基于市域治安問題防控路徑的思考

劉瑾澤，趙 欣

（1.上海公安學院，上海 200137；2.上海理工大學，上海 200093）

近年來，隨著我國城市化進程的深入推進，社會觀念、社會心理、社會行為產生了復雜而深刻的改變，一系列社會變革所帶來的物質層面的設施建設、新技術應用以及非物質層面的觀念更新、文化沖突等在客觀上也引起了治安實體的激烈變化。治安主體履職質效低下和治安規范調整滯后的現狀使得乏力的治安服務供給無法滿足現代城市社會的多元需求，市域治安實踐中的矛盾愈加凸顯。隨著經濟社會高速發展，截至2021 年，我國城鎮化率達64.72%①關于我國城鎮化率的數據來源及擴展信息，參見http://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm，2023 年2 月9 日訪問。，城市已經成為人口流動頻繁、思想文化交匯碰撞、資源要素高度集約、社會系統高速運轉的空間區域。城市社會群體結構、社會組織架構、社會關系以及社會事務的復雜性決定了市域治安工作的復雜性。相較于鄉村治安問題，市域治安問題在宏觀上涉及的人員范圍更廣、隱含的矛盾糾紛更復雜、違法手段的形式更多元、事件與案件的發生情境更多樣，涵括了經濟利益糾紛、情感糾紛、醫患矛盾糾紛、征地拆遷糾紛、危險物品管理、特種行業管理等方面所引發的一系列治安事件與案件，反映了我國城市社會轉型過程中的“陣痛”。

社會基礎秩序決定著治安秩序狀況，治安秩序狀況反映著社會關系的協調程度。根據烏爾里?！へ惪说摹帮L險社會”理論，社會生產力的大幅提升必將帶來不斷攀升的社會風險[1]。因此，市域治安實踐活動不能脫離城市社會發展的現實樣態，要增強市域治安防控工作的系統性和綜合性，審查市域治安問題產生的深層次社會原因，將社會治理同治安秩序維護進行統籌協調，以強化市域治安實踐的柔性、彈性和韌性，減少資源浪費，提升工作質效。

一、當前我國市域治安問題產生的新挑戰

（一）治安失序的擴散與躍遷

在市場經濟體制深入發展的背景下，城市經濟與社會建設取得了巨大成就，但在以往高速、粗放的發展模式下，同時產生了發展失衡、物欲橫流、價值混亂、信仰喪失等負面效應，傳統治安問題與新型治安問題相互交織，市域治安秩序紊亂的“慣性”在短期內難以“剎車”，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的傳統治安實踐模式在應對當前市域治安問題時已經力所不逮。

我國城市社會目前面臨著發展不平衡、不充分的矛盾。一方面，城市中既有白領精英人群，同時也有大量社會地位較低的務工人群，階層之間的實力差距較大；另一方面，我國中產階級群體規模的占比不高，社會分配仍存在不合理之處。羅伯特·默頓的緊張理論，又稱文化失范理論，能深刻揭示我國“金字塔”型社會結構所面臨的現實風險。由于城市社會中存在較大規模的低階層社會成員，其基本生理和安全需求的保障程度較低，比如經常面臨的風險有經營不善或失業、“五險一金”等社會保障不到位、工作條件差、人際交往危險易遭侵害等諸多問題，使他們缺乏自尊感和歸屬感。低階層社會成員因缺乏獲取正當與合法權益的機會和途徑，極易滋生怨恨、嫉妒、抑郁、焦慮、暴躁等負面情緒，加之在低自尊感和低歸屬感的影響下，他們容易傾向于通過非法手段獲取不法利益。這些不法利益既有常見的物質性內容，又有“造成影響”、“獲得關注”、“發泄不滿”等精神性內容，但最終都會造成擾亂市域治安秩序的后果。

