我國現行司法評鑒制度存在的問題及其完善建議
——主要以《法官法》為對象

周 赟

(廈門大學法學院,福建 廈門 361005)

從某種程度上講,司法評鑒(1)此處或有必要對“司法評鑒”這一術語作個說明:按照筆者的檢索,大陸地區僅中央層面(包括全國人大、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院等中直層面的機關)就有多達數十種文件或多或少涉及司法評鑒問題。但這些文件在指稱相關活動時卻用了非常不同的措辭、術語:比較常見的表述主要有“法官(檢察官)考評”(如我國《法官法》《檢察官法》)、“業績評價”(如最高人民檢察院2015年頒布的《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》以及2019年頒布的《2018—2022年檢察改革工作規劃》)、“質量評估”(如最高人民法院2008年頒布的《開展案件質量評估工作的指導意見(試行)》)、“質量考評”(如公安部2011年頒布的《關于改革完善執法質量考評制度的意見》)、“質量評查”(如最高人民檢察院2017年頒布的《人民檢察院案件質量評查工作規定(試行)》)。而在新聞媒體的報道以及學術討論中,比較常見的相關用語有“績效評估”“業績考核”“司法評鑒”“法官考評”等。為了以示區別并統一用語,本文建議使用“司法評鑒”術語。當然,在本文中,極個別情況下,有時基于上下文需要,也會保留“法官考評”等表述。大致上,可以對之作這樣的界定:司法評鑒是依據一定的標準對司法活動、司法機構及其具體職權的行使者(如法官)展開評鑒,以作為進一步采取相應應對措施(如司法懲戒或獎勵等)的專業活動。是司法系統運轉的指揮棒,或至少可以說是指揮棒的關鍵有機構件。因為正如管理學研究所已然表明的,“無法評估,就無法管理”(2)管理學學者瓊·瑪格麗塔的管理學名言,轉引自婁策群,劉曉科.企業信息化建設管理的內容與方法[J].情報理論與實踐,2006(3):291.,或者更進一步地,“你要先能準確評估,然后才能去管理”(3)[荷]馬克·克里夫.生活遠不只是GDP[J].中國新聞周刊,2020(1):39.。事實上,在實踐中,我國司法主管機關(政法委)以及人民法院和人民檢察院歷來也非常重視司法評鑒工作,并且陸續發布了一系列或專門針對、或部分指涉司法評鑒的制度、規定。

按照筆者的不完全統計(4)之所以是“不完全統計”,不是謙辭,也不是推卸責任,而是因為筆者確實自認沒有能力作出完全的統計,這不僅僅因為當前我國涉及司法評鑒的制度、規定,實可謂五花八門、疊床架屋;還因為有很多文件或制度,其相關性(至少從標題來看)并不那么清楚、明顯,但若閱讀全文或進一步作字里行間的深入分析卻又能得到確認,最典型的如2017年的《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規定〉的實施辦法》,表面上看與司法評鑒并無直接關系,但恰恰該《辦法》第8條詳細規定了法官考評機制,甚至比此后修訂頒布的《法官法》之相應規定更為詳盡。,我國當前關聯著司法評鑒事宜的制度,僅中央層面的就多達數十個,為了表述的方便,大致可以將其分為三大部分:

其一是由全國人民代表大會或其常務委員會頒布的法律,典型者如《中華人民共和國公務員法》(2018年(5)在下文中,正式法律文件名之后括號內所標注的時間,如無特別說明,僅限于該法律文件最近一次修訂的年份。)《中華人民共和國法院組織法》(2018年)《中華人民共和國檢察院組織法》(2018年)《中華人民共和國法官法》(2019年)和《中華人民共和國檢察官法》(2019年)等。

其二是由最高人民檢察院、最高人民法院頒布的司法機關內部文件,從數量上來看,此類文件占據著絕對優勢,僅僅梳理2010年以來的,就至少包括《最高人民法院關于開展案件質量評估工作的指導意見》(2011年)、《關于切實履行檢察職能防止和糾正冤假錯案的若干意見》(最高人民檢察院,2013年)、《關于切實履行檢察職能防止和糾正冤假錯案的若干意見》(最高人民檢察院,2013年)、《人民法院督促檢查工作規定》(最高人民法院,2014年)、《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》(2015年)、《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》(最高人民檢察院,2015年)、《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(最高人民法院、最高人民檢察院,2016年)、《最高人民法院關于落實司法責任制完善審判監督管理機制的意見(試行)》(2017年)、《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規定〉的實施辦法》(最高人民法院,2017年)、《人民檢察院案件質量評查工作規定(試行)》(2017年)、《最高人民檢察院機關司法辦案組織設置及運行辦法(試行)》(2017年)、《最高人民檢察院機關檢察官業績考核辦法(試行)》(2017年)、《最高人民檢察院機關司法業績檔案工作管理辦法(試行)》(2017年)、《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》(最高人民法院,2018年)、《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》(最高人民檢察院,2020)、《檢察機關案件質量主要評價指標》(最高人民檢察院,2020)、《關于加強和完善法官考核工作的指導意見》的通知(最高人民法院,2021)、《檢察人員考核工作指引》(最高人民檢察院,2021)和《人民法院審務督察工作規定》(最高人民法院2022年);等等。另外,類似《2018—2022年檢察改革工作規劃》(最高人民檢察院,2019)《2023—2027年檢察改革工作規劃》(最高人民檢察院,2023)以及最高人民法院頒布的“五年綱要”(迄今共發布5個)等文件,雖然名義上不是類似“條例”“辦法”那樣的規范性文件,但實際上當然亦具有極強的規范意味(6)此處或有必要一提的是,與人民代表大會以及政府機關均得到國家法律正式授予立法權不同的是,無論是我國《憲法》《立法法》《法院組織法》還是其他任何法律,均未明確授予司法機關規則制定權,唯一比較接近此種意味的大概只有《立法法》(2015年)第104條,“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋,應當主要針對具體的法律條文,并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法第45條第2款規定情況的,應當向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案……”,但顯然,司法評鑒并不屬于此處所謂“審判工作中具體應用法律”的情形。這就是說,所有這些文件之合法律性均成疑。為什么只是“成疑”,而不是“非法”或“無效”?這主要是基于現實性地考慮:由于我國并沒有成熟的針對“抽象公權行為”(套用但擴大“抽象行政行為”所指的一個術語)的訴訟權(或相關權利),因此不難想見,如果一個法院或檢察院依據最高人民法院或最高人民檢察院頒布的某個考評規則進行司法評鑒,并進而依據該規定對某具體法官或檢察官作出相應人事處置,則被評鑒法官或檢察官除了被動接受外,并無任何靠譜的救濟途徑可用來否定該評鑒的合法律性。這意味著,作為評鑒對象的法官個體,只能“默認”相關規則的有效性。換言之,筆者很清楚,就經驗的現實性來說,相關規定是、并且一定是實際有效的;但從邏輯以及法理的角度看,它們又無疑應該是無效的——如果司法評鑒是一個游戲,作為其中一種主體的“法院”怎可既是游戲規則的制定者,又是游戲中的運動員,還是該游戲的裁判員?當然,如果將眼光放得更寬一點,換從“法治中國”戰略的相關政治要求來看,同樣會發現當前司法系統通過頒行內部規范推進司法改革的做法,其適切性大有可疑,因為它們似乎違反了如下最高決策,所謂“……凡屬重大改革要于法有據,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破。有點重要改革舉措,需要得到法律授權的,要按法律程序進行”。。

其三是其他黨政機關頒布的具有全國性約束力的相應文件,典型者如《關于切實防止冤假錯案的規定》(中央政法委2013年)《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》(中央政法委,2015年)《保護司法人員依法履行法定職責規定》(中共中央辦公廳、國務院辦公廳,2016年)和《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》(中共中央辦公廳,2017年),等等。另外,相關領導人的重要講話稿,或他們在各類媒體上公開發表的相應政論文章,其約束力無論是從層級、還是強度角度看,與前述很多“意見”“條例”“辦法”并無實質不同,因而某種程度上其均可視為“制度”。

可以看到,我國現在存在大量關于、指涉著司法評鑒的官方文件,顯然,我們不可能、也不必要對所有這些文件進行實證考察,而只能選擇其中的一個或幾個展開。這意味著,本部分首先要回答如下一個問題:

一、為何以《法官法》為主要研究對象?

