新時代職業教育產教融合政策供給特征與改革路向

江春華

（寧波職業技術學院，浙江 寧波 315800）

一、文獻回顧與問題的提出

產教融合發端于職業教育的人才培養實踐，產業要素融入人才培養過程，人才培養服務于產業發展。產教融合的“初心”就是提高人才培養質量，提升教育服務產業發展能力。隨著教育端的人才培養與產業端的企業生產經營之間相互關系的深化、密切，產教融合也逐步擴展成教育系統與產業系統之間多主體、多要素、多形態的多向度融合，成為一種系統性、整體性、協同性的制度安排?？梢哉f，產教融合是教育系統和產業系統互聯互通、緊密協作的融合發展過程，是社會各領域要素相互滲透、交叉、協同基礎上的異質性、互補性融合[1]。在此復雜過程中，作為產教融合的重要利益相關方，政府也通過政策供給等宏觀管理手段在統籌產教資源布局、促進產教需求對接、推進校企協同育人等方面發揮著重要作用。尤其是黨的十八大以來，國家推動產教融合的政策供給力度持續加大，政策體系逐步健全。2013年1月，《教育部關于印發〈教育部2013年工作要點〉的通知》（教政法〔2013〕2號）提出“大力推進職業教育產教融合、校企合作”，這是我國首次在政策中明確提出“產教融合”這一政策話語，與過去“產教結合”“工學結合”“產學合作”等話語在內涵上有了質的轉變。同年，黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次在黨中央文件中提出“深化產教融合、校企合作”，標志著產教融合進入黨和國家的整體制度安排中，邁入新的發展階段。2017 年12 月，國務院辦公廳印發《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95號），這是我國國家層面專門針對產教融合出臺的第一個政策文件，產教融合的國家頂層設計制度框架基本明晰，影響重大、意義深遠。2022年5月，新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》將“產教結合”修正為“產教融合”，強調職業教育必須堅持產教融合、校企合作，產教融合首次作為法律規范得以明確，正式邁入法治化軌道。從政策規定到法律規范，我國職業教育產教融合的制度化建設躍上了新臺階。十年來，國家集聚產教融合政策供給合力，持續出臺一系列政策舉措，逐步健全多層次、整體性、協同化的職業教育產教融合政策體系，為推進職業教育產教深度融合提供了堅實的制度保障。

學術界對于產教融合的政策供給也較為關注。不少學者從政策工具的視角構建“政策工具—職業教育產教融合主體”[2]、“政策工具—產教融合實施”[3]、“政策工具—政策目標—政策影響力”[4]等產教融合政策分析框架，研究產教融合政策工具的組合與使用情況。有研究發現，產教融合政策具有政策制定主體的系統性、政策工具使用的多元性、施策主體的協同性、施策目標的銜接性、政策不同維度的耦合性等5 個方面特征[5]。也有學者認為職業教育產教融合制度供給呈現出由碎片性政策條款到整合性體系化政策融合，由供給不足到有效供給，由政府單一主體到多元主體互動等3 個顯著特征[6]。當然，職業教育產教融合的政策供給與制度創新也存在一些問題。有學者指出，產教融合規范性文件的數量增長很大程度上可以歸結為一種“自我復制與自我維持”的過程，并未很好地激發與時俱進的制度創新并發揮應有的制度效應[7]。職業教育產教融合制度化過程中，制度體系不完備、不協同，政策引領作用發生反向偏移[8]。上述研究豐富了產教融合政策研究，但涉及政策面較窄，對產教融合政策實施舉措關注不夠。進入新時代，隨著職業教育產教融合理論內涵的深化研究與實踐探索的深入推進，迫切需要及時轉變產教融合政策改革的理念、制度、舉措，增強政策供給的適應性?；诖?，本研究以產教融合政策為研究對象，通過對政策文本的量化分析，研究職業教育產教融合政策供給的現狀及特征，并從宏觀政策設計上提出進一步改革優化策略，為完善產教融合政策體系、提升產教融合政策效能提供參考借鑒。

