人民法院司法裁判參與社會治理機制研究*

王思華,吳慧星,梁 坤

(山東省菏澤市中級人民法院審判管理辦公室,山東 菏澤 274000)

2022年8月,中央全面依法治國委員會印發《關于進一步加強市縣法治建設的意見》,提出要“強化訴源治理,把非訴訟糾紛解決機制挺在前面,加快推進人民法院調解平臺進鄉村、進社區、進網格,推動將民事、行政案件萬人起訴率納入地方平安建設工作考核?！薄叭f人起訴率”①是反映社會治理成效的重要指標,是一個地區平安建設情況的“晴雨表”。據統計,H 市民商事案件萬人起訴率平均值為79.78,比值較高,說明該市經過法院訴訟的矛盾糾紛較多,社會治理效能有待提升。

人民法院作為社會主體之一,在維系社會秩序促進社會發展中發揮著重要作用,是參與社會治理的重要力量。目前,人民法院參與社會治理的主要方式是對以個案矛盾糾紛為載體的權利義務關系進行裁決,并以強制力保證執行。這種以司法裁判參與社會治理的方式具有一定的滯后性,在平安建設的語境下,已不完全契合審判現代化的能動司法理念。本文基于H市法院近三年來司法裁判運行態勢分析,認為應建立司法方式和非司法方式相結合的參與社會治理機制,前端強化多元化解、中端提高裁判質量、后端延伸司法功能,完善人民法院參與社會治理工作模式。

一、司法裁判參與社會治理是人民法院的基本職能

(一)人民法院以司法裁判參與社會治理的必要性

首先,是人民法院政治屬性的體現?！吨泄仓醒腙P于加強黨的政治建設的意見》指出:“中央和地方各級人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關本質上都是政治機關,旗幟鮮明講政治是應盡之責?！比嗣穹ㄔ鹤鳛槲覈嗣衩裰鲗ＵC關的重要組成部分,既是審判機關,也是政治機關,而且首先是政治機關。政治機關屬性要求人民法院積極參與政權建設,社會治理是政權建設的重要組成部分,人民法院通過司法裁判發揮審判功能,維系社會秩序、維護社會穩定、厚植黨的執政根基。

其次,是實現社會治理目標的要求?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確了“十四五”時期的社會發展目標,在社會治理方面要求“完善共建共治共享的社會治理制度”“加強和創新社會治理”。完善共建共治共享的社會治理制度需要全社會樹立共同的社會價值觀,對相關權利、義務和責任等內容確定合適的調配邊界,對越界行為進行處罰,對合理行為進行褒獎,這與人民法院司法裁判的功能具有相適性。人民法院通過司法裁判及其延伸行為確定司法規則,對遵守規則的行為給予支持,對破壞規則的行為給予否定評價和實施懲罰,并通過發布典型案例,促使全社會形成法治共識,從而實現社會治理的目標。

第三,是司法社會性的反映。司法具有社會性,不僅是因為人民法院處理的各類矛盾糾紛發端并形成于社會之中,而且是因為人民法院是社會主體之一,法院憑借司法權的性質和職能成為公權力組織中代表社會中立第三方的典型代表[1]。對于社會矛盾和糾紛,只有當事人訴至人民法院,司法程序才會啟動,同時訴訟程序的進行也是圍繞當事人展開,要求雙方提交證據佐證己方提出的主張。在司法參與社會治理的語境下,司法機關不僅具有法律適用和解決糾紛的功能,而且還應通過調解、司法解釋、司法建議、指導案例發布等形式,將司法權延伸至糾紛解決的范疇之外去直面社會問題[2]。這就使司法裁判的職能延伸至矛盾糾紛產生的源頭,有助于將其消除在萌芽狀態。

(二)人民法院以司法裁判參與社會治理的可行性

首先,基于司法裁判的公信力?！吨腥A人民共和國憲法》規定,人民法院是國家的審判機關,是專門解決矛盾糾紛的司法機關。憲法的規定使社會公眾對于人民法院作出的司法裁判會自覺遵守,同時對人民法院發布的典型案例、司法公開、普法宣傳等也會產生自然的信任,這使得司法裁判參與社會治理具有了法律基礎。