第一,無論是從效力等級,還是效力范圍或任何一個角度來看,《法官法》都可視作司法評鑒領域的憲法性法律,具有綱領性、基礎性和指導性地位;再考慮到《檢察官法》關于檢察官考評的規定,與該法幾乎一樣,或者說,《法官法》與《檢察官法》相應規定幾乎一樣,這意味著對該法的評析,幾乎可以同樣“適用”于《檢察官法》?？梢哉f,《法官法》是當前我國司法評鑒領域最具典型性、代表性的規范性文件之一,另一個是《檢察官法》。

第二,在最近一次2019年修訂的過程中,《法官法》關于法官考評的部分恰恰作了從內容、體例等多方面巨大、且重要的修改:從形式、體例上看,通過這次修訂,該法將原《法官法》第八章“考核”和第十六章“法官考評委員會”兩章內容,以及關于獎懲之規定合并為第六章“法官的考核、獎勵和懲戒”;從實質內容上看,也作了多處調整,具體我們不妨作個對比。在本次修訂前,《法官法》關于法官考評的具體規定是:

第21條 對法官的考核,由所在人民法院組織實施。

第22條 對法官的考核,應當客觀公正,實行領導和群眾相結合,平時考核和年度考核相結合。

第23條 對法官的考核內容包括:審判工作實績,思想品德,審判業務和法學理論水平,工作態度和審判作風。重點考核審判工作實績。

第24條 年度考核結果分為優秀、稱職、不稱職三個等次?？己私Y果作為對法官獎懲、培訓、免職、辭退以及調整等級和工資的依據。

第25條 考核結果以書面形式通知本人。本人對考核結果如有異議,可以申請復議。

第48條 人民法院設法官考評委員會。法官考評委員會的職責是指導對法官的培訓、考核、評議工作。具體辦法另行規定。

第49條 法官考評委員會的組成人員為五至九人。法官考評委員會主任由本院院長擔任。

修訂后的《法官法》,關于法官考評的具體規定則是:

第38條 人民法院設立法官考評委員會,負責對本院法官的考核工作。

第39條 法官考評委員會的組成人員為五至九人。

法官考評委員會主任由本院院長擔任。

第40條 對法官的考核,應當全面、客觀、公正,實行平時考核和年度考核相結合。

第41條 對法官的考核內容包括:審判工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、審判作風。重點考核審判工作實績。

第42條 年度考核結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。

考核結果作為調整法官等級、工資以及法官獎懲、免職、降職、辭退的依據。

第43條 考核結果以書面形式通知法官本人。法官對考核結果如果有異議,可以申請復核。

此處需要特別明確的是,一方面,修訂后的所有6個條文中,并不包括任何委任性或準用性措辭,沒有像此前“版本”那樣明確“具體(考評)辦法另行規定”(7)應特別指出的是,“新”《法官法》對法官遴選委員會、法官懲戒委員會的規定部分,都作了委任性或準用性規定。譬如,在同一章并緊接著法官考評條文、關于法官獎勵和懲罰的規定中,就明確了“法官的獎勵按照有關規定辦理”(第45條第二款)、“法官的處分按照有關規定辦理”(第46條第二款)。再考慮到“舊”《法官法》也作了類似規定(修訂前第48條),但恰恰只有“新”《法官法》關于法官考評部分沒有作此類規定,則符合邏輯的結論似乎就只能是,這并非立法者的疏忽,而應是其刻意為之。另外,或值得一提的是,我國臺灣地區“法官法”關于司法評鑒部分,也明確作出了相應規定,譬如該“法”第31條(該條于2019年修訂時刪除)前兩項在作出了對法官進行全面評核之一般規定外,專門用第Ⅲ項規定“第一項評核之標準、項目及方式,由司法院依法官評鑒委員會意見定之”。;另一方面,根據我國《公務員法》第3條第一款“公務員的義務、權利和管理,適用本法”,第二款“法律對公務員中領導成員的產生、任免、監督以及監察官、法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的,從其規定”之規定,只有“法律”才能成為公務員(當然包括法官)管理的依據?；谶@兩方面因素,可以推斷,至少僅就字面意義來看,除非此后全國人民代表大會或其常務委員會修改《法官法》等相關法律或制訂新法,否則,法院考評工作所應遵循的規范,僅僅限于該6個條文以及《法院組織法》《公務員法》(8)《法官法》第68條規定,“有關法官的權利、義務和管理制度,本法已有規定的,適用本法的規定;本法未作規定的,適用公務員管理的相關法律法規”,這意味著,《公務員法》可以作為《法官法》的“兜底”規定——當然,僅限于《法官法》沒有規定、而《公務員法》作出了規定的情形中,最典型的如《公務員法》第95-97條規定了公務員對考核結果有異議時申請復核的程序,而《法官法》只規定了法官的復核申請權卻沒有規定相應程序,此時,前者之規定就可以視作后者的當然內容。的相應規定。再考慮到前文一個腳注曾指出的如下一點,由最高人民法院頒布的這些辦法、意見等本就效力成疑,則有充分的理由得出這樣一個判斷:在新《法官法》于2019年10月1日正式生效之后,此前頒布的所有前述各種辦法、意見、條例等,當然失效;并且,此后最高人民法院、最高人民檢察院等亦無權因而也不應頒布任何關于法官考評的制度,尤其是剛性的“人事處置”型(9)從邏輯上講,司法評鑒主要可以分為兩種:一是作為其他后續獎—懲、晉升—淘汰等措施之啟動緣由的司法評鑒,或者說,作為后續人事處置程序的參考因素,也就是說,司法評鑒只是作為進一步處置評鑒對象程序的前置程序,可稱之為“處置型司法評鑒”;二是主要用來總結前期的經驗教訓,發現問題進而提出因應意見,并為后續的改進提供參考的司法評鑒,相應司法評鑒可稱為“改進型司法評鑒”。司法評鑒制度。申言之,2019年10月1日之后,《法官法》以及《公務員法》成為了當前開展合法的法官考評之“唯二”沒有疑問的法律依據。當然,必須明確的是,作出這一判斷并不意味著對現行各種關于或涉及法官考評之規定、文件作出質量或運行效果上的否定(10)事實上,至少本文認為,其中有很多可供借鑒之處,具體將在下文第四章立法建議部分予以明確。,而僅僅意味著,自2019年《法官法》頒行之日起,它們涉及司法評鑒之部分不再具有規范性的約束力,或者說,相關部分繼續生效的前提是,得到了全國人民代表大會或其常務委員會的追認、認可。而這種唯一性,亦當然構成此處選擇《法官法》為對象的重要原因(11)如果排除具體內容方面可能還有進一步完善空間這一點,本文比較贊成《法官法》對司法評鑒作這種排他性處理,因為正如前文所述,當前我國司法評鑒領域最大的問題(之一)正在于,司法評鑒制度的政出多門、疊床架屋、不成體系。對于這一弊病,或許唯有通過類似《法官法》的這種“釜底抽薪”式的處理,方有可能根治。。

第三,《法官法》是《公務員法》的下位法,但同時也是公務員管理領域的特別法,通過考察《法官法》不僅僅可以明確司法評鑒的相關規定,還可以凸顯司法評鑒與一般公務員評鑒的區別,從而反過來促進我們對司法評鑒作出更好的理解,進而作出更好的制度安排?？v觀世界各國,相對而言,英美法系或采英美法系思路的,則司法官與普通公務員的區別對待趨勢更明顯;而大陸法系或采大陸法系思路的,則傾向于承認司法官亦是公務員,只是具有一定的特殊性。顯然,我國更多地具有“大陸”意味,這可以從《法官法》很多具體條文與《公務員法》基本一致的現象中看出,典型者如,1993年《國家公務員暫行條例》規定對公務員的考核結果分為優秀、稱職和不稱職,1995年《法官法》也作了完全相同的規定;而當2005年《公務員法》將考核結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職之后,2017年修訂《法官法》時亦隨之作出相同安排、并在2019年修訂后予以了沿襲。又如,現行《法官法》第68條規定,“有關法官的權利、義務和管理制度,本法已有規定的,適用本法的規定;本法未作規定的,適用公務員管理的相關法律法規”。當然,我國《法官法》的大陸法系意味,也可以從很多其他官方文件找到明確依據,如最高人民法院前院長在《關于〈中華人民共和國法官法〉(修訂草案)的說明——2017年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上》報告中,就數次將“根據公務員法相關規定”作為修訂依據;甚至在全國人民代表大會憲法和法律委員會提供的修訂草案中,曾一度明確設置“法官是施行單獨職務序列管理的公務員”(12)《全國人民代表大會憲法和法律委員會關于〈中華人民共和國法官法〉(修訂草案)修改情況的匯報》,2018年12月23日。,盡管正式通過的《法官法》刪除了“法官是施行單獨職務系列管理的公務員”這一句,但考慮到我國《公務員法》第2條之規定,“本法所稱公務員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。公務員是干部隊伍的重要組成部分,是社會主義事業的中堅力量,是人民的公仆”,而法官顯然是“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”,因此,這種刪除不應被認定為對“法官是公務員”命題的反對,而是一種基于立法技術(避免重復規定)考量而作出的一種技術性處置。

二、《法官法》法官考評規定基本面述評

本文擬從三個層面——即基本面、具體內容以及技術性層面——來對《法官法》關于法官考評之規定進行述(考察和描述)評(評價和診斷);其中,“評”之內容,實際上當然“潛伏”著相應的完善思路。

本部分將對《法官法》法官考評規定的基本面展開實證研究。在這里,所謂“基本面”,主要是指從考評目的、性質及種類等宏觀——基礎方面來觀照、評析《法官法》。

首先可以明確的是,《法官法》現有條文規定之考評,屬于典型的處置型司法評鑒,這非常清楚地反映在第42條第二款之規定中。但是,如果將眼光放得更遠一點,就會發現,法官考評其實更應該以“改進”以為目的,因為《法官法》的整個立法目的恰恰是,“為了全面推進高素質法官隊伍建設,加強對法官的管理和監督,維護法官合法權益,保障人民法院依法獨立行使審判權,保障法官依法履行職責,保障司法公正,根據憲法,制定本法”(第1條),并且,其中“全面推進高素質法官隊伍建設”被放在所有立法目的中的首位——根據立法習慣,這種位序安排,不應被視為僅僅具有形式意義,毋寧說,它主要具有的是實質上的優先意味。