二、研究框架與政策文本來源

1.研究框架

本研究側重分析職業教育產教融合政策的供給現狀，多維度呈現產教融合的政策樣態，結合已有文獻構建“政策主體—政策舉措”二維結構模型，探討政策主體如何推動落實產教融合政策舉措。政策主體是指政策制定的主體，主要包括中共中央、國務院、全國人大及其辦公機構以及國家發改委、教育部、人社部、工信部、財政部等國家部委兩大類國家層面政策主體，構建產教融合政策供給的組織體系。政策舉措是政策文本的主體內容，根據產教融合內涵和政策內容的分析，主要歸納為優化產教資源布局、強化平臺載體建設、深化產教協同育人三個層次，構建產教融合政策供給的行動體系。通過“政策主體—政策舉措”二維分析框架，整體呈現職業教育產教融合政策供給的圖景。

2.政策文本來源

因產教融合內涵豐富，形式多樣，涉及政策容易泛化，且有國家和地方政府兩個層級的政策主體出臺相關政策，根據權威性、規范性、公開性原則，本研究將職業教育產教融合政策文本范圍限定為國家層面政策主體出臺的且明確提及“產教融合”一詞的公開政策文本。依托互聯網平臺廣泛搜集、篩選政策文本，截至2023年7月12日，最終確定120份產教融合政策文本作為研究樣本（部分政策文本見表1）。從政策時間上看，職業教育產教融合政策涵蓋了從2013年1 月《教育部關于印發〈教育部2013 年工作要點〉的通知》（教政法〔2013〕2號）到2023年7月《教育部辦公廳關于加快推進現代職業教育體系建設改革重點任務的通知》（教職成廳函〔2023〕20號）的政策文本。

表1 國家層面涉及產教融合的政策一覽（部分）

三、新時代職業教育產教融合政策供給的現狀與特征

1.產教融合政策供給數量穩步增長，以通知、意見為主要政策類型

一定程度上，政策數量的多少代表了政府改革意愿的強弱、改革力度的大小。2013—2023 年，國家年均出臺10 余份產教融合政策，年均增長率達300%。其中，2019 年發文量最多，有21 份，占比17.5%?？梢?，國家對于職業教育產教融合非常重視，持續加大政策供給力度，產教融合政策供給數量穩步增長。隨著2019 年《國家產教融合建設試點實施方案》的發布，產教融合的縱深化改革加速推進，一系列配套政策相繼出臺實施（見圖1）。以2019 年為分界點，2013—2018年累計發文43份，2019—2023年累計發文77份，分別占比35.8%和64.2%。從累計發文量看，產教融合政策供給呈直線上升趨勢。從2013年3份政策到2023年120份政策，職業教育產教融合政策庫迅速擴容，產教融合政策供給與實踐需求逐漸平衡，政策供給規模效應逐步顯現。從政策類型看，產教融合政策涵蓋了決定、意見、建議、規劃、方案、計劃、通知等多樣類型，發揮了指導、管制、規范、執行等多種政策功能。120份產教融合政策文本中，有37份意見、69份通知，分別占比30.8%和57.5%?？梢?，產教融合政策供給多為權威性、強制性政策工具，對于推動職業教育產教融合實施具有促進作用。