其次,基于司法裁判的強制性?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第二百四十三條規定,敗訴一方當事人不履行法院生效裁判確定的義務的,勝訴一方當事人可以申請人民法院強制執行,人民法院可以采取查封、扣押、凍結被執行人財產的強制措施,保障人民法院生效裁判的權威。同樣,司法裁判的強制性也使社會公眾對于人民法院發布的典型案例、司法公開、普法宣傳等載體產生心理上的認同,從而遵守司法裁判確定的規則。

第三,基于司法裁判的終局性?！八痉嗍菄易詈蟮臋嗔?是法治的最后一道防波堤?！盵3]司法權的終局性意味著法院作出的判決具有確定力、拘束力和執行力。人民法院做出的司法裁決,一方面,能夠對個案固定處理結果,終局解決個案當事人之間的爭議,定分止爭;另一方面,終局性使司法裁決產生“一錘定音”的法律效果,也使得人民法院發布的典型案例、公開的司法文書等能夠成為社會公眾衡量自身行為的參考,從而維護社會秩序。

(三)人民法院以司法裁判參與社會治理的主要方式

人民法院在社會治理中發揮作用的方式,以是否行使司法審判權為標準,分為司法方式和非司法方式兩種。司法方式是法院通過運用解決個案矛盾糾紛和懲罰犯罪等手段,完成對社會行為的規范引導和修復被破壞的社會關系而實施的以裁判為核心的活動[4]。這是人民法院參與社會治理最主要的方式。以非司法方式參與社會治理一般是指追求個案糾紛解決之外的司法外目標,如向當事人之外的相關主體發出司法建議、定期發布典型案例等。本文認為,按照時間先后,司法裁判參與社會治理可分為司法裁判前端、中端和后端。前端指的是人民法院整合有關單位、組織、行業等資源,建立對接機制,推動訴前多元化解;中端指的是訴訟程序內解紛,提升糾紛實質性化解質量;后端指的是人民法院在做好審理活動的基礎上,為擴大司法裁判的影響而采取的發布典型案例、推進司法公開、發出司法建議等司法相關行為。

二、人民法院司法裁判在參與社會治理中存在的問題

近年來,H市法院加強訴源治理,延伸司法功能,狠抓審判質量,突出公正與效率工作主題,審判質效趨勢向好,多項審判指標位居全省前列,人民法院以司法裁判參與社會治理取得了顯著成效,但仍存在一些問題,影響了司法裁判參與社會治理的實踐效果。

(一)前端:多元化解運行機制不完善

據統計,H市法院2020年至2023年作出的裁判文書數量呈逐年上升態勢。2020年作出裁判文書47 974份,2021年作出裁判文書59 433份,2023年1～9月作出裁判文書62 452份,按照全年折算,2023年作出的裁判文書數量較2020年增長了73.57%,三年平均增長率為24.52%。收案同比增多,說明司法裁判前端調解主體的多元化解效果沒有充分顯現。

首先,訴前調解化解力度較弱。法院除訴訟化解的常規司法產品供給外,還承擔著訴前矛盾糾紛非訴化解機制構建的職能,即訴前調解②。H市法院2020年訴前調案件15 164件,調解成功2 133件,調解成功率為14.07%;2021年訴前調案件44 300件,調解成功12 056件,調解成功率為27.21%;2022年訴前調案件50 517件,調解成功19 979件,調解成功率為34.74%。盡管調解成功數和調解成功率逐年遞增,但與受理的案件數量相比,訴前調解效果并不理想。這是因為:一方面,某些調解員缺乏實踐經驗。由于法院難以抽調大量有豐富審判或調解經驗的人員參與訴前調解工作,因此派出的調解員多未參與過司法裁判,缺乏司法實踐經驗,致使調解效果有待提高。另一方面,某些調解行為缺乏規范性。如有些調解協議因欠缺履行期限造成格式不規范;有的強制雙方調解,違背了當事人自愿的原則;還有的過于依賴司法力量,調解不成即轉訴訟程序處理,使調解本身失去了價值。