如果承認《法官法》的首要目的是促進法官素質的提升,如果承認處置型司法評鑒只能間接促進法官素質的提升,如果承認改進型司法評鑒才可以直接且更好地促進法官素質的提升,再考慮到《法官法》中關于直接促進法官素質提升的規定只有從第30到33條等4條(13)具體內容是:“初任法官實行統一職前培訓制度”(第30條);“對法官應當有計劃地進行政治、理論和業務培訓”,“法官的培訓應當理論聯系實際、按需施教、講求實效”(第31條,共兩款,此處以逗號區隔);“法官培訓情況,作為法官任職、等級晉升的依據之一”(第32條);“法官培訓機構按照有關規定承擔培訓法官的任務”(第33條)。,并且實質內容僅僅涉及“培訓”這樣一種形式,那么,《法官法》只規定處置型司法評鑒,就實在可以說是一個遺憾、疏漏;甚至可以說,客觀上也不利于中央有關促進干部治理能力現代化(提升)之決策在司法領域的貫徹落實(14)這只是一種事實性的描述,因為治理能力的現代化命題,是2019年《法官法》修訂之后才提出的(詳可參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》,2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過),換言之,不應將正文中的這個判斷看作是對《法官法》現行規定的批評。。

與此同時,《法官法》規定之法官考評,具有非常明顯的行政化傾向。這主要可以從第38、39條,尤其是第39條第二款的規定“法官考評委員會主任由本院院長擔任”看出;另外,處置型評鑒的定位也很大程度上決定了《法官法》中的法官考評之行政化傾向——當然,這不僅僅是筆者的觀察或判斷,也是當前的一種共識,否則本輪司法改革也不會以“去行政化”作為一個重要的面向。與此相關,《法官法》規定之法官考評,是單純且典型的公權評鑒(即由公權機關主導的評鑒),因為該法沒有任何關于社會評鑒(即由社會力量主導的評鑒)的規定,哪怕只是倡導性、鼓勵性的規定也闕如?？梢韵胍?這樣的法官考評,幾乎注定只是單純的“考核性評鑒”(15)在管理學中,將工作評鑒分為兩類:一是考核性評鑒,也即“績效考核”,指的是在特定績效周期結束時,由特定評價主體使用特定評價標準和方法,對工作實際取得的績效以及它們與預先設定的目標績效之間的比例進行判斷的活動;一類是“績效評估”,指的是一種對評估對象活動或業績之價值進行評價和判斷的活動,以幫助構建評估后的干預、激勵機制(關于這兩個概念,可參見鄧國勝.事業單位治理結構與績效評估[M].北京:北京大學出版社,2008:178;方振邦,葛蕾蕾.政府績效管理[M].北京:中國人民大學出版社,2012:6.)。此處的“考核性評鑒”大體與管理學中含義相同。,進而也很難避免陷入到“司法錦標賽”(16)有學者研究發現,在中國的地方治理中存在一種“政治錦標賽機制”,其特點是:在官員晉升機會與治理績效之間建立強正向聯系,這給關心仕途的地方官員提供了強激勵(詳可參見周黎安.轉型中的地方政府:官員激勵與治理[M].上海:上海人民出版社,2008:88)。這種“錦標賽”式的官員提拔、晉升機制當然有其合理的一面,但前提應該是:不同官員之間的工作有較強的可比較性,否則,就容易演變為單純的數字游戲,甚至蛻變為負向激勵。另外,關于這一傾向在司法領域的體現,詳可參見高翔.中國地方法院競爭的實踐與邏輯[J].法制與社會發展,2015(1):88-90;孫啟福,吳美來.案件質量精細化管理的局限及克服——以最高人民法院關于開展案件質量評估工作的指導意見為中心[J].法律適用,2016(6):102-104;等等。的泥淖中。就此而言,《法官法》所規定之法官考評,也明顯具有“短平快”的意味,而渾然沒有顧及高素質法官的“慢慢養成”之規律、特質。

還須明確的是,《法官法》僅僅規定了針對法官的全面評鑒,而沒有作任何關于“個案評鑒”(即針對個案展開的評鑒)、“法院評鑒”(即針對法院展開的評鑒)之明確規定。此處為何一定要加“明確”這一限定?這是因為,《法官法》第40條明確規定了對法官的考核,分為“平時考核”“年度考核”,平時考核是否可能包括“個案評鑒”?這當然可以是個問題:從法理上來講,公權的運行應當遵從“權力法定”原則,因此,沒有明確規定就意味著法院無權進行個案評鑒,至少是無權進行具有剛性意味的“人事處置”型個案評鑒;而根據有關權威解讀,此處平時考核“含義較為寬泛,包括日常工作中對法官的考察、民主生活會中對法官的批評,以及對法官在處理個人問題、工作問題上做法的考察等”(17)王愛立.中華人民共和國法官法釋義[M].北京:法律出版社,2019:236。按照該書“序言”的介紹,該書由“全國人大常委會法制工作委員會從事法官法立法工作的同志編寫”,據此可以認為,本書是最權威關于法官法的解讀作品(之一)。必須明確的是,這種解讀顯然有問題,因為按照《法官法》第38條之明確規定,只有“法官考評委員會”才能進行法官考核,“民主生活會”等無權對法官作出考核,至少無權作出《法官法》意義上的考核。,則“個案評鑒”是否可以為“平時考核”所涵括,并不清楚;但如果僅就字面意義來看,則“平時評鑒”似可包括個案評鑒。

沒有個案評鑒的好處是,不會產生個案評鑒與上訴審、紀檢等既有司法監督機制的重疊和沖突問題——這也正是我國臺灣地區個案評鑒制度運行不暢、效果不彰的重要原因(18)詳可參見詳我國臺灣地區“司法院”人事處.法官評鑒制度說明[R].2011.2;趙昌平等.“法官、檢察官評鑒制度之探討”專案調查研究 [R].2008.40;等等。,但沒有個案評鑒卻也會喪失一些加強司法與社會互動、完善司法工作進而提升司法公信力的機會:譬如,一個已經過了既有其他訴訟監督機制時效的案件,因為某種原因引起了廣泛關注、討論,尤其是,當前輿情涉及對法院或某位法官的不實、不當指責時,是否可以或應當借由個案評鑒機制,來回應這些關注和討論?當前,對于此種情況,司法機關一般遵循依法處置、輿論引導、社會面管控“三同步”原則(19)2016年1月22日,中共中央政法委前書記孟建柱提出政法工作的“十個堅持”,其中第十個后被概括為應對輿情的“三同步”原則?？蓞⒁娚蜿?政法工作如何贏得輿論話語權,不能搞輿論審判[EB/OL].(2016-01-22)[2023-03-29].https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/02/id/1804961.shtml.應對,但原則需要具體制度、機制才能真正落地,否則就容易流于隨意;更重要的是,當前的處置從整體上看具有明顯的“非法律性”(不是“非法性”),因而也不符合法治中國建設的大方向,而個案評鑒無疑是一個上佳的選擇,因為只要運用得當,個案評鑒恰恰既依法進行,又可準確回應、進而引導輿情。再如,一個已經得出終審結論的案件,出現了重大轉折,是否可以或應當通過個案評鑒來作出應對?當前,我國主要通過再審機制來回應有關各方的需求,但再審機制存在一些明顯的弊端,其中最典型的是:其一,它使我國司法陷入到實質上的無終審境地,進而造成極大的不經濟和不穩定;其二,它可能會從根本上動搖司法作為終極救濟渠道的權威性。這或許也正解釋了,何以所有國家的法律制度,都強調對公民提出或者重新提出糾紛的權利進行限制,“因為對有爭議的事實作出的任何決定都可能是不完美的(法律也承認這一點):法律的目的是提供與人的易犯錯誤性相適應的最優和最安全的解決方法,并且一旦找到了這個解決方法,它就關閉了法律的大門”,因此,盡管大家都知道,“有時新的證據會被發現,并且這也很可能會導致一個完全不同的結果,但是為了捍衛和平、確定性和安全的價值,各國法律一般仍然不允許進行進一步的調查”,正因如此,“法律允許上訴,在例外的情況下,法律甚至允許在超過規定期限的情況下進行上訴,在更是例外的情況下,法律允許當事人以存在欺詐為由反對判決;也因此在例外的情況下,法律允許限制期限可以進行延長。但是,這些例外只是適用于很少的有限案件,并且在這些案件中,那些支持翻案的事實可以得到嚴格證明”(20)參見[美]阿蒂亞,薩默斯.英美法中的形式與實質——法律推理、法律理論和法律制度的比較研究[M].王笑紅,等譯.北京:中國政法大學出版社,2005.179-180?；蛴斜匾赋龅氖?我國最高決策層顯然也已經意識到真正意義上的終審的價值,所謂落實終審和訴訟終結制度,實行訴訪分離……”(習近平.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[R].北京:中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議,2014-10-23)。。

但如果對所有實際上出現重大轉折的案件完全不予回應,又確實容易導致司法公信力的下降——這或許尤其體現在對于當下中國司法公信力本就不夠高、社會大眾本也不慣于用司法的邏輯看待和評價司法活動的語境中。如果設置個案評鑒機制,則一方面可以通過個案評鑒來回應公眾關切,從而達致增強民眾法治觀念,并引導民眾學會、學著用司法之邏輯來看待司法之效果;另一方面,也可使相應法官清楚且全面地意識到該案審理過程中可能存在的種種問題,進而為今后工作的完善提供參考;再一方面,還規避了當前再審機制(也即實質無終審)所可能帶來的前述種種弊端。申言之,個案評鑒其實有其存在的必要性?？傮w上看,可以將構成啟動個案評鑒事由之要件概括為這樣幾點:它嚴重關切著法官、法院的公信力,或其中可能含涉著可顯著提升司法(官)質量的建議和意見;并且,它之所以如此,是基于可歸諸司法內在邏輯和基本規律之原因;另外,它不適合交由其他既有訴訟監督機制應對,換言之,如果啟動其他機制可能會整體上造成負面影響——之所以必須明確這一點,是因為不如此,就無法將個案評鑒與既有其他訴訟監督機制相區隔。

