地中海模式對構建南海海域環境合作保護機制的啟示*

王 璐,何海榕

(海南大學法學院,海南 ?？?570228)

南海位于太平洋西部,面積約350萬平方公里。南海的生態系統蘊藏著巨大的經濟價值與文化價值,其周邊國家的持續發展有賴于健康的南海生態環境以及可以持續利用的海洋資源[1]。南海的油氣資源和漁業資源豐富,是我國經濟發展的重要支撐,南海的開發和保護對推進我國海洋強國戰略有重大意義。但是,南海所處位置屬半閉海區域,容易遭受污染。受油氣資源開發以及泄漏等污染影響,南海地區超過70%的珊瑚礁已經嚴重退化[2]。 南海地區位置特殊,歷來存在劃界與主權之爭,給周邊國家開展南海海域環境合作帶來了很大難度。盡管《聯合國海洋法公約》(下稱“《公約》”)規定各國具有海洋環境保護的義務,且南海海域已經開展了一系列環境保護合作,但大多效果不佳,究其原因是南海海域暫未構建起合適的區域環境保護合作機制。地中海環境保護合作模式是區域海洋環境保護的成功范例,借鑒地中海區域環境保護的成功經驗,有助于推動南海海域環境保護合作機制的建立。

一、南海海域環境保護合作中存在的問題

(一)未達成具有法律約束力的區域性公約

1.全球性層面。在全球層面,《公約》是南海周邊國家進行海洋環境保護合作的重要國際法依據,但《公約》規定的原則性較強,內容較為籠統,不能完全適應南海海域環境保護的具體情況,自然對南海沿岸國無法產生強有力的約束。如《公約》第十二部分“海洋環境的保護和保全”,規定了各國具有海洋環境保護的義務,并指出各國可以通過合作,制定政策、規則、標準、程序等進行海洋環境保護,但并未規定如何具體實施。再如《公約》第123條規定了半閉海區域國家有義務進行海洋保護合作,但該規定屬于強制性規定還是勸導性建議學界仍存在爭議。因此,《公約》對南海沿岸國進行海洋環境保護與合作的約束力不強,南海海域需建立具有較強法律約束力的區域性公約。

2.區域性層面。在區域層面,目前南海最重要的區域合作文件是中國與東盟國家簽署的《南海各方行為宣言》以及正在磋商的《南海各方行為準則》?！赌虾８鞣叫袨樾浴穼儆谡涡晕募3],缺乏法律約束力,而《南海各方行為準則》仍處于討論階段,是否具有強有效的法律約束力尚未可知。

南海周邊國家為尋求合作也簽署了一系列協議,例如:中國與越南簽署《北部灣漁業合作協定》及《關于指導解決中越海上問題基本原則協議》,并就低敏感領域的合作部分達成一定共識;中國與印度尼西亞簽訂《海洋領域合作諒解備忘錄》,開展了海上安全、海上科研、海洋環境保護和漁業資源保護等方面的合作;中國與馬來西亞簽訂《海上科學技術合作協議》,重點開展海上各個領域科研合作;中國與菲律賓簽署《南海部分海域聯合海洋地震工作協議》等。盡管南海周邊國家為加強海洋環境保護簽署了一系列協議,但所簽署的文件大多數以協定、備忘錄、宣言等形式通過,法律約束力都比較低,對各國合作義務的規制性不強。同時,雙邊或多邊協議覆蓋面較窄,難以促進南海海域大范圍環境保護與合作。

(二)環境保護組織機構重疊、職能缺位

南海海域涉及海洋環境保護合作的組織主要有聯合國環境規劃署(下稱“環境署”)、亞太經合組織和東盟(見表1)。

環境署、亞太經合組織和東盟三大組織均具有南海海洋環境保護的職能,但從職能內容來看,其所保護海域多集中于近海與海岸區域,缺乏對毗連區、專屬經濟區等遠海區域保護;保護類型多側重海洋油污污染防治、漁業資源保護以及生物多樣性保護,暫未體現對海洋保護區、海洋碳匯、海洋氣候變化及其他海洋自然資源的保護。從體制結構來看,三大組織內部多設置決策、協調、咨詢機構,主要作用是制定海洋環境保護方針和政策,督促各國履行相關海域保護、控制海洋污染等義務,并提出具體的建議、計劃與工作方案以及為沿岸國提供技術援助與信息共享。這些結構中,只有環境署的項目設置了執行機構,“中國-東盟環境合作戰略”項目設置了監督機構,其余國際組織均未設置執行和監督機構。