其次,司法確認程序有待完善。司法確認程序的價值在于滿足當事人的多元解紛需求[5]。在司法實踐中,當事人之間的矛盾糾紛經調解組織調解達成協議的,可申請人民法院進行司法確認,經法院裁定確認后,具有強制效力。據調查,H市法院在司法確認方面存在著不完善之處,主要表現為司法確認程序審查標準不統一。形式審查雖快捷高效,但容易給“虛假確認”以可乘之機;實質審查增加了當事人解紛的時間成本,挫傷了訴前當事人選擇司法確認的積極性。

第三,資源整合深度不夠。H市法院雖然與金融、民政、住建等部門建立了多元化解對接機制,但在具體工作中,主要通過法院進行引導和協調。其他部門、行業因實際參與訴前調解的人員少、專業性不強,所以化解矛盾糾紛的能力較弱,難以發揮不同主體在解紛中的作用,這就導致社會治理主體沒有形成訴前化解治理合力。

(二)中端:司法裁判質量保障機制不健全

習近平總書記指出,公平正義是司法的靈魂和生命[6]。公平正義也是人民法院以高質量司法服務保障經濟社會高質量發展的應有之義。提高司法裁判質量是促進人民法院參與社會治理的有效方式,但是目前H市法院在司法裁判質量保障機制方面仍不健全。

首先,庭審效率有待提升?！耙淮斡行彙笨刹槊魇聦?對于司法裁判而言,就是一次完美庭審,然而,諸多因素制約庭審的有效進行。其一,審前程序不完善。審前程序主要包括證據交換、確定爭議點等。在實踐中,H市法院審前程序主要存在證據交換與釋明不到位、當事人提交證據不充分等問題,導致無法通過一次庭審查明事實,降低了辦案效率。其二,庭前與庭審銜接不夠緊密。法庭應在庭審前組織雙方當事人交換證據,減少案件爭議點。如庭審前的工作沒有與庭審程序嚴格對接,就可能出現審前無爭議的事實仍在庭審中調查;一些有爭議的事實,如果庭審前舉證責任分配不太恰當,也會造成雙方難以充分完整舉證。三是公眾參與庭審公開活動的積極性不高。從公開庭審的參與群體來看,主要是與案件有關當事人的近親屬或其他相關人員。普通公眾很少旁聽庭審,這就減弱了法院借助司法裁判對公眾進行訴訟規則教育和引導的效果。

其次,類案識別缺乏研判機制。類案同判是對司法裁判的基本要求。目前,由于案件數量增多以及新類型案件不斷涌現,識別和區分類案成為司法實踐中的難題。當法官檢索出多個生效裁判案件后,需要篩選并甄別出其中最恰當的類案并參照其中的裁判規則對待決案件作出處理。但是,如果法律適用進行了調整,那么已有生效案件的裁判規則就不適宜用于待決案件,或者既定的類案裁判尺度就需要隨之改變。而且目前上級法院主要通過個案改判確定類案規則,上下級法院之間又未建立定期類案研判工作機制,這就導致識別和區分類案困難。

第三,質量監管缺乏有效保障。目前,一審案件尤其是民商事案件,大多適用簡易程序,一名法官、一名助理、一名書記員就可以開庭審理案件。這雖然有效解決了員額法官配置短缺的問題,但也有局限性。一方面,對裁判文書監管難度較大。由于院庭長沒有簽發文書的權限,辦案法官自己就可簽發裁判文書,容易導致裁判文書失于監管。另一方面,對案件裁判尺度監管難度較大。對于一些有爭議的案件,如辦案法官不主動提交院庭長、專業法官會議討論,可能造成部分案件與上級法院的裁判尺度不一致而成為瑕疵案件,甚至錯案。