而沒有法院評鑒的好處則是,它至少不容易導致將法院評鑒傳導為法官評鑒,甚至混淆法院評鑒和法官評鑒;其可能的壞處是,一方面,除非針對法院領導的人事處置(如晉升)無需以業績為基礎,否則,就必須設置法院評鑒,因為如果沒有法院評鑒又如何可能公平地確認一位院長(或其他院領導)的業績?而如果承認法院評鑒的必要性,則《法官法》沒有相應規定的結果就可能是:要么導致相應工作無法開展(因無據可循),進而導致針對法院領導的人事處置工作的混亂;要么導致相應工作在法外進行,進而導致對相應工作權威性的質疑,當然還將導致對《法官法》本身權威性的質疑。因此,除非能夠找到其他更好地作為針對法院領導的人事處置之基礎,并制定相應機制,否則,法院評鑒就應該是司法評鑒的有機組成部分——盡管它未必一定要由《法官法》規定,也可以由《法院組織法》等法律來規定。另一方面,沒有法院評鑒,也喪失不同法院間整體水平的比較、尤其是通過這種比較發現各自不足的機會,進而當然不利于司法水準和司法公信力的整體提升。這些原因的存在,或許也正解釋了何以我國臺灣地區即便刪除了關于法官的全面評鑒之規定,卻還是保留了針對法院之評鑒。

關于《法官法》法官考評規定基本面,尚有必要明確的最后兩點是:第一,該規定具有非常明顯、且嚴重的“主體客體化”傾向:通觀全部6個條文,其中,涉及作為評鑒對象之法官“主動作為”的規定,僅有一條(第43條),準確講應該是該條的第二句話;并且,這唯一的一條,賦予作為評鑒對象之法官的也是一種純粹的程序性權利,也就是說,在整個法官考評過程中,作為考評對象之法官,居然完全無法通過自己的作為在任何意義上直接且實質地影響評鑒結論。顯然,無論從哪個角度講,法官都應該是法院的核心、司法的關鍵以及各類司法活動的最重要主體,所謂“司法權之核心在于審判,而審判之核心在于法官”(21)這是我國臺灣地區法界耆宿翁岳生先生的一個著名說法,轉引自賴恒盈.法官法關于法官評鑒與退場機制之檢討[J].月旦法學雜志,2011(196):126.,或“法院是法律帝國的首府,而法官乃法律帝國之王”(22)Ronald Dworking, Law’s Empire, Cambridge, MA.: Harvard University Press, 1986:408.。因此,法官在司法評鑒中當然不應淪為單純且被動的客體、對象。第二,《法官法》的現有規定,沒有明確法官評鑒與一般公務員的考評,以及既有的上訴審等訴訟體制內的監督機制,以及紀檢、監察、審計等訴訟體制外的監督機制的關系。欠缺這一部分規定所可能導致的后果,可以從如下兩個相互關聯但角度不同的方面來進行描述:一方面,尤其是當司法評鑒僅僅或主要用于“人事處置”之目的時,容易造成司法評鑒與既有這些監督機制之間的重疊和沖突,進而造成對司法評鑒的消極影響——正如前述,這也正是我國臺灣地區司法評鑒效果之所以不佳的重要原因所在。進而另一方面,容易造成對司法評鑒專業性和獨立性的傷害、侵蝕,甚至對司法評鑒機制的“蠶食效應”。如果《法官法》這一“基本法”沒有從根本上澄清、明確司法評鑒的獨立性,這無意中等于給如下做法預留了空間:效力等級更低的其他法律、法規,以及一些本不具有相應立法權的機關制定的各種規則,開始偷偷潛入本該僅屬于《法官法》效力范圍的法官評鑒領域,變相或明確設置各種與《法官法》中法官考評重疊、甚至沖突的各種考評機制,到最后,很可能導致對《法官法》本身的無視?？梢哉f,我國當前關于法官評鑒的政出多門、疊床架屋格局,以及《法官法》本身被架空之格局,大體上也正是經由此種路徑形成。因此,作為司法評鑒領域內的基本法,《法官法》其實有很大的必要規定、厘清法官考評與其他既有監督機制的關系。有關這一點,應該說,我國臺灣地區的相關經驗已經提供了深刻的教訓:

在法官法立法前,我國法官之審判獨立保障、職務監督與懲戒制度,除散見于司法院組織法、公務員懲戒委員會組織法、法院組織法、行政法院組織法、智能財產法院組織法、司法人員人事條例等司法行政相關法規外,并適用一般公務人員同適用之公務人員任用法、俸給法、考績法、退休法、公務員服務法、懲戒法等法律與相關行政命令,致法官與一般公務人員之區別模糊不清。

為建立法官獨立審判之環境,使司法權之運作不受行政及立法權之干擾,原應將法官之考核、升遷、待遇及獎懲獨立于行政機關之外,如果仍將法官之監督機制,置于其他機關之下,則要求法官于審判時不受干涉,即屬緣木求魚,不復可得。

三、《法官法》法官考評規定具體內容述評

從邏輯上講,一個完整的制度應該至少如下這樣幾個方面:目的、基本原則、主體、對象、內容、程序、結果、與其他制度的關系及銜接等。接下來,本文將從考評目的和原則開始,分別就《法官法》之法官考評制度的幾個具體方面進行述評:

第一,關于法官考評的目的和原則。從表面上看,《法官法》第40條即設定法官考評原則的條款,所謂“對法官的考核,應當全面、客觀、公正,實行平時考核和年度考核相結合”。但實際上,這一條更多的是技術層面的考評原則,更為根本的精神主旨層面之原則應該溢出第六章之規定,而從該法立法目的、甚至該法背景性立法資料中尋找?！斗ü俜ā返?條明確規定,該法的整體立法目的是,“為了全面推進高素質法官隊伍建設,……保障人民法院依法獨立行使審判權,保證法官依法履行職責,……”;而最高人民法院前院長周強則曾這樣說明2019年《法官法》修訂的指導思想,“(本次修訂)全面貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、六中全會和十九大精神,……加強法官正規化、專業化、職業化建設,保障法官依法履行職責,保障人民法院依法獨立行使審判權,使修改后的法官法,符合司法規律,體現時代精神,為建設高效權威的社會主義司法制度提供法律保障”(23)周強.關于《中華人民共和國法官法》(修訂草案)的說明[R].北京:第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議,2017-12-22.。

根據上述內容,可以將《法官法》中法官考評的原則歸納為這樣幾條:一是促進法官素質提升原則,即法官考評的根本目的在于促進法官隊伍素質的提升,使法官隊伍“正規化、專業化、職業化”。與此相關聯,二是尊重司法規律原則,也就是說,法官考評的運行要符合司法自身的內在邏輯、規律,而不能為了外在的目標、壓力,而違背或犧牲司法的本相。三是尊重法官(院)依法獨立行使職權原則,也就是說,法官考評應當充分尊重法官行使審判權的獨立性。四是全面統籌與分別評鑒原則。也就是說,在司法評鑒的頂層設計以及基本面上,應當也可以保持全國的統一,但應該充分注意到不同層面、甚至不同地域司法機關屬性和任務的不同,進而作出更具針對性的具體評鑒安排;最后,五是法官考評應遵循獨立、全面、公正之原則。

或有必要作出進一步說明的是,為何此處將《法官法》所明確的“全面、客觀、公正”原則調整為了“獨立、全面、公正”原則?之所以增加“獨立”原則,是因為唯有強調并貫徹落實司法評鑒的“獨立”原則,才可避免司法評鑒與其他“對司法的評鑒”(24)司法評鑒是基于司法邏輯、規律的內部視角的專門評鑒,而其他“對司法的評鑒”則更多地是從外部立場并基于其他邏輯開展的評鑒,典型者如執紀部門根據紀律監察的邏輯對司法展開的評鑒、又如社會大眾依據生活常識常理對司法展開的評鑒。以及既有司法監督機制相重疊、相混淆;而之所以刪除現有規定中的“客觀”制原則,是因為評鑒一定就是主觀的,因而最多具有一定的客觀性,并且往往只是主體間性意義上的客觀性,而不可能是自然科學意義上的“客觀的”(25)關于“客觀”“客觀的”或“客觀性”,關聯著法律、法學的討論,以筆者所見,最為精彩的當屬Kent Greenawalt, 詳可參見其專著Law and Objectivity, New York: Oxford University Press,1995。,因此,除非對“客觀”一詞作柔性化理解,否則,就不適合用作司法評鑒的規范要求,但一旦“客觀”作柔性化處理,則意味著其要求實際上完全可以為“公正、全面、獨立”所涵括。

第二,關于法官考評主體?！斗ü俜ā酚脙蓚€條文對法官考評主體作出了明確的規定,其具體內容是,“人民法院設立法官考評委員會,負責對本院法官的考核工作”(第38條),“法官考評委員會的組成人員為五至九人。法官考評委員會主任由本院院長擔任”。