圖1 產教融合政策發文量

2.多元化政策主體推動產教融合政策供給形成合力

從政策制定主體看，120 份產教融合政策文本中，涉及66個政策主體（部分主體見表2）。職業教育產教融合政策主體具有多元性。多元化的政策主體推動產教融合政策供給形成合力，共同推進職業教育產教融合政策落實落細。一是中共中央、國務院、全國人大頂層設計，明確產教融合政策改革方向。120份產教融合政策文本中，中共中央、國務院、全國人大及其辦公機構共發文28份，占比23.3%，其中2022年發文量最多，有5 份。具體來看，中共中央、國務院聯合發文2 份，中共中央單獨發文6 份，國務院單獨發文7 份，全國人大及其常委會共發文3 份，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發文6份，國務院辦公廳單獨發文4份。尤其是黨的十九大報告首次提出“深化產教融合、校企合作”，黨的二十大報告進一步強調“推進職普融通、產教融合、科教融匯”，國家“十三五規劃綱要”“十四五規劃和2035年遠景目標綱要”也對深化推行產教融合、校企合作作了明確部署?？梢?，產教融合已成為國家戰略部署的重要內容。中共中央、國務院、全國人大在推進職業教育產教融合政策供給中發揮“把舵定向”作用。二是國家部委協同推進，加大產教融合政策供給力度。120份產教融合政策文本中，國家部委及其辦公機構共發文92份，占比76.7%，其中2019年發文量最多，有17份。92 份政策文本中，多部委聯合發文量達52 份，占比56.5%。例如，《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》由教育部等九部門聯合印發，《職業教育產教融合賦能提升行動實施方案（2023—2025年）》由國家發改委等八部門聯合印發?？梢?，職業教育產教融合政策供給體現了多部門協同推進實施的政策特征。從發文主體關系上看，教育部與國家發改委互相聯合發文共15 份，形成雙向緊密型政策關系；教育部牽頭與財政部聯合發文13份，與人社部、工信部分別聯合發文均為9份，形成單向配合型政策關系。分部委看，教育部、財政部、人社部、國家發改委總發文量最多，分別達54份、26份、25份、17份，但發文的方式和作用發揮大不相同。教育部牽頭聯合發文、單獨發文和配合發文量基本持平，在17—19份之間；國家發改委主要是牽頭聯合發文和配合發文；財政部、人社部、工信部以配合發文為主，分別有21份、17份、12份?？梢?，教育部以多種形式在產教融合政策供給中發揮主導作用，財政部、人社部、國家發改委、工信部也積極參與政策供給，發揮重要支撐作用。此外，交通運輸部、文化和旅游部、國家郵政局分別與教育部聯合出臺現代交通運輸、文化藝術、郵政行業職業教育發展的指導意見，強調以產教融合、校企合作為途徑推進相關行業職業教育高質量發展。農業農村部、國家稅務總局、市場監管總局、中國人民銀行、中華全國總工會、全國工商聯等國家部委也配合發文，共同參與職業教育產教融合政策供給?？傊?，國家多部委聯合發布產教融合政策，對統籌推進職業教育產教融合提出具體實施任務和行動舉措，協同完善產教融合政策體系，為集聚整合多方資源要素提供政策支持，為推進職業教育產教融合縱深改革探索路徑，為推動落實職業教育產教融合形成合力，發揮“強勁動力”作用。

表2 不同政策主體產教融合政策發文量（部分）

3.多層次政策舉措推進產教融合制度實踐提質增效

政策舉措是政策供給的核心內容，關系到政策實施的成效。職業教育產教融合政策舉措具有多層次性。多層次的政策舉措全面深化產教融合制度改革，協同提升職業教育產教融合政策實施效能。一是在宏觀層面，統籌產教發展規劃和資源布局，構建多元辦學格局。形成教育和產業統籌融合、良性互動的發展格局是深化產教融合的戰略目標。在戰略布局上，產教融合政策要求同步規劃產教融合與經濟社會發展，統籌優化職業教育和產業結構，推進職業教育資源向產業和人口集聚區集中，促進職業教育與產業聯動發展。從職業教育改革看，《國家職業教育改革實施方案》（國發〔2019〕4號）強調“健全多元化辦學格局，扶持鼓勵企業和社會力量參與舉辦各類職業教育”。通過深化職業教育產教融合、校企合作，強化企業參與職業教育辦學的重要主體作用，健全多元化辦學體制，實現由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的職業教育格局轉變。二是在中觀層面，創新平臺載體建設，促進產教供需對接。打造多類型、多樣化產教融合平臺是深化職業教育產教融合的重要舉措?！蛾P于深化現代職業教育體系建設改革的意見》等多份產教融合政策相繼提出建設市域產教聯合體、行業產教融合共同體、產教融合聯盟、產教融合實訓基地、產教融合技術創新平臺、產教融合信息服務平臺以及現代產業學院、專業特色學院等平臺載體，廣泛匯聚產教資源，精準對接產教融合需求，降低產教融合制度性交易成本。三是在微觀層面，全面推進中國特色學徒制，深化產教協同育人。培養適應產業需求的高素質技術技能人才是深化職業教育產教融合的根本任務。在長期實踐中，職業教育已基本形成以學徒制為主要培養形式的產教協同育人模式?！督逃筷P于開展現代學徒制試點工作的意見》（教職成〔2014〕9號）和《教育部辦公廳關于全面推進現代學徒制工作的通知》（教職成廳函〔2019〕12號）要求推進招生招工一體化，加強標準體系、雙導師團隊、教學資源、培養模式、管理機制建設，試點推行并逐步全面推廣政府引導、行業參與、社會支持、校企雙主體育人的中國特色學徒制，提高技術技能人才培養質量，惠及10 萬余名學生（學徒）。

