫體現出的思想內容對案件事實予以闡述。因制作者的不同，書證分為公文書證和私文書證。公文書證是國家機關、人民團體、企事業單位的工作人員依法制作的。從形成時間上看，公安機關調查結論是在案件發生后形成的，書證則是在案件發生的過程中產生，[13]似乎有所不同，但從證據的性質上看，公安機關的調查結論是公安機關依據《民法典》的規定，在案件發生后，通過詢問相關人員、勘查現場等調查活動而形成的書面材料，用以證明侵權案件事實的發生，并確定誰是侵權責任人或可能實施侵害的責任人。筆者認為，從證據的分類來看，公安機關調查結論應屬于書證中的公文書證，但目前相關法律對此并沒有規定。

（三）明確界定公安機關調查權的法律效果

1.受害人的調查義務并未完全免除

《民法典》關于公安機關調查權的規定只是將案件中確定責任人的義務由受害人轉移到了公安機關，但并不意味著受害人不再承擔調查義務。一方面，高空拋物造成他人損害是一種侵權行為，根據民事訴訟法的規定，受害人提起訴訟時，負有舉證的責任，其有義務收集證據、查找責任人。如前所述，公安機關的調查是一種有限的介入，其調查的對象主要是侵權責任舉證事實中的一部分，即具體侵權人是誰的問題，對案件中其他需要舉證的內容，如受害人受到損失的情況、物業有沒有責任、受害人自己有沒有過錯等則不承擔調查義務。公安機關的調查權本質上是一項警察輔助權力，是在不得已的情況下公權力向私權利的延伸，所以不能用公安機關的調查直接代替受害人調查活動。另一方面，從具體案件來看，受害人作為高空拋物侵權行為的親歷者，在一些情況下是能夠提供一些證據以確定具體的侵權人的。但如果侵權人賠償能力有限，受害人往往就會隱瞞具體的侵權人，而以具體侵權人不明為由將全體業主作為被告起訴，從而讓無辜的人承擔法律責任。如果將調查行為作為受害人的一項法定義務，則受害人對隱瞞具體侵權人的行為要承擔相應的法律責任。

2.明確公安機關調查權不作為義務的認定

《民法典》第1254 條規定公安機關行使調查權的時間和目的，就是要求公安機關在第一時間查清侵權責任的承擔者。如果公安機關沒有達到上述要求，則構成行政不作為。根據行政法的規定，公安機關行政不作為的情形表現為：一是對自己的法定義務拒不履行，包含明確拒絕和未按時履行義務；二是沒有盡到職責全面履行自己的義務。

高空拋物侵權案件調查中，公安機關的不作為體現為：

第一，明確表示拒絕履行調查義務或者拖延時間，不按時完成調查義務。目前《民法典》對調查權行使的時間僅規定為“及時”，但什么是“及時”沒有客觀標準，不同的人有不同的理解。高空拋物案件都是突發事件，相關證據具有一定的時效性，需要公安機關及時進行調查。如果沒有在第一時間去現場調查，極大可能會發生侵權人出逃、證據毀滅等情況，從而影響案件處理的進程和結果。為了準確認定公安機關是否“及時”，相關部門應結合實踐經驗，從立法上明確相應的時間規定，如參照治安案件調查程序，將調查期限確定為三十日。[14]

第二，沒有全面履行自己的職責，“查清責任人”。查清責任人是公安機關行使調查權的目的。如果調查結論中沒有明確的責任人的指向，則是沒有全面履行自己的職責，屬于行政不作為。高空拋物案件中，如果能夠查明誰是侵權人，也就達到了查清責任人的目的，當然不會構成行政不作為。但高空拋物案件具有隱蔽性和調查技術上的有限性，很多時候無法查明具體的侵權人，此時公安機關是不是就構成行政不作為？值得指出的是，法律規定是查清“責任人”而非“侵權人”。責任人是承擔責任的人，在高空拋物案件中，除了侵權人外，還包括可能實施加害行為的建筑物的使用人或管理人。所以，公安機關在某些時候雖未能確定具體的侵權人，但如果確定了可能的加害人等其他責任人，也不構成行政不作為。公安機關是否構成行政不作為，不是以公安機關是否實際調查出具體侵權人為判斷標準，而是以是否履行了相應的程序及實際內容為判斷標準。[15]

綜上，在認定公安機關調查義務不作為時，在期限上作出明確規定是必要的，查清責任人并非僅指查明具體的侵權人，也包括查清其他責任人。

（四）完善公安機關調查權的保障措施

1.完善相關的立法

第一，完善行政立法的規定。針對高空拋物問題，目前我國民事立法和刑事立法均作了規定，①《民法典》第1254 條第1 款規定：禁止從建筑物中拋擲物品?！缎谭ā返?91 條之二規定：從建筑物或者其他高空拋擲物品，情節嚴重的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金。有前款行為，同時構成其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。但行政立法對此沒有明確的規定，所以實踐中，高空拋物案件發生后，公安機關對行為人進行治安處罰的比較少。應完善行政立法在高空拋物方面的規定，從民事、行政、刑事三方面對高空拋物行為進行綜合治理，使公安機關介入高空拋物案件有更全面的法律支撐。第二，要做好《民法典》與《民事訴訟法》的銜接工作。一是通過修改法律條文或者制定司法解釋，將公安機關調查結論規定為民事證據的種類。二是對調查結論的運用規則作出規定?；诟呖諕佄锴謾喟讣a生后果的復雜性，對于公安機關調查結論，是由當事人自己向人民法院提交還是由法院依職權向公安機關主動調取，法律上對具體情形應予以規定。第三，完善行政復議與訴訟制度中關于高空拋物侵權公安機關調查權的規定。畢竟公安機關介入高空拋物案件是公權力介入私法領域的行為，當事人或者利益相關人如果認為公安機關的行為侵害了其合法權益或者對公安機關的調查結論不服，則可以依法向公安機關提起行政復議，或者向法院提起行政訴訟。

2.完善公安機關與其他相關主體共同治理機制

公安機關作為調查的主體，應明確公安派出機構為高空拋物案件的責任部門，建立快速處置機制。公安派出機構是接警的第一責任人，由其作為處理高空拋物案件的責任部門，在實踐中是可行的。鑒于派出機構的技術手段相對落后，應選派受過專門培訓的技術人員充實到公安派出機構，專門負責從事高空拋物案件的調查。同時應將高空拋物的現場勘查及案件的偵破與其他刑事案件一樣作為民警和責任部門的考核目標，不斷提高專職人員的業務水平和現場處置能力。小區物業作為建筑物的管理人員，應履行相應的監管職責，如進行安全知識宣傳。通過講座、專欄的形式，對相關的法律知識進行宣講，提高居民的守法意識。通過對高空拋物典型案件的分析，讓人們意識到高空拋物行為的嚴重后果，提高提供案件證據的主動意識。[16]公安機關應督促、指導物業完善對高層小區的監控系統，合理分布朝向、點位，最大限度減少監控盲區。目前監控是解決高空拋物問題最直接的途徑。一方面，通過監控可以確定高空拋物的位置，提高查清高空拋物行為人的幾率；[17]另一方面，安裝監控會對樓棟的居民起到震懾作用，可以對高空拋物行為的產生起到預防作用。有條件的小區可以安裝AI 監管系統，通過大數據分析社區、道路監控，對有可能加害人的軌跡進行鎖定，排除沒有作案可能的人，進而縮小可能加害人的范圍，從而更快地確定真正責任人。