雖然,這已經占據了《法官法》關于法官考評全部規定總篇幅的1/3,但應該說,還是過于簡陋:其一,它沒有明確5～9名成員具體來源。與分別用專門條款(第16條、48條)對其成員來源作出規定的法官遴選委員會和法官懲戒委員會不同的是,《法官法》僅僅明確了法官考評委員會的主任(法院院長),對于其他成員的來源,則沒作任何規定(26)比法官考評委員會更“慘”的是法官權益保障委員會,《法官法》只是在第52條規定,“人民法院設立法官權益保障委員會,維護法官合法權益,保障法官依法履行職責”,而完全沒有任何關于該委員會成員來源的規定。本文的目的當然不是比“慘”,而是為了完善法官考評委員會的運行,因此,在下文中,如無特別必要,將主要以《法官法》規定的另兩個委員會(法官遴選委員會、法官懲戒委員會)為參照,來對考評委員會及其運行進行述評。。其二,它也沒有明確委員會的組成程序。委員會的組成程序從根本上指涉著法官考評的實際效果和公信力,因此,《法官法》現有規定完全沒有涉及相關規定,無疑并不合適。關于委員會之組成程序,至少包括如下幾個方面的問題:委員會成員是固定的,還是采取“委員庫+隨機選擇”之方式?抑或部分固定、部分隨機選擇等問題?唯一值得“欣慰”的或許是,《法官法》所涉及的其他三個委員會,也均未作出相應規定。其三,完全沒有涉及評鑒委員的回避問題。誠如前述,由于《法官法》規定的法官考評是典型的處置型評鑒,這意味著,其結論與后續的人事處置緊密關聯,也就是說,評鑒結論與被評鑒者存在重大且直接的利害關系,這意味著,其中一定可能涉及成員的回避問題;尤其是,當院長——按照《法官法》第2條之規定,院長亦屬于“法官”范圍——作為考評對象時,如果仍由院長擔任考評委員會主任,哪怕是改進型司法評鑒委員之主任,也顯然并不合適。其四,關聯著院長任考評委員會主任之規定的另一個問題是,本院法官考評委員會是否是本院院長的適格考評主體?按照有關權威解讀,之所以規定院長為考評委員會主任,是因為一方面,“人民法院院長負責本院全面工作,監督本院審判工作,管理本院行政事務”,另一方面,“對法官審判工作實績以及審判業務的考查,在這方面法官的主管領導有著直接的了解,可以作出中肯的評價”(27)王愛立.中華人民共和國法官法釋義[M].北京:法律出版社,2019:232,237.。如果這一解讀能夠成立,那么,按照其中的邏輯(評鑒主體與評鑒對象之間應存在一種類似垂直領導與被領導、管理與被管理之關系),則顯然,對院長本人的考評、尤其是處置型考評,應當由上級法院院長商同被考評院長同級之人大常委會進行(其中,對首席大法官的考評只能由全國人民代表大會常務委員會進行)。結合前一點關于回避問題的分析,可以看到,由院長擔任考評委員會主任的規定會導致如下明顯的困境:要么由院長擔任主任的委員會同樣可以考評院長本人,這顯然違背“不能擔任自己事務之法官”的常理;要么對普通法官的考評,其委員會主任由院長擔任,對院長這位法官的考核,反而由其他人擔任委員會主任,這當然違背了前述基本的制度邏輯;要么單獨作出前述規定作為對院長進行考核之依據,但這又顯然會帶來巨大的不經濟;再考慮到當前司法改革的“去行政化”大方向,則可以得出如下結論:“法官考評委員會主任由本院院長擔任”這一規定,合理性大有可疑。其五,對于考評委員會職責之規定,也不夠詳盡而模糊,只有寥寥數字,“負責對本院法官的考評工作”。這一規定的不詳盡或者說模糊之處在于,考評委員會職責到底包括哪些具體內容不夠清楚。譬如,考評委員會是否可以設定具體的考評程序?還是只能依據更為權威部門頒定之規則進行?再譬如,考評委員會是否可以自行確定具體考評原則、標準、內容?抑或也只須執行更為權威部門頒定之規則?按照有關權威解讀,似乎考評委員會可以至少自行確定其運行過程中所應遵循之部分規則,所謂“法官考評委員會是人民法院對法官業績進行評價的主體,負擔著考評體系設定、考核規則執行、考評結果決定等具體工作的職責”,但這種解讀似乎違背如下基本的法理常識:裁判者不應制定游戲規則。有意思的是,在同一本書的另一個地方,解讀者又作出了不同的解讀,“考核的辦法和標準由最高人民法院、最高人民檢察院統一制定,地方可以結合實際進行調整”(28)王愛立.中華人民共和國法官法釋義[M].北京:法律出版社,2019:231,239.。當然,必須明確的是,這兩種由權威部門工作人員作出的解讀,無論哪一種更為可取,都明顯溢出了《法官法》條文之文義射程。

《法官法》關于考評主體之規定的簡陋性,還體現在一方面,由于它幾乎完全沒有考慮到改進型司法評鑒的存在,所以,也沒有分別規定兩種評鑒委員會,而正如前文分析所表明的,改進與處置型司法評鑒有很大的區別,沒必要、也不應該由同一委員會進行評鑒;尤其是,改進型司法評鑒委員會之主任人選,完全沒必要限定為法院院長、甚至也沒必要限定為法院領導,而可以由非領導職務的其他業務精通之法官擔任(29)如前述,改進型司法評鑒更多的是一種業務交流“平臺”,因此,由非領導職務的普通法官擔任委員會主任可能更為合適,理由有三:第一,即為交流平臺,則各方盡可能地保有平等、對等地位,當更有利于交流的深入展開;第二,可以將法院院長或其他院領導從更多的事務性工作中解放出來,從而使他們有更多精力從事作為一位院領導本就更應該做好的其他工作;第三,考慮到現行《法官法》關于院長人選之規定,對其專業技能的要求相對較低,所謂“人民法院的院長應當具有法學專業知識和法律職業經歷”(第14條第二款),因而法院院長人選未必一定具備法官資格、也未必一定有較為豐富的法官職業經歷和經驗,這使得至少有時候,法院院長未必比普通法官更能給出更好的專業改進建議、意見。。另一方面,由于《法官法》完全沒有涉及社會評鑒的問題,因此,當然也沒有關于社會評鑒主體方面的規定。

另外,從邏輯以及從經驗角度講,由于法官考評委員會不可能、也不應當是法院的常設部門或機構,這意味著有很多關于法官考評的事務性、程序性、技術性工作,實際上不可能由其承擔,當然本也不應該由其承擔。因此,《法官法》關于法官考評主體的規定中,還有必要規定相應的法官考評輔助主體。如果參照《法官法》中關于另兩個委員會(法官遴選委員會和法官懲戒委員會)的相應規定(30)具體內容分別是《法官法》第16條第三款,“省級法官遴選委員會的日常工作由高級人民法院的內設職能部門承擔”;以及第48條第三款,“最高人民法院懲戒委員會、省級法官懲戒委員會的日常工作,由相關人民法院的內設職能部門承擔”。那么,此處“內設職能部門”具體指什么呢?按照有關權威解讀,“一般是指高級人民法院中負責組織人事工作的政治部”(王愛立.中華人民共和國法官法釋義[M].北京:法律出版社,2019:122)。,那么,《法官法》似亦有必要并可以規定,“法官考評委員會的日常工作由人民法院的內設職能部門承擔”。

第三,關于法官考評對象。由于《法官法》所規定之“法官”,通俗講,即“入額法官”,所謂“法官是依法行使國家審判權的審判人員”,具體“包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員”(第2條)。從這個角度看,《法官法》只適合、只能夠規定針對入額法官的評鑒機制。因此,《法官法》將考評對象限定為“法官”,本身并無問題。然而,考慮到非入額司法官(沒入額但實際承擔了本該由入額法官承擔之部分事務者,最典型者是法官助理)以及外圍的非司法系列工作人員亦為法院重要且必要組成部分,并且確實承擔著非常重要且不可或缺的職責,因此,當然也有考評的必要(31)事實上,法院系統歷來亦非常注重對非入額法官以及非司法系列工作人員的考核?？梢哉f,法院內部的幾乎每一個涉及入額法官考核的文件,都會同時提及對這兩部分人員的考核。典型者如《最高人民法院司法責任制實施意見(試行)》(2017年),該《意見》第71條的兩款內容,就正好分別對應于對入額法官的考核和書記員等人員的考核;隨后于2018年頒布的《最高人民法院關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》第22條,再次明確了相關規定。。當然,考慮到這兩類工作人員的特殊性,具體可以按這樣的思路來作出制度安排:對于非入額司法官的考評,由于其工作性質更接近于法官(32)這可以非常清楚地從我國《法院組織法》第48條“人民法院的法官助理在法官指導下負責審查案件材料、草擬法律文書等審判輔助事務。符合法官任職條件的法官助理,經遴選后可以按照法官任免程序任命為法官”以及《法官法》第67條“人民法院的法官助理在法官指導下負責審查材料、草擬法律文書等審判輔助事務。人民法院應當加強法官助理隊伍建設,為法官遴選儲備人才”等規定中得到證實。,因此,可以交由法官考評委員會參照法官考評之規定進行;至于對非司法系列工作人員的考評,則可規定參照《公務員法》并適當兼顧“法院”這一場景之具體特點進行?？梢钥吹?如果真采取此種思路,則實際上意味著,嚴格說來,對非司法系列工作人員的考評,并不屬于司法評鑒,最多屬于對司法機關一部分工作人員的一般公務評鑒。

另外,正如前述,如果針對法院領導的人事處置需要以其所領導之法院的業績為基礎或參考的話,并且如果通過不同法院的比較始終是有效提升整體司法水準的一種機會,那么,針對法院的評鑒似乎也不可或缺。但顯然,針對法院的評鑒,亦不宜由《法官法》、而更適合由《法院組織法》等其他法律來進行規定,并且同樣顯然的是,對法院的評鑒,只能由上級法院進行——關于對法院的評鑒,本文的建議是,可以設立兩級法院評鑒委員會:由最高人民法院設立針對高級法院的法院評鑒委員會;由高級人民法院設立針對中級人民法院、基層人民法院的評鑒委員會。

如果承認非入額司法官以及作為一個整體的法院,也均有評鑒的必要,而《法官法》又顯然不宜設置相應規定,那么,這實際上也就提示出,如果要設置系統的司法評鑒機制,可能無法單純通過完善《法官法》之規定來進行,而應該多管齊下(但當然要避免陷入政出多門、疊床架屋的泥淖)?？梢钥隙ǖ氖?無論如何,法官評鑒始終是司法評鑒的核心,因此,《法官法》關于法官評鑒之規定,也應該處于司法評鑒機制的核心。