四、職業教育產教融合政策改革的未來路向

2021年4月，習近平總書記對職業教育工作作出重要指示強調：“各級黨委和政府要加大制度創新、政策供給、投入力度?！秉h的十八大以來，職業教育產教融合政策供給取得積極成效。為進一步提升產教融合政策效能，釋放產教融合政策活力，以產教融合政策的改革創新與貫徹落實提升職業教育產教融合實踐能力和發展水平，本研究從宏觀政策設計上提出相關改革路向與優化策略。

1.政策體系化：增強產教融合政策改革的系統性、整體性、協同性

“著力增強改革系統性、整體性、協同性”是我國全面深化改革取得重大突破的一項重要經驗，也貫穿于職業教育管理改革的全過程，引導著職業教育產教融合政策供給的路徑方向。當前，產教融合政策供給普遍分散化、碎片化，系統性政策設計不夠，跨部門協同難以推進，政策合力形成不足。優化職業教育產教融合政策供給首要的是推動產教融合政策體系化，健全職業教育產教融合政策體系。這就要求用好改革關鍵一招，用活創新第一動力，增強職業教育產教融合政策改革的系統性、整體性、協同性。系統性、整體性、協同性具有顯著的內在關聯性和邏輯一致性，要求對改革進行系統設計、整體布局、協同推進，特別是通過改革的“三性”推動發展，實現改革與發展的“三性”統一[9]。職業教育產教融合政策體系化建設需要系統謀劃、整體推進、協同治理。一是以系統思維謀劃產教融合頂層設計。產教融合正在經歷系統性演化，正在加速演變為產教融合生態系統。職業教育產教融合政策改革要從系統全局的戰略高度謀劃政策體系建設，突出頂層設計和戰略規劃，推動產教融合政策更加成熟，形成系統完備、科學規范、運行有效的政策體系。二是整體推進產教融合政策實施。職業教育產教融合政策改革要從深化產業、教育、科技、人才多元融合的整體出發，推動產教融合政策供給從分散化、碎片化轉向整體性，統籌人才培養、技術創新、師資建設、產業升級等多要素，以多元要素集成創新激發產教融合綜合改革活力。同時，各項產教融合政策改革舉措要相互促進、良性互動、協同配合，發揮合力。三是多主體共同參與產教融合政策設計。動員社會各方力量積極參與產教融合至關重要。職業教育產教融合政策制定和制度設計要廣泛吸納各類企業、行業協會、社會組織以及學校師生共同參與、共同協商、共同治理，精準對接實踐需求，全面闡釋政策內涵，積極營造良好的產教融合政策環境，推動產教融合政策改革有效落地。

2.政策法治化：推動產教融合由政策主導向法律主導的法治化模式轉型

從政策供給到法律供給是職業教育產教融合發展的必然趨勢[10]。法律具有權威性、強制性、規范性、約束性、穩定性等特征，將普遍性、有效性的產教融合政策制度上升到法律層次加以規范，推動職業教育產教融合由政策主導向法律主導的法治化模式轉型，可為產教融合政策的持續有效運行提供堅實有力的法律保障。一要加大法律供給，完善產教融合法律體系。加快構建中國特色的職業教育產教融合法律體系是職業教育產教融合政策法制化的首要任務和重中之重。2022年新修訂施行的《職業教育法》將1996年的《職業教育法》提出的“產教結合”修正為“產教融合”，在發揮企業重要辦學主體作用、推進職業教育產教融合等方面夯實了法律基礎、拓寬了法律途徑、明確了法律規范[11]。一方面，要以此次新《職業教育法》修訂施行為契機，將深化產教融合納入《教育法》《高等教育法》《教師法》《公司法》《勞動法》《勞動合同法》等相關法律法規中，加快制訂匹配度高、操作性強的產教融合法律法規體系。另一方面，推動產教融合專門立法，出臺“國家產教融合促進條例”，對推進產教融合作出明確具體的規定，細化相關法律主體的權責關系，保障職業教育產教融合制度實踐行穩致遠。二要加強法律實施，依法推進產教融合辦學。法律實施是發揮法律效力的關鍵，也是職業教育產教融合政策法制化的重要環節。推動職業教育產教融合法律實施和政策執行既需要政府依法行政，在政策供給、制度創新、行政規制等方面貫徹法律準則，落實落細職業教育產教融合法規政策，又需要學校和企業依法辦學，遵循法律規范，履行法律義務，共同在人才培養、技術創新、師資建設、產業服務等方面深入推進職業教育產教融合制度實踐。