(三)后端:司法裁判公開示范效應不理想

首先,某些司法裁判案例缺乏示范效應。囿于現實因素的復雜性,司法裁判在生成及后續公開的過程中因傳播途徑單一、受眾群眾有限,影響面窄,淡化了其對社會主體行為的引導力,影響了其推動社會治理法治化的效果。經調研發現,典型案例發布后,類案依然會進入訴訟程序,并產生相類似的判決。這說明典型案例的擇選、發布以及延伸效果還沒有完全顯現,沒有完全打通與社會公眾之間的“最后一公里”。

其次,某些裁判文書公開缺乏吸引力。裁判文書是最好的普法教材,但現實卻是諸多裁判文書一經作出就被“束之高閣”,缺乏對公眾的吸引力。一是由于裁判文書公開方式單一。裁判文書公開主要是通過中國裁判文書網發布,社會公眾一般不會查詢該網站。二是由于某些公開的裁判文書缺乏典型性。截至2023年12月18日,上網的裁判文書雖然已達到1.43億篇,但與社會公眾密切相關的典型案例卻不易查詢。三是由于某些法官落實司法公開要求不到位。由于案多人少,法官承擔司法辦案的任務十分繁重,有些法官會因此出現落實司法公開要求不到位的問題,或疏于公開,或公開的內容不全面、不充分,或對裁判文書上網進行選擇性公開。以上因素,導致司法裁判公開的實用性不強、吸引力有限。

第三,司法裁判建議轉化效能不足。最高人民法院在《關于綜合治理類司法建議工作若干問題的規定》中提出,法院在履行審判執行職責時,發現社會治理領域中存在引起矛盾糾紛多發高發,影響經濟社會發展和人民群眾權益保護的突出問題,應向有關主管機關或者其他有關單位提出改進工作、完善治理的司法建議。經調研發現,H市法院發出的司法建議存在一些有待解決的問題:一是司法建議數量不多。三年來,H市法院共發送司法建議219件,平均每年73件。二是司法建議質量還需提升。H市法院發送的司法建議,雖然得到部分行政機關的回應,但大多數司法建議發出后如石沉大海,這可能與司法建議的針對性不強有關。司法建議多是針對行政機關及其他組織在履行工作職責時存在的問題而提出的,如其數量較少、質量不高,則難以得到行政機關的回應,更難以轉化為社會治理的效能。

三、人民法院以司法裁判參與社會治理的實踐進路

依法治國是我們國家治理的基本方略,提升社會治理效能不僅要求人民法院完成個案的糾紛化解,“還內在地蘊含著對通過司法裁判工作完成良好社會秩序構建和生活美德塑造、引領人民過上‘美好生活’的深切期待?！盵7]因此,完善人民法院以司法裁判參與社會治理的實踐路徑,對于有效推動社會安定發展,進而實現依法治國具有重要意義。

(一)規范司法裁判前行為,降低司法成本

社會治理是一項系統工程,規范司法裁判前行為,對于節約司法成本、提高司法效率具有重要作用。

首先,樹立調解意識,加大訴前調解力度。一是加強調解員隊伍建設。注重吸納律師、公證員、仲裁員、基層法律服務工作者、心理咨詢師、醫生、教師、專家學者等社會專業人士和退休政法干警以及信訪、工會、婦聯等部門具有豐富群眾工作經驗的退休人員擔任人民調解員,為醫療糾紛、人身損害、建設工程等糾紛提供專業咨詢意見,供當事人參考,提高化解的成功率。二是強化工作保障。加強與財政部門溝通協調,按時足額發放調解員的勞動報酬;人民法院或調解員所在的單位和相關行業主管部門應當為其提供場所、設施等辦公條件和必要的工作經費,以保障訴前調解工作的順利開展。三是進一步完善訴調對接工作機制。對于達成調解協議的案件,辦案法官要加強跟蹤,督促當事人履行協議;對調解不成進入訴訟程序的案件,訴訟雙方均無爭議的事實則無需重復舉證,避免程序空轉。通過完善訴調對接工作機制,助力法官準確高效作出司法裁判,讓當事人真正服判息訴,做到案結事了。