第四,關于法官考評的內容。按照《法官法》第41條規定,“法官考評的內容包括審判工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、審判作風,但重點是考核審判工作實績”。值得肯定的一點是,這一規定堅守住了“司法評鑒”內容的獨立性、專業性,從而能夠較為清楚地與其他“對司法的評鑒”相區隔。如前述,司法評鑒屬于“對司法的評鑒”,它與其他“對司法的評鑒”不同之處在于,它是基于司法邏輯、規律的內部視角的評鑒,而其他“對司法的評鑒”則更多地是從外部立場并基于其他邏輯開展的評鑒。長期以來,很多涉及司法評鑒的文件,似乎都沒有能夠注意到這個問題。譬如,《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》(最高人民法院,2015年)第13條規定,“各級人民法院應當成立法官考評委員會,建立法官業績評價體系和業績檔案。業績檔案應當以法官個人日常履職情況、辦案數量、審判質量、司法技能、廉潔自律、外部評價等為主要內容。法官業績評價應當作為法官任職、評先評優和晉職晉級的重要依據”,其中的“廉潔自律”一項,稍有不注意,就很可能蛻變為單純基于公務員倫理、黨紀方面的“對司法的評鑒”(33)必須明確,并非所有針對“廉潔自律”的評鑒都必定不屬于“司法評鑒”。如果因為廉潔自律問題直接影響到司法決策之公平性,或導致法官行為—程序上的瑕疵,此時針對該廉潔自律方面的評鑒就屬于司法評鑒。但有些廉潔自律問題,可能與司法完全無關,例如一個“富二代”黨員法官長期開豪車、住豪宅,過奢華生活,就可能違反《中國共產黨廉潔自律準則》(2015年)第3條“堅持尚儉戒奢,艱苦樸素,勤儉節約”,對此,作出的評鑒,就不屬于司法評鑒,但當然屬于“對司法(官)的評鑒”。。而《法官法》第41條規定的這幾項內容,應該說,基本都屬于比較典型的司法評鑒范疇。

當然,這一規定,也可能存在如下一些問題:

其一,與其他條文表述上的協調性問題?！斗ü俜ā返?8條規定,“法官等級的確定,以法官德才表現、業務水平、審判工作實績和工作年限等為依據”,第42條第二款規定,“考核結果作為調整法官等級……的依據”,而法官考核的內容是“工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、審判作風”,顯然,至少從表述來看,“工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、審判作風”與“德才表現、業務水平、審判工作實績和工作年限等”有所不同。對此,一種可能的解釋是,它們只是表述不同,但實質一致,這意味著《法官法》違背了立法表達的同一性原則(34)法律語言學的研究表明,在立法表達中,如無特別的必要,應用同一個術語來表述同一個意思,反之亦然。參見劉紅嬰.法律語言學[M].北京:北京大學出版社,2003:128-129.;另一種可能的解釋則是,立法者刻意作這種不同的表述,以明確考評結果只是等級晉升以及其他人事處置的一種參考因素,但這又意味著需要明確考核內容與作為等級確定、晉升基礎之內容的關系,并且,應該針對后者中溢出前者的部分設置相應的評核機制;當然,還有一種可能的解釋則是,立法者出現了過失、疏漏,忽略了相應法律條文立法表達的一致性問題,但這又顯然是一種典型的有罪推定式的解釋,因此,至少在沒有更多的“證據”(35)不知何故,在我國,立法工作中的背景性資料,如立法動因、立法理由、立法條件、調研材料、草案及其說明、討論記錄等,幾乎一律不予公開。以《法官法》為例,筆者窮盡一切手段,所能找到的、并且可以引用的最全的權威材料,就是前文提及的《中華人民共和國法官法釋義》一書。從經驗以及邏輯上講,至少適度公布一些立法背景性資料,無論是增加公眾對立法工作本身的了解、理解(進而認同),還是增加公眾對立法內容的了解、理解(進而認同),都有百利而無一害。之前,本文更傾向于前兩種解釋中的一種。

其二,條文內部的邏輯性問題。當筆者第一次讀到“工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、審判作風”之規定時,立即產生如下一個疑問:這五項內容是怎么來的,以及它們之間的邏輯關系是什么?具體而言,“專業水平”與“工作能力”可能清楚界分嗎?后四項內容,如“工作能力”可能脫離“工作實績”來考核嗎?這五項內容可能處于同一個邏輯層面,并構成一個相對齊備的考核內容體系嗎?等等。筆者相信,對于這些問題,立法者以及其他任何人應該都無法作出圓恰的回答。之所以作這一斷定,是因為如上五項內容的設置,具有明顯的“大腦風暴”意味,因而它們本就沒有什么嚴格的邏輯關系?？朔热菰O置中“大腦風暴”問題的最好辦法是,先確定一個關于司法或司法決策的邏輯框架,然后以之為基礎來設置考核具體內容。譬如說,以司法官在司法活動中所涉及的各個層面為依據,可以分為:內在素質層面(如經驗、學識、人品和腦洞)、外在行為層面(工作作風,如是否準時、是否態度謙和等)、結果層面(工作實績,以及是否公正、是否獲得足夠認同等)——如果這樣來設置考核具體內容,則就將有明顯更大的可能規避如上“大腦風暴”陷阱。

其三,容易墮入到單純的定量評鑒陷阱中?？梢钥吹?由于《法官法》具有典型的人事處置意味,這使得對如上五個方面的評鑒,最后只能、也應該體現為數目字式的結論——從實踐經驗來看,也確乎如此:在迄今為止的幾乎所有法官評鑒中,具體做法一律都是先將如上五個方面內容細化為各種所謂“科學”“公正”之指標,然后分別權重進行“評分”。定量評鑒為導向的司法評鑒,進一步決定了它將主要是具有考核意味、而非評估意味,因而,其結論也往往無法直接用來促進法官素質提升,而主要只能用于人事處置目的——這反過來又加強了當前司法評鑒的人事處置意味。

然而,從根本上來講,單純的定量評鑒本身其實并不意味著任何結論,譬如就算我們就兩位法官A、B的工作量分別作出了“A法官某年度終結審理案件200個”“B法官同一年度終結審理案件300個”判斷,在根據這兩個定量判斷作出進一步的定性推論“B法官工作實績更為突出”之前,它們本身并不具有結論意味,也無法直接用作后續的人事處置基礎。換言之,所有的定量評鑒,最后都需要“轉化”為定性評鑒,才能直接作為后續人事處置的基礎。為了打破這個怪圈,在設置司法評鑒內容時,首先應該分別對應人事處置與職業改進兩種模式進行,其中,前者對應的是定量評鑒基礎之上的定性評鑒,而后者對應的則主要是定性評鑒。

與此類似,第41條關于法官評鑒內容之規定存在的另一個問題是,它完全沒有涉及個案評鑒的內容,也沒有意識到不同評鑒目的的司法評鑒,其內容應當有所不同。

第五,關于法官評鑒之程序。一個完整的法官評鑒程序,應該至少包括如下幾個方面:評鑒發起程序,即由誰基于什么理由可以發動評鑒;評鑒過程程序,即評鑒發起后到評鑒結論得出之間,評鑒如何開展、運行的程序;評鑒結束程序,即評鑒結論的得出、送達、生效等程序;以及評鑒救濟程序,即評鑒利害關系人對評鑒過程及結果持有異議時,可以訴諸用來發表自身觀點、保護自身利益的程序。應該說,《法官法》對法官評鑒程序的規定亦存在較多的問題:除了規定了“法官考評委員會”作為評鑒發起人(第38條),以及“考核結果以書面形式通知法官本人”(第43條),并籠統地規定“法官對考核結果如果有異議,可以申請復核”(第43條)外,以及《公務員法》中關于復核結果的救濟程序外(36)正如前文一個腳注舉例時所已經顯示的,《公務員法》中關于公務員對考評結果的復核申請程序(詳可參見該法第95-99條),可視為法官考評程序的當然組成部分。當然,如果我們承認對法官的評鑒,與對一般公務員的評鑒畢竟有所不同、并且應當有所不同,那么,完全照搬公務員法相應規定來作為法官評鑒的救濟機制之規范依據,可能就并非最妥適之選擇。事實上,就筆者所掌握的材料來看,但凡設立專門司法評鑒機制的國家或地區,針對評鑒結果都設置了與一般公務員評鑒不同的救濟機制,典型者如德國的“法官職務法庭”(詳可參見《德國法官法》第2編第3章《聯邦職務法庭》,載最高人民法院政治部編.域外法院組織和法官管理法律譯編(上冊)[Z].北京:人民法院出版社,2017:449-456;有關理論述評,可參見詹鎮榮等.從德國法官法論我“國法官職務法庭建置規劃報告書[R].臺北:臺灣地區“司法院”2011年行政訴訟及懲誡廳委托項目;等),以及日本的“法官彈劾法院”與“法官起訴委員會”(詳可參見《日本法官彈劾法》載最高人民法院政治部編.域外法院組織和法官管理法律譯編[Z].上冊,北京:人民法院出版社,2017.725-732.),我國臺灣地區亦參照德國機制設立了專門的“法官職務法庭”(詳可見我國臺灣地區“法官法”第七章《職務法庭》;相關理論述評,可參見王上仁.臺灣地區法官評鑒與職務評定制度[J].人民司法,2015(9):100;等)。最后,此處或有必要明確的是,職務法庭的職能當然不僅僅限于針對司法評鑒進行救濟,還包括很多其他人事決策職能。,對其他評鑒程序幾乎未作任何規定。