3.政策執行力：構建產教融合頂層設計與細化落實的聯動反饋機制

政策的生命力在于執行，執行內化于政策的構成之中。通過執行檢驗政策的有效性，同時也針對政策執行過程中出現的問題進一步調整和完善政策供給。政策治理效能取決于政策執行，政策執行力是政策發揮治理效能的核心。發揮職業教育產教融合治理效能，關鍵在于提升產教融合政策執行力。政策執行力是政策執行主體（個體或組織）依據政策內容，推動政策落實，取得政策成效所包含或產生的力，既指政策執行的能力，也指政策執行的效力，兼顧政策的執行過程和執行結果。執行不力、難以落實、成效不佳是當前職業教育產教融合政策供給最主要的困境，其癥結在于產教融合頂層設計不優、細化落實不清，政策設計與執行存在鴻溝。因此，推動職業教育產教融合政策執行既要優化頂層設計、明晰實施細則，更要有機結合頂層設計機制和細化落實機制，全面提升產教融合從微觀到宏觀、從點到面、從部分到整體的執行能力和執行效力。一是自上而下，以產教融合戰略為導向構建職業教育產教融合政策設計、執行、反饋的閉環機制。作為一個系統的持續演化過程，職業教育產教融合政策供給要堅持戰略導向，深化改革創新，建立健全從政策設計到政策執行再到反饋優化的全過程、結構化政策供給路徑，縮小職業教育產教融合從政策到實踐、從頂層設計到細化落實之間的差距，避免政策失靈。二是自下而上，將好的產教融合實踐納入職業教育產教融合政策設計的整體框架。政策根源于實踐，又指導實踐。行之有效的職業教育產教融合實踐經驗要納入政策設計框架，立章建制，進而示范推廣，提高產教融合政策體系實踐成效，擴大產教融合政策效應。

4.政策低成本：降低產教融合的多主體制度性交易成本

政策成本是政策效益的重要影響因素，降低產教融合政策成本則是優化職業教育產教融合政策供給的重要手段。由于產教融合的跨界性、多主體性，產教融合政策成本主要來源于多元主體在產教融合政策設計與實施過程中因信息不對稱、制度壁壘所帶來的制度性交易成本，包括信息搜尋成本、決策成本、談判協商成本、監督成本、爭議解決成本、違約清算成本等等[12]。因此，職業教育產教融合政策優化就要求在產教融合政策制定與執行過程中降低多主體的交易成本。一是要搭建職業教育產教融合信息服務綜合平臺，消解產教融合過程中的信息不對稱。產業與教育發展的復雜性和不確定性加劇了職業教育產教融合過程中的信息不對稱，增加了產教供需對接的交易成本。通過搭建數字化、集成化的產教融合信息服務平臺，推動產教融合信息搜尋、發布、匹配的一體化、鏈條化，促進產教供需精準對接，破除產教融合的信息不對稱障礙，避免產教融合相關方的盲目與無序，降低職業教育產教融合的制度性交易成本。二是要構建職業教育產教融合多元主體集體協商機制，消除產教融合過程中的制度壁壘。學校和企業作為職業教育產教融合的兩大核心主體，其本身作為異質性組織的性質決定了合作存在較深的制度壁壘。通過構建校企雙方以及政府、行業組織在內的多主體、常態化溝通協商機制，共同參與產教融合政策制定和制度設計，消解矛盾沖突，達成價值共識，降低運行風險，提高合作效能。