其次,強化訴調對接,形成社會治理合力。一是搭建多發類案聯動處理平臺。人民法院通過與人民調解、行業調解、司法調解的銜接聯動,主導建立多發類案聯動處理平臺。吸納社會治理主體入駐該平臺,并促使矛盾糾紛受理、調處、結果反饋均在此平臺進行,力爭更多的矛盾糾紛化解在訴前、化解在基層、化解在萌芽。二是建立類型化訴調對接機制。對金融、保險、商事、物業、建筑等專業性、行業性矛盾糾紛,應建立類型化訴調對接機制,先由組織內部處理,而后由行業專業調解或仲裁調解,最后由訴訟托底。三是形成立體化訴前化解格局?；鶎尤罕娭g的矛盾糾紛,多為家庭瑣事和鄰里糾紛。構建“村-鄉鎮-人民法庭”三級解紛路徑體系,形成大部分糾紛由村居初步化解,鄉鎮繼續跟進化解,人民法庭訴前調解的立體化訴前化解格局,能夠促使矛盾糾紛有效分流,并從源頭上化解。

第三,完善司法確認程序,提升社會治理效率。一是明確司法確認的審查標準。對于當事人申請司法確認的調解協議,法官應堅持形式審查和實質審查相結合的方式。形式審查著重審查雙方當事人是否知曉調解協議的內容、是否均簽字確認;實質審查則要結合案件類型、協議內容進行審查,尤其對于案情復雜、標的金額巨大、具有給付內容以及短時間內達成的調解協議,要進行重點實質審查。二是加大對虛假司法確認的識別與打擊力度。法官在類案檢索中,如發現雙方當事人涉案訴訟較多,尤其是在短時間內達成調解協議、標的物價值較大或涉案金額較大、調解事項沒有證據的案件,更要注重審查其真實性。同時,加大虛假司法確認的懲罰力度,一旦認定為虛假司法確認,可參照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十二條的規定,對于虛假司法確認的當事人,采取拘留、罰款等措施,情節嚴重的,可按照《中華人民共和國刑法》第三百零七條的規定,按照虛假訴訟罪定罪處罰。

(二)規范司法裁判中行為,完善案件質量保障機制

審判活動是法律運行的終端環節,其質量的影響因素涵射一國法律體制的方方面面,而質量保障機制則是直接作用于審判活動并具有突出影響的一環[8]。通過規范司法裁判中行為,切實把好證據關、事實關、程序關和法律適用關,建立完善的案件質量保障機制,以全面提升案件審判質量和效率。

首先,完善庭審實質化工作機制。庭審工作實質化、規范化是對法官履行審判職責的基本要求。這要求法官:一要依法確定舉證責任。在庭審過程中,要根據雙方當事人的訴訟要求和抗辯主張,分配舉證責任,切實把好證據關、事實關、程序關和法律適用關。二要查明事實、實質化解糾紛。對于當事人模棱兩可的回答,法官要追根問底;對于當事人提供的證據線索含糊或不能獲取的證據,必要時應依職權調取原始材料,以事實的客觀準確實現判決的公平公正。

其次,完善多發案件指導機制。對審判中多發易發的各類案件,要注重總結審判經驗,以指導審判實踐。通過對類案中普遍性、趨勢性的問題進行總結,將優秀審判經驗和裁判方法程式化、固定化,形成能夠普遍適用的辦案規則,下發全市法院參考,有效保證判決結果的一致性。這樣還能夠幫助當事人對訴訟結果及訴訟風險作出合理判斷,消除當事人疑慮,提高其對司法裁判的認知度。

第三,完善案件質量閱核機制。一方面,建立院庭長閱核工作機制。院庭長依據法定職責,從程序、事實認定、法律適用、裁判結果、文書格式和質量等方面,應對合議庭、獨任法官案件審理、法律文書進行內部審查、監督、管理,以建立案件質量初步審查機制。另一方面,建立案件質量層遞閱核機制。合議庭、專業法官會議和審判委員會都有審查案件的權利。對于有爭議的案件,當合議庭不能形成多數意見時,可提交專業法官會議討論。如專業法官會議對于如何適用法律存在爭議,則可提交審判委員會研究,以形成統一的裁判規則,確保案件裁判尺度統一,提升案件審判質量。