作為對比,我國臺灣地區有關部門根據其“法官法”的相應委任性規定,專門頒布了多部主要用來設置評鑒程序之法律法規,如“法官評鑒委員會評鑒實施辦法”“各級法院團體績效評比辦法”“法官評鑒委員會組織規程”“法官評鑒委員會法官代表票選辦法”“中華民國律師公會全國聯合會法官遴選委員會與法官評鑒委員會及檢察官評鑒委員會律師代表選舉辦法”“法官評鑒委員會分案實施要點”和“法官評鑒委員會檢察官代表票選辦法”,等等?？梢哉f,在我國臺灣地區,法官評鑒過程中所可能涉及的主要程序問題,都可以找到明確的法律依據可以遵循——盡管其中有些規定可能不盡合理,我們也未必一定認同,但這些規則的存在至少保證了相應工作的“有法可依”。

而《法官法》現行略顯粗陋之規定,顯然,離“有法可依”、更不必說“科學立法”(37)如所知,改革開放初期,黨和國家提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治十六字方針,黨的十八大以來,又提出了“升級版”的十六字方針:“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。之格局還有相當的距離?？紤]到如果詳盡規定法官考評的所有如上各種程序,可能會破壞整個《法官法》的結構平衡,因此,更合適的做法可能是,在適當調適、完善《法官法》現有規定的基礎上,增訂有關委任性或準用性之規定,然后由其他有關部門來制定實施的程序性細則;但無論如何,《法官法》都不應該無視法官考評程序,因為沒有成熟、健全程序保障,任何實體或實體制度,都必將淪為空中樓閣,所謂“在法律的世界,只存在著某種程序中的實體,而沒有游離于程序之外的實體”(38)謝暉,陳金釗.法理學[M].北京:高等教育出版社,2005:161.——其他領域如是,司法評鑒領域當然亦如是。

第六,關于法官考評的結果。由于《法官法》所規定之評鑒,具有明顯的人事處置意味,這幾乎決定了在法官評鑒結果的規定方面,只能采取現行第42條這樣的方式,所謂“年度考核結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次”(第一款),“考核結果作為調整法官等級、工資以及法官獎懲、免職、降職、辭退的依據”。而顯然,如果我們承認法官評鑒不僅僅可以服務處置,還可以服務改進,甚至主要應該以后者為主的話,那么,將司法評鑒的結果僅僅設定為不同的檔次,顯然就不夠全面,因為正如前述,對于以服務改進為目的的司法評鑒來說,具有針對性的、個別化的建議和意見,才是其結果的典型表現形式。

第七,關于法官評鑒與其他相關機制的銜接問題。如果說,作為主要具有建議意味的改進型司法評鑒,只需通過評鑒主體與評鑒對象的對接、互動即可完成,因而并不涉及與其他機制的銜接問題的話,那么,處置型司法評鑒將無可避免地涉及銜接問題,也即如何與后續人事處置程序的對接、互動問題。其中,至少應該涉及如下幾個方面:一是評鑒結論的內容要件及形式要件的規定;二是送達期限和具體方式上的規定;三是評鑒委員會與被送達機關之間的互動、反饋機制之規定如被送達機關認為需補充時、或評鑒委員會認為評鑒結論被不合適對待時,雙方應該如何展開互動;等等。誠如前述,人事處置對于每一個受評鑒的法官而言,是重大且切己之利益事項,從這個角度看,銜接機制實可謂司法評鑒的最重要環節之一,因此,應當給予充分的重視。

四、《法官法》法官考評規定技術面述評

除了前述諸問題外,我國《法官法》關于法官評鑒之規定,還可能存在如下方面的問題:

第一,立法表達的一致性問題,這主要體現為對立法表達同一性原則的違反。除了前文提及的考評內容之表述存在這個問題外,另外一處典型例證是第38條之規定,“人民法院設立法官考評委員會,負責對本院法官的考核工作”。我們知道,從文采角度講,中文的表述,同一句話中一般不宜使用同一措辭來表達同一個意思。但在法律這樣的專業領域,文采的需要應當讓位于專業性要求。而從專業的角度講,法律用語恰恰講求嚴肅性、嚴謹性、同一性,這意味著,如果在一個法律文本——尤其是在最具權威性的立法文本——中出現不同措辭、表達,就應該意味著不同的立法意欲。那么,第38條中“法官考評委員會”與“考核工作”的“考評”與“考核”是否具有不同的意義?回答應該是否定的,除非我們認定法官考評委員會除了“考核”以外,還履行別的職能。因此,更嚴肅、更符合立法表達同一性原則的表述,應該是對兩者作同一化處理。

與此類似,《法官法》第42條第二款規定,“考核結果作為調整法官等級、工資以及法官獎懲、免職、降職、辭退的依據”,而第32條規定“法官培訓情況,作為法官任職、等級晉升的依據之一”。對比二者可以發現,后者特別強調了“之一”,也就是說,培訓情況并非后續人事處置的充分條件,甚至也可能不是必要條件。據此,根據同一性原則可以推斷,既然第42條第二款作出了不同表達,則意味著其規范意義也有所不同——從邏輯上講,就只能是“考核結果構成后續人事處置的必要條件或充分條件”。然而,如果對比《法官法》第5條、第12條第三項、第14條第一款、第28條以及《公務員法》第7條、第13條第四項、第21條、第49條等規定(39)相關條文的具體內容是,“法官應當勤勉盡責,清正廉明,恪守職業道德”(《法官法》第5條);“擔任法官必須具備下列條件:……(三)具有良好的政治、業務素質和道德品行”(《法官法》第12條第三項);“初任法官采用考試、考核的辦法,按照德才兼備的標準,從具備法官條件的人員中擇優提出人選”(《法官法》第14條第一款);“法官等級的確定,以法官德才表現、業務水平、審判工作實績和工作年限等為依據”(《法官法》第28條);“公務員的任用,堅持德才兼備、以德為先,堅持五湖四海、任人唯賢,堅持事業為上、公道正派,突出政治標準,注重工作實績”(《公務員法》第7條);“公務員應當具備下列條件:……(四)具有良好的政治素質和道德品行”(《公務員法》第13條第四項);“公務員的級別根據所任領導職務、職級及其德才表現、工作實績和資歷確定?！?《公務員法》第21條第三款);“公務員職級應當逐級晉升,根據個人德才表現、工作實績和任職資歷,參考民主推薦或者民主測評結果確定人選,經公示后,按照管理權限審批”(《公務員法》第49條)。,就會發現,無論是法官的任職資格還是晉升、獎勵等,其參考因素的范圍都遠遠超過第41條規定的“審判工作實績、職業道德、專業水平、工作能力、審判作風”五個方面,而這意味著,法官考評結果最多只是后續人事處置的必要條件;再結合前文反復強調的“司法評鑒應保持謙抑姿態”,則對第42條第二款的更好解讀或許是,法官考評結果甚至也可以不必是后續人事處置的必要條件,而只是一種可能的參考條件而已——從實際經驗來看,也只能如此:如果真采取年度考評之模式,如果考核結果是后續人事處置的必要條件,那如何解釋有些法官在一個自然年度內被給予兩次以上不同的人事處置?申言之,第42條第二款的更好表述,其實是:“考核結果作為調整法官等級、工資以及法官獎懲、免職、降職、辭退的依據之一”(40)事實上,在實踐中,包括北京市高院、四川省高院、重慶市一中院、深圳市中院、上海市閔行區法院在內的很多地方法院,本也只是把評鑒結果當作人事處置的“依據之一”。相關觀察和研究,可參見上海市第一中級人民法院課題組.審判績效考核與管理問題研究[J].中國應用法學,2019(3):129-130.。

第二,語法問題。這主要體現于第39條之規定,“法官考評委員會的組成人員為五至九人”。從語文的角度講,該條文的主語可以簡化為“組成人員”,謂語是“為”,賓語則是“五至九人”。顯然,“五至九人”并不適合作“組成人員”的賓語,能與之對應的賓語應該是“委員會主任、常務委員和一般委員”,或“法院領導、法官代表、專家學者代表”,等等。頗為吊詭的是,同樣是《法官法》,關于懲戒委員會、遴選委員會組成的規定就明顯更加符合語法,如該法第48條第二款關于法官懲戒委員會組成的表述就是如此,所謂“法官懲戒委員會由法官代表、其他從事法律職業的人員和有關方面代表組成,其中法官代表不少于半數”。將視野放得更寬,同樣是全國人民代表大會常委會制定或修訂的其他法案中,相關表述也均符合語法,典型者如《民事訴訟法》第39條第一款之規定,“人民法院審理第一審民事案件,由審判員、陪審員共同組成合議庭或者由審判員組成合議庭。合議庭的成員人數,必須是單數”;當然,我國臺灣地區的相關表述,也同樣非常規范,其“法官法”第33條第I項規定,“法官評鑒委員會由法官三人、檢察官一人、律師三人、學者及社會公正人士四人組成”——就法官考評委員會組成的立法表達而言,這種表述,可作范本參考。

另外,第42條第二款“考核結果作為調整法官等級、工資以及法官獎懲、免職、降職、辭退的依據”中“以及”之后的“法官”二字,似屬冗余。從語法上來講,“以及”前后應該是并列關系,并且“等級”“工資”“獎懲”“免職”等也確實可以并稱,既如此,則“法官等級”四個字(請注意不是“一個詞”)中的“法官”實際上修飾的是包括“等級”在內所有后面六個術語,因此,“法官獎懲”中的“法官”就有重復、或破壞該六個術語并稱格局之嫌。對此,一種可能的處理方式是在這個六個術語前均加“法官”,但這樣又過于繁瑣。這樣一來,此處較好表述方式就只能是:“考核結果作為調整法官等級、工資以及獎懲、免職、降職、辭退的依據(之一)”。