與此同時，由于多元文化與價值觀念在城市社會中相互碰撞，其中關于“秩序與自由”的價值沖突導致了公眾對治安實踐的認識分化，使現實中具體的治安實踐屢遭質疑和爭議。這種認識分化不僅存在于治安主體和被管理對象之間，還廣泛存在于社會成員的群體內部。例如，對于民警的盤查工作，有的市民對此表示理解和支持，而有的市民則產生抱怨、厭惡和抵觸情緒。社會成員之間文化和價值觀念的差異使其對社會事件的理解不盡相同，容易形成觀點對立，引發“網絡罵戰”，甚至發展為“線下沖突”。由于現代信息網絡幾乎不受時空制約，治安輿情擴散迅速，甚至可能發生治安事件與案件跨地域聯動的“躍遷效應”，進而對其他地區的治安秩序造成破壞。

（二）基層組織的退行與失能

基層組織既指以公安派出所為代表的國家基層治安主體，也指治安保衛委員會等基層社會治安主體；既指街道辦事處等基層政府派出機構，也指以居民委員會為代表的基層群眾性自治組織?；鶎咏M織與民眾接觸的廣度和深度遠超其他層面的社會組織和國家機關，基層組織履職質效的良好與否能夠廣泛影響市域治安秩序狀況。

基層組織在治安秩序維護乃至社會治理中發揮著基礎性、決定性作用，但目前其存在工作方式退行、職責履行失能的問題。第一，基層組織與人民群眾的聯系不夠緊密，調查研究工作不到位。例如，當前居民委員會陷入自治組織和行政組織的雙重角色之中，在組織形式、身份意識、服務意識上存在偏差。行政權力的滲透使居民委員會身份變質，導致居民在參與社區事務中的話語權喪失[2]，造成社區矛盾得不到及時發現、溝通和化解，矛盾的積壓使社區治安隱藏著不穩定因素。第二，各類基層組織之間常態化溝通協作機制不暢通，形成“治安信息孤島”。公安派出所、治安保衛委員會、街道辦事處、居民委員會在進行治安秩序維護和社會治理活動中往往各自為戰，直到問題凸顯才被動地進行溝通和尋求解決之策，缺乏對治安風險隱患的識別和預警，對市域治安問題的預見性不足。第三，基層組織的工作理念和方法不適應社會治理的現代化要求。自由和秩序兩者是對立統一的，其中一方若逾越合理限度，則必然導致另一方的價值被侵蝕，進而造成“自由—秩序”的價值失衡[3]。維護治安秩序從根本上講是為了保障絕大多數社會成員的自由，但現實中一些基層組織片面強調治安秩序穩定，其治安實踐和社會治理行為超越了應然邊界，形成了“一刀切”的工作方式，侵犯了民眾的合理自由與合法權利，極易引起他們的抵抗并產生治安輿情。第四，基層組織工作人員素質不高、履職不力、能力不足。作為維護治安秩序一線力量的基層組織工作人員在開展具體工作時，常發生精神懈怠、推諉逃避、處置不當、溝通不善等情況，往往被民眾當作對立面而遭受輿論攻擊，導致基層組織公信力被削弱，在開展治安實踐時易受到各方質疑、阻礙和對抗。

二、市域治安問題成因的多維剖析

（一）沖突：廣泛存在的社會現象

由于當前城市社會系統未必能夠按照預期目標運行，從而導致各類社會沖突存在其社會生活的方方面面。從社會沖突論的視角來看，沖突具有保障社會連續性、避免社會僵化、促進社會整合的正面作用，但市域治安問題則是社會沖突的一種負面效應。社會學意義上的沖突既包含不同社會階層之間的經濟沖突或分配沖突，也包含異質文化之間的文化沖突。城市社會沖突既是物質性的也是精神性的，其沖突的維度相較于鄉村社會而言更加豐富。

我國現代化社會治理正在有序推進，但其仍存在與經濟社會發展水平不相適應的方面。其一，社會治理主體仍以政府機構為主。地方政府基于對城市社會矛盾復雜性等現實因素的考量，對其他社會主體參與社會治理始終存有不完全信任的態度，在社會治理事務中放權不徹底、管理不適時、服務不周到，過度強調全過程監管，對其他社會主體的專業化治理過程施加負面干擾，陷于“一管就死，一放就亂”的治理困境。其二，完善的社會治理制度體系尚未形成?，F行社會治理制度體系的責任和監督機制不清，時常會形成制度運行“空轉”的局面。其三，隨著“市民社會”興起，市民的權利意識高漲，但他們對公民意識的認識仍不全面。市民對參與社會治理的責任和義務往往采取漠視和逃避態度，這是因為他們缺乏“共享社會治理成果”的獲得感，因而對地方政府包攬社會治理的現狀抱以“不合作”的消極態度。