(三)規范司法裁判延伸行為,提升司法社會影響力

司法裁判延伸行為主要是指典型案例發布、司法公開、司法建議等。充分發揮司法裁判延伸行為參與社會治理的作用,讓典型的司法裁判載體影響社會公眾,有利于形成社會公眾了解規則、尊重規則、踐行規則的社會氛圍。

首先,完善典型案例發布機制。其一,建立典型案例擇選機制。典型案例要具有典型性,一方面案例的案情應屬多發易發案件,具有普遍性;另一方面司法裁判要具有教育示范意義,典型案例發布后,可以引導社會公眾按照案例的指引,規范自己的行為。其二,明確典型案例發布的受眾范圍和公開的內容?；鶎臃ㄔ汉椭屑壏ㄔ涸诎咐_的側重點上要有所區別,基層法院承擔著絕大多數一審案件的審理工作,應以具有典型意義、社會教育意義的案例為主,強化裁判文書說理。對中級法院而言,應做好轄區范圍內典型案例的篩選,尤其應加強對本地區司法數據的分析研判,定期發布轄區內矛盾糾紛多發的典型案例,引導公眾形成共同的規則意識。

其次,完善司法裁判公開機制。堅持“以公開為原則,以不公開為例外”,不斷拓寬司法公開范圍、健全公開形式、暢通公開渠道,提升司法公開參與社會治理的有效性。其一,提高裁判文書公開受眾的精準度。通過區分裁判文書的針對性和典型性,準確劃分向當事人公開和向社會公眾公開的標準。只有個案意義的裁判文書,可只對當事人公開;而具有示范教育意義或一定社會影響力的裁判文書,經過技術處理后,則可向社會公眾公開。其二,擴大庭審活動公開的影響力。通過邀請人大代表、政協委員、社會公眾旁聽庭審,使其近距離感受司法程序的運行和司法規則的運用,以擴大庭審活動公開的影響力,提升公眾的法律意識。其三,完善司法公開范圍。經技術處理后,裁判文書可以以一定的方式公開。典型的司法裁判文書要在專門網站公開,確屬具有社會治理教育意義的裁判文書,可在當事人所處的政府駐地、圖書館、廣場等地公開,讓普通社會公眾近距離接觸司法裁判文書,縮短司法裁判與普通公眾的距離。

第三,完善司法建議工作機制?！八痉ńㄗh制度本身經過創造性的制度轉化,從一種規范層面最初設定的督促執行裝置,逐步衍變為一種對規范性文件的審查裝置?！盵9]完善司法建議工作機制,應提高司法建議質量。法院針對在審理和執行案件中或相關調研中發現的需要被建議單位重視和解決的問題,可以向相關單位提出司法建議。司法建議不僅要具有針對性,而且需要對問題產生原因、可能產生的危害進行分析,并依據法律法規及政策提出具體的、具有指導性和操作性的建議。完善司法建議工作機制,還應加強司法建議效能轉化。司法建議轉化為社會治理的制度、措施,是司法裁判參與社會治理的重要成效。據此,司法建議的內容不僅要針對具體的行為、事物,還應向相關單位提出加強制度機制建設的建議。同時,為督促接收單位落實司法建議,法院可以一并抄送被建議單位的上級機關或主管部門,以促進司法建議轉化為社會治理的措施。

注釋：

①萬人起訴率是以某一行政區域常住人口和登記在冊流動人口總數加市場經營主體為基數,以萬人為單位,與參與一審民商事案件總數之間的比率,反映該地區社會矛盾的激烈程度及社會治理的效果。比率越高,說明該地區矛盾突出,社會治理效果差;相反,比率越低,說明該地區矛盾化解好,社會治理效果較好。

②訴前調解是指當事人提起訴訟后,人民法院立案受理前,在征得當事人同意的情況下,法院將糾紛交由負責訴前調解工作的機構在規定期限內組織開展調解工作的制度。