第三,邏輯問題?！斗ü俜ā返?0條規定,“對法官的考核,應當全面、客觀、公正,實行平時考核和年度考核相結合”,但與此同時,卻只在第42條第一款中規定了“年度考核”的結果,所謂“年度考核結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次”,對于“平時考核”的結果卻沒有任何規定。對于這種處理,可能的解釋有:其一,平時考核只是年度考核的基礎,而只有年度考核才具有結論意義,才可用來作為后續人事處置的基礎,因此,沒有必要規定平時考核的結果;其二,平時考核并不重要,或者說,平時考核的結果之具體形式并不重要,因此,沒必要予以規定;其三,立法出現疏漏。顯然,第三種解釋亦屬于典型的有罪推定,在沒有獲得明確且充足證據之前,并不足采。這意味著,更大的可能是前述兩種解釋。然而,無論是這兩種解釋中的哪一種,其實都意味著“平時考核”根本沒有必要明確出現在法律條文之中(41)倒是在部分文件(如《關于開展案件質量評估工作的指導意見》)中提及的“專項考核”“重點考核”等針對特定事項、特定層面、特定問題的考核制度,可以作為年度考核的有益補充,尤其是在改進型司法評鑒中,“專項考核”或“重點考核”可以更加靈活而快捷地就當前出現的突出問題、事項作出反應,進而得到更快、更有效地改善。。

五、結論及立法建議

作為一部“鞏固司法體制改革成果”(42)這是最高人民法院前院長對2019年《法官法》修訂草案所作的一點說明、定性。詳可參見周強.關于《中華人民共和國法官法》(修訂草案)的說明[R].北京:第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議,2017-12-22。的法律,2019年修訂之后的《法官法》,關于法官考核之規定,應該相對比較完善才是,因為法官考評畢竟是法官管理制度的“牛鼻子”,或至少是“牛鼻子”之核心組成部分;也因為從過往的法院運作來看,法官考評確實也是法院人事管理與服務工作的重中之重,否則,也不會頒行如此之多的相關辦法、意見。然而,前文的考核和分析卻表明,該法關于法官考評之規定,至少存在如下一系列有待完善之處:

第一,具有比較明顯的行政化、評鑒對象客體化以及“短平快”之意味,而它們分別背離了當前司法改革“去行政化”大方向,“法官乃司法之關鍵”之基本命題,以及“高素質法官群體系慢慢養成而無法速成”這一判斷,并且因而均一定程度上與《法官法》之整個立法目的“全面推進高素質法官隊伍建設”相抵觸;

第二,僅規定了針對法官的全面評鑒,并且僅僅規定了其中具有明顯公權評鑒、人事處置面向的評鑒,而對于個案評鑒、法院評鑒、社會化評鑒以及改進型評鑒,則基本沒有涉及;

第三,沒有明確法官評鑒與其他既有監督機制的關系,這可能要么導致法官評鑒被架空,要么導致法官評鑒重又陷入疊床架屋、政出多門的泥淖中,要么,同時導致這兩種后果;

第四,沒有明確法官評鑒的基本原則,而關于評鑒內容的規定亦存在與其他條款的協調、片面定量評鑒意味以及可操作性差等問題,至于法官評鑒的程序以及與其他機制的銜接問題,《法官法》亦基本闕如;

第五,對法官評鑒主體、評鑒程序、評鑒結果等問題的規定過于簡陋,并且完全忽略了與其他程序的銜接問題。以評鑒主體部分為例,幾乎完全沒有涉及評鑒委員的組成,具體選拔程序——之所以是“幾乎”,是因為《法官法》明確了院長是法官考評委員會的當然主任,但這一規定本身亦存在明顯的問題:完全忽略了在“服務改進”型司法評鑒模式中,是否一定仍有必要硬性規定院長為委員會主任?另外,也沒有對法官考評之“輔助主體”作出規定;

第六,對法官評鑒對象的規定本身,并無大問題,但作為完整而系統的司法評鑒,其評鑒對象當然還應包括非入額司法官以及作為一個整體的法院;

第七,從立法表達、立法技術角度看,《法官法》關于法官考評之規定,還存在一些語法、邏輯問題,并且存在明顯違背立法表達同一性原則之處。

當然,即便《法官法》關于法官評鑒之規定存在如上諸種可能的問題,只要前文關于《法官法》的這樣一點判斷能夠成立,那么,它整體上就仍然值得給予高度正面評價,而如上種種只是具體的、技術層面的,因而也相對容易解決的“小”問題罷了,這一判斷即:由于《法官法》關于法官考評部分沒有任何準用性、委任性立法條款,因此,在全國人民代表大會及其常務委員會頒布新的法律,或對《法官法》作出新修改之前,《法官法》現有6個條文以及《公務員法》的相關規定,將是今后法官考評的唯一法律依據。為什么僅僅這一點就足以“壓倒”前述種種問題并進而使《法官法》獲得整體上的正面評價?這是因為,如果這一點能夠得到明確,那么,如下格局的形成就具有了堅實的邏輯起點:從根本上破除當前司法評鑒領域政出多門、疊床架屋之格局,走出當前司法評鑒的“錢穆制度陷阱”(43)錢穆曾這樣評斷中國歷代政治之得失:“中國的政治制度,相沿日久,一天天地繁密化。一個制度出了毛病,再訂一個制度來防制(引者注,原文如此)它,于是有些卻變成了病上加病”(錢穆.中國歷代政治得失[M].北京:三聯書店,2005:157),后人把錢穆先生觀察到的這一不斷重復、用制度落實制度的制度建設現象名為“錢穆制度陷阱”。,進而構建一個更加合理、更加系統并因而更加有效之司法評鑒機制。

綜上,筆者建議,對我國《法官法》關于法官考評之規定,調整為如下具體內容(44)當然,正如前文所述,欲構建完善、系統的司法評鑒制度,不僅僅涉及到《法官法》(或《檢察官法》)的修改,還涉及到《法院組織法》(或《檢察院組織法》)以及相應配套制度(如根據本建議草案第41條、第42條中的準用性規定,設計詳盡的相關具體內容)設立。此處限于主題,擬不展開相關具體立法建議。:

第38條 為了促進法官素質的提升,應當依法開展法官評鑒工作。

對法官提出審判工作建議的,是改進型評鑒;對人民法院人事安排提出工作建議的,是處置型評鑒。應當重點開展改進型評鑒。

提倡通過田野調查、大數據采集與分析等方式進行司法評鑒。

第39條 開展法官評鑒工作,應當以全面評鑒為基礎,以個案評鑒、專項評鑒為輔助。

開展法官全面評鑒工作,周期為每一自然年度一次。

人民代表大會常務委員會或人民法院認為必要時,應當開展個案評鑒、專項評鑒(45)可以看到,按照本文的建議,司法評鑒從不同的角度可以作出不同劃分:從評鑒內容涉及面角度看,可以分為全面評鑒、個案評鑒、專項評鑒;從評鑒對象角度看,可以分為法院評鑒與法官評鑒;從評鑒主體角度看,可以分為公權評鑒與社會化評鑒。所有這些共同構成一個完整且體系化的法院系統之司法評鑒機制。。

第40條 開展法官評鑒工作應當尊重司法規律,尊重法官依法獨立行使審判權,尊重法官在司法評鑒過程中的主體地位,遵循獨立、全面、公正的原則。

第41條 人民法院設立法官評鑒委員會,負責對本院院長以外所有法官的評鑒工作。

各人民代表大會常務委員會設立司法評核委員會,負責對本級人民法院院長的評鑒工作。對地方各級人民法院院長的評鑒,應當征求上一級人民法院院長的意見。

各人民代表大會常務委員會與人民法院評鑒委員會的組織辦法,由有關部門另行規定。

第42條 法官評鑒的具體內容,由有關部門根據評鑒目的以及評鑒對象具體情況等分別設置。

第43條 評鑒委員會開展法官評鑒工作時,有權調查相關事實,有關部門和個人應當予以配合。

評鑒結論的得出,應當由評鑒委員會過半數以上委員通過。評鑒結論中應當載明異議意見。

第44條 評鑒工作結束時,評鑒委員會應當制作兩份評鑒結論書。其中一份歸入法官司法檔案(46)當然,與之“配套”,還應在《法官法》第五章“法官的管理”新添如下一條內容,“各級人民法院應當為每一位法官建立司法檔案。司法檔案應當載明法官入職以來的職業履歷、業績表現等各項內容”。,另一份應當于評鑒工作結束后15日內送達本人。

改進型評鑒結論書應當載明發現的問題、原因分析及完善建議等內容。改進性司法評鑒結論,應當公開。

處置型評鑒結論書應當載明評鑒結果及主要依據等內容。評鑒結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等級,是調整法官等級、工資以及獎懲、免職、降職、辭退的依據之一。處置型評鑒結論,經本人申請,應當公開。

第45條 被評鑒法官對處置型評鑒不稱職結論有異議的,可以申請人民法院法官評鑒委員會作出進一步說明,也可以申請上一級人民法院法官評鑒委員會進行復核;人民法院院長對處置型評鑒不稱職結論有異議的,可以申請作出該評鑒結論的司法評核委員會作出說明或進行復核。

第45條施行處置型評鑒的,評鑒委員會應當制作評鑒建議書,并及時送達有關部門。評鑒建議書應當載明評鑒結論、主要理由以及具體的人事建議等內容。

有關部門對評鑒建議書提出疑問的,評鑒委員會應當作出解釋和說明。