當城市社會缺乏共建共治共享的治理平臺，同時市民又缺少自治和自助渠道時，在矛盾沖突事件中就容易出現市民同以公安機關為代表的國家治安主體發生直接碰撞的情形，進而導致市域治安問題產生。奧斯丁·西奧多·特克的權力沖突理論認為，社會秩序建立在強勢社會主體對于一致性和強制性的平衡之上[4]。當前無論是在市域治安實踐還是社會治理方面，地方政府及其公安機關作為強勢社會主體，對社會治理的權利義務分配缺乏思考，導致強勢社會主體介入社會治理的邊界模糊，進而引發民眾與強勢社會主體之間的沖突。比如擾亂治安秩序的行為人可能在事前缺乏暢通的表達訴求、協調利益、保障權益的渠道，在自認為相關利益遭受侵害后，其往往會轉而通過以非法方式進行“維權”。

異質文化之間的文化沖突不同于前述沖突。文化沖突不僅是索爾斯坦·塞林的文化沖突理論所認為的社會主流文化同從屬文化之間的沖突，其還存在于實力相近、地位對等的社會主體之間。有時，沖突的雙方并無顯著的實力和地位差距，只因在“文化觀念”、“價值判斷”、“行為模式”、“對某一社會現象或事件的認識”等方面存在差異且無法調和，進而發生文化沖突。例如，江蘇揚州一女孩身著cosplay 服裝乘坐公交車，被一老年乘客持續謾罵的事件，就體現了雙方之間的文化沖突對公共安全秩序造成的不良影響。這種發生于平等社會主體之間的“文化沖突”也是導致市域治安問題產生的深層次原因。

（二）情境：犯因性因素交織的社會環境

犯因性是指可以誘發違法犯罪心理、提供違法犯罪機會或條件且具有互動性的各種情境因素的性質體現。米爾頓·巴倫的犯因性社會理論認為社會及其文化中蘊含著的犯因性因素——片面追求成功和地位的價值觀、抗拒權威、盛行欺騙的文化環境等，容易導致治安或犯罪問題的產生[5]。從宏觀的犯因性社會視角來看，城市社會中犯因性因素的增加會導致市域治安問題的統計數據上升。

隨著傳媒和信息技術的發展，信息交互和文化傳播在網絡空間中高速且頻繁地運行著?；ヂ摼W已經成為深刻影響現實社會人類活動的空間[6]。當前，由于監管力度不足、干預措施滯后、治理效能低下等現實困境制約，網絡空間極易成為城市社會生活的“陰暗角落”。民眾常用的網絡社交媒體中藏匿著大量諸如散播功利主義價值觀、煽動社會對立等各種有害信息，這些信息快速地交互和傳播于民眾之間，導致社會的犯因性因素不斷得到確認和強化，受其影響的社會成員逐漸形成小團體，并不斷吸納新成員加入，極易成為影響社會治安的不穩定因素，加之城市公共空間中也存在諸多犯因性因素，有違法犯罪傾向的人受其影響后，就可能實施危害社會治安秩序的行為。例如，一些城市有部分區域存在社會治理的缺位，出現市容和衛生狀況不佳、基礎設施損壞卻無人及時維修等狀況，這都會形成“破窗效應”，給潛在的違法犯罪分子以“該地區權力真空、無人監管”的心理暗示，降低了其違法犯罪的風險成本預判，進而促使他們選擇實施危害社會治安秩序的行為。

（三）控制：人際關系的淡化和萎縮

社會原子化使人際關系的紐帶斷裂、分化、萎縮，社會關系朝著非人格化方向退化。一方面，在城市人口廣泛流動的社會背景下，城市擁有規模龐大的外來常住人口。以上海市為例，截至2021 年末，本地常住人口為2489.43 萬人，其中外來常住人口高達1031.99 萬人①關于上海市常住人口的數據來源及擴展信息，參見http://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm，2023 年2 月9 日訪問。。多數外來常住人口只身前往城市謀生，脫離了其原生家庭和原屬人際關系網絡，在快節奏的生活和巨大的工作負荷壓力下，他們極易被邊緣化，形成缺乏歸屬感的“外群體”。另一方面，由于受當前“獨居文化”、“單身文化”、“孤獨文化”等思潮的影響，許多城市居民缺乏與他人形成社會聯系的積極性，鄰里關系淡漠、朋友寥寥無幾、很少參加社交活動的現象普遍存在于青年市民群體之中。人際關系淡化和萎縮結果的社會心理機制仍很復雜，當前社會群體結構和社會組織架構的變化迫使相關人群走向了這一結果。他們內心對人際關系的淡化和萎縮實際上處于一種類似于回避型依戀的緊張狀態，而這種積壓于內心的緊張最終會以各種形式爆發和釋壓，由此可能會引發各類市域治安問題。

社會原子化將會導致社會聯系的萎縮，社會聯系的萎縮將會引起社會控制的削弱，社會控制的削弱將會造成違法犯罪威懾遏制力量的衰退。特拉維斯·赫希的社會控制理論認為，人之所以沒有實施違法犯罪行為，不僅是出于對該行為本身風險和成本的顧慮，同時還出于對實施該行為后可能會導致其社會聯系遭受損失的顧慮[7]。社會聯系就是個體的人際關系網絡和社會組織關系，包括與親人、朋友、鄰里、同學、同事、學校、雇主、工作單位、社團組織等方面的聯系。市場化改革以來，人們的集體意識逐漸衰弱，相較于單一計劃經濟體制下單位制和街居制的社會管理模式，市場經濟體制下現代城市社會各單位對其成員的控制力大幅下降，社會組織架構的變化導致了社會控制被削弱。各單位對員工的基本生活和福利保障越不力，則單位對員工的控制力就越低，大量的市域治安問題肇事者屬于社會經濟地位較低的群體?？傊?，當前市域治安問題頻發的主要原因之一就是社會聯系的萎縮等問題導致了社會控制的削弱。

三、市域治安問題防控路徑的優化

市域治安問題防控是一項系統性、綜合性工程，既要依靠治安主體發揮治安秩序維護的主導作用，又要依托基層組織發揮現代化社會治理的根本作用。市域治安問題的產生和頻發有其社會根源的深層次原因，應當堅持系統觀念、堅持“三治融合、四防并舉”理念，將完善社會治理的戰略目標與維護治安秩序的終極目的相融合，從整體層面思考和規劃市域治安問題防控路徑的優化。

（一）緩和社會緊張，化解社會對立

緩和社會緊張是避免市域治安問題產生的治本之策，既要從客觀上提升弱勢社會成員的社會經濟地位，又要從主觀層面化解其內心的緊張狀態。首先，要建立健全重點覆蓋弱勢社會成員的社會保障體系。社會治理主體應當協同有關部門想方設法提高弱勢社會成員的物質報酬，并為其提供獲得更多合法利益的渠道。公安機關要協同其他基層組織做好調查研究工作，在對市域治安問題進行常態化統計的基礎上分析其人口統計學特征，并深挖導致問題產生的宏觀社會原因，以治安秩序維護為出發點和落腳點提出完善社會保障體系的建議。其次，在城市管理的相關決策活動中，要善于考量后續的銜接舉措，對利益攸關者做出妥善合理的安排。例如，2023 年2 月實施的《上海市住房租賃條例》以立法形式明確禁止將住房用于群租。對此，政府部門則要考慮原租戶的居住需求，并給予相關政策幫扶。再者，要加強社會心理服務體系建設，打造“心防”工程。在社區、企業、工廠、學校等基層單位設立心理健康和精神衛生服務機構，推進服務的網絡化和全覆蓋；同時，加強隊伍建設，招募具備社會學、心理學、犯罪學等專業知識背景的社會工作者，面向基層單位提供心理咨詢服務，開展心理輔導和治療，以及進行心理健康宣傳教育。最后，要對大眾傳媒中存在的“急功近利”、“拜金主義”、“唯利是圖”等消極價值觀內容進行限制，充分利用大眾傳媒廣泛宣傳和諧包容、理性平和的正能量價值觀內容，提高對自食其力勞動者的社會評價，增強他們對自身的職業認同感。

化解社會對立是減少市域治安問題發生的有效途徑。一方面，要完善分配制度，通過初次分配、二次分配和三次分配，縮小貧富差距，努力形成“橄欖型”社會結構。另一方面，社會治理主體應當持續發揮引導作用，并積極同文化部門進行協作，提供交流平臺，主動發聲引導，鼓勵社會參與，促進城市社會中多元文化之間的交流互動與改良融合，進而有效推動世界多元文化同中國特色社會主義文化之間的交流與適應。同時，在網絡空間中要注重化解不同文化價值理念之間的沖突與對立，及時阻斷相關各類矛盾的傳播和擴散，努力促進多元社會治理主體共建共治共享和諧網絡環境的形成。

（二）貫徹“零容忍”處置理念，治安行為精細化運作

“零容忍”處置理念體現的是有利于填補社會治理漏洞，有利于提升市域治安問題防控的綜合性和系統性，進而有利于保障治安秩序維護目的實現的治理思維。20 世紀90 年代，紐約市警察局開展的“零容忍”警務，在短期內迅速扭轉了本市治安秩序混亂的局面，隨后“零容忍”警務策略被全球各地廣泛借鑒并獲得普遍成功。社會治理也需要借鑒“零容忍”處置理念的警務經驗，以“治早治小”、“防微杜漸”的工作模式將社會失序遏制在萌芽階段，以此防范“破窗效應”。社會治理主體要在城市市容衛生、環境保護、工商管理、交易消費、社區管理、建設開發、網絡治理等方面建立社會治理快速反應機制，對相關領域中的破壞行為實施“零容忍”策略，對細微的破壞行為進行及時干預，適當增加懲處力度，進而不斷消除城市社會生活中的犯因性，最終通過營造良好的社會環境為優化治安治理創造條件。同時，還要持續加強社會治理基礎設施建設，推進前沿技術在社會治理中的應用，以實現“嗅探敏銳、數據共享、實時交互、協同配合”的智能化社會治理愿景，推動社會治理向社會“智”理轉型，用科技為“零容忍”處置理念的社會治理賦能。

治安行為是聯結治安主體、治安規范和治安實體的中樞，也是治安秩序結構中的核心要素[8]。提升治安行為效能有利于修復治安秩序結構，而實現這一目標的路徑是治安行為精細化運作。治安行為精細化內涵不僅要求治安行為不應過分介入社會生活，還要求對治安行為本身加以優化和完善，使治安行為的運作既精準又細致。一方面，要為治安行為劃定合理邊界，使公安機關減少參與非警務活動。通過優化空間治理，為治安行為的介入設限，既要平衡秩序與自由的關系，又要保障治理張力和社會活力，以促進治安秩序的再生產[9]。另一方面，公安機關進行治安實踐活動時，要落實責任和監督機制，強化預案編制和各警種、各部門的協調聯動，實施分類管理、分級處置，對日常的治安秩序維護和突發的治安事件與案件的處置進行流程再造，提升工作質效和應急處突能力。公安機關要聯合其他社會治理主體針對市域轄區范圍內的治安秩序狀況進行調研和評估，及時掌握治安實體產生的新變化、新形式，通過事前預防和預警、事中控制、處置、報告、輿情管控、事后治安秩序重建等工作流程，開展多方位、全過程的治安實踐。

（三）理順基層治理邏輯，提升基層治理質效

市域治安問題防控與社會治理重心在于維護基層穩定，打造共建共治共享的社會治理格局是理順基層治理邏輯，提升基層治理質效的動力保障。

首先，要理順政府與其他社會治理主體之間的關系。在基層治理中，政府要對非必要管控領域和非核心安全領域放權，發揮其他社會治理主體的專業化優勢，推進其他社會治理主體的依法自治。政府的角色應當由主導向負責轉變[10]，對其他社會治理主體輔之以必要的人力、物力、財力支持，政府不必參與或監控基層治理的各個環節，而是要建立基層治理考核評估機制，注重對治理質效結果的評價。政府要通過宣傳教育提升市民的公民意識，鼓勵他們參加各類社會治理組織，同時鼓勵其他社會治理主體廣泛搜集民意，引導市民為基層治理建言獻策，并要以社會治理成果之“共享”反向促進社會治理之“共建”和“共治”。

其次，要理順基層組織之間的關系。對屬于市域治安問題范疇內的防控工作，應當堅持以公安機關為核心，通過創新合作方式推進社會治安防控體系建設的寬度和廣度[11]。公安機關對基層治理中可能存在的影響市域治安秩序的因素要向其他基層組織進行通報并尋求協同解決之策；其他基層組織發現可能影響市域治安秩序的情況后也應及時將相關信息報至公安機關。公安派出所、治安保衛委員會、街道辦事處、居民委員會之間要建立常態化治安信息共享機制，通過搭建治安信息共享平臺，強化各方溝通協作；同時要推行治安隱患排查和治安風險評估機制，持續推進治安預警關口前移。

最后，基層治理要兼顧線上和線下同步運行。社會治理主體要加強對網絡社交媒體內容的審核監督，暢通民眾的舉報渠道。尤其要對傳播極端功利主義等錯誤價值觀的各種負面信息、虛假信息、煽動性信息等內容及時進行清理，同時采取適當措施削弱網絡空間中的“匿名化”效應，持續加強對擾亂網絡傳播秩序行為的懲處力度。社會治理主體應當重視自身在網絡社交媒體中話語權的體現，通過自主設立社交媒體賬號或培育扶持合作賬號等方式積極發聲，打破“沉默的螺旋”以正本清源，不斷消除網絡環境中的犯因性。

（四）構建親密社會，強化社會控制

基層組織要在增進市民人際關系、修復社會聯系、構建親密社會、強化社會控制等方面發揮組織引領作用，同時各基層組織之間也要積極協同配合，共同織密市域社會人際關系網絡。公安派出所和治安保衛委員會要在各自的管轄范圍內對市域治安問題背后隱藏的市民人際關系矛盾糾紛產生的深層次原因進行挖掘，掌握和分析轄區民眾的人際關系基本情況，并及時將相關問題反映給轄區街道辦事處和居民委員會，為其開展工作提供信息支撐。

基層組織要在管轄范圍內為市民設定共同的價值目標、創造共同的體驗經歷，使他們共享社會服務及治理成果。首先，基層組織要在市民中開展宣傳教育。選擇社區內人際關系和諧的典型事例，利用豐富多樣的宣傳和推廣方式，消解“獨居文化”、“單身文化”、“孤獨文化”等帶來的負面影響，營造親密和諧的社會氛圍。其次，基層組織要在社區內積極開發各種類型的“鄰里守望”項目，并以項目為平臺，建立社區志愿者隊伍。要掌握社區內獨居老人、獨居青年、留守少年兒童、單親家庭、經濟困難家庭、失業者、殘疾人等弱勢人員的基本情況和現實困境，發動社區內的普通民眾、社區志愿者、基層組織等一起對弱勢人員進行幫扶，開展經常性走訪慰問，并鼓勵他們參與社區事務和活動。再者，基層組織要增強對社區民眾矛盾糾紛的化解工作能力，優化調解流程。要善于組織發動社區民眾共同聘請退休法官、退休基層干部、律師等人士擔任調解員，吸收熱心民眾參與矛盾糾紛調解過程，以強化調解的專業性、民主性和公信力，將矛盾糾紛化解在基層。最后，基層組織要廣泛開展豐富多樣的文化活動和社交活動，為促進市民和諧人際關系的形成搭建平臺。同時，各社會治理主體也要加強對企事業等單位的勞動保障監督，多措并舉維護勞動者的合法權益，以持續增強企事業等單位的社會控制力。