通過對三個組織的海洋環境保護職能和體制結構進行分析可以得出:一是,各組織對南海海洋環境保護職能存在重疊,主要集中在對沿海地區、漁業資源、油氣污染等的保護,對海洋氣候、碳匯、自然保護區等領域的保護力度不足,以及缺少對領海以外海域的生態環境保護機制。二是,組織內部機構設置不合理,個別組織缺乏執行機構,大部分組織缺乏必要的監管機構,各項目基本上處于“有計劃、未實施”或者“已實施、無監督”的狀態。機構的重疊與職能的缺位導致了人力、物力、財力的浪費,降低了南海環境保護的效果和效率,成為南海海洋環境保護合作機制建設的障礙之一。

(三)合作意愿不強,合作進展緩慢

南海沿岸各國對海洋環境保護的合作意愿不強,各國間合作進展緩慢,主要由于以下原因:一是,南海海域劃界問題仍然存在,使得各國普遍缺乏互信。有部分國家過于“敏感”,對區域環境保護方面的合作存有戒心,這樣使得各國在環境保護方面的行動會有所保留,甚至最終使計劃以失敗告終。如盡管2005年中國海洋石油總公司、越南油氣總公司和菲律賓國家石油公司在馬尼拉簽訂了《南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》,但是,2023年1月,菲律賓最高法院卻發布裁決稱中、菲、越三國國家石油公司簽署的《南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》無效。二是,雖然南海周邊國家簽訂了許多雙邊或多邊協議、宣言、備忘錄等,但推進的主動性弱,合作進展緩慢。例如,盡管2002年我國與東盟簽署了《南海各方行為宣言》,但是,直到2017年8月,雙方才通過了“南海行為準則”框架。三是,加強環境保護不僅需要投入大量的資金,而且經濟發展與環境保護之間還可能產生沖突,因此,某些沿岸國會以難以提供資金和環境保護阻礙經濟發展等問題為由,不愿進行海洋保護方面的合作。

南海地理位置特殊,加強南海環境合作保護具有重要意義。南海沿岸各國可以借鑒地中海區域海洋治理的模式,通過促進沿岸各國的合作,共同保護南海的海洋環境。

二、地中海區域環境保護合作模式

地中海模式是區域海洋治理的典范,其設立的“綜合-分立”法律框架、合理的制度安排與組織設計以及積極促成多方主體參與的實踐經驗,可以為南海海域環境合作保護提供借鑒。

(一)“綜合-分立”模式的法律框架

現存的區域海洋環境治理模式主要有三種,即“綜合”模式、“分立”模式、“綜合-分立”模式。其中,“綜合-分立”模式是地中海區域的首創,“綜合-分立”模式即“公約+附加議定書”模式。在公約層級,行動計劃設置了締約方最低限度的義務以為各方合作提供一個穩定可靠的框架平臺;而在附加議定書層級,行動計劃針對具體污染形式,比照締約國的實際能力,為其確立了嚴苛的義務規范,并允許其采取漸進的方式加入議定書[4]。

1975年,地中海沿岸各國通過了“地中海行動計劃”,并于1976年召開地中海沿岸國家全權代表會議,通過了《保護地中海免受污染公約》(也稱《巴塞羅那公約》)和兩項具體的議定書,隨后又陸續簽訂了五個不同領域的污染防治議定書。經過幾十年的發展,地中海區域法律框架已經形成了以一個公約為中心與附加七個議定書的巴塞羅那公約體系[5]?？蚣芄s中規定了締約國應遵循的一般原則和一般義務。一般原則包括預防原則、污染者付費、可持續發展原則等內容。一般義務包括締約國應當采取一切合理措施,防止或減輕地中海的污染;締約國應就議定書的內容進行合作以執行公約;締約國應重視與國際組織進行合作以保護地中海環境;締約國應重視在監測海洋等科學研究領域進行合作等內容。盡管這些條款只是對締約國合作保護海洋環境義務的原則性規定,但是,隨后簽訂的議定書對具體的標準和程序進行了詳細規定。目前,地中海區域通過并實施的七個議定書涵蓋了當前已發生的主要海洋環境危機,如傾倒污染、陸源污染、船舶污染、開發污染、生物多樣性保護、海岸區域綜合管理等。

“綜合-分立”模式的設計使得巴塞羅那公約體系的內容可以隨著時代的發展而不斷進行變化,同時,該模式使發展程度不同的國家可以根據本國的實際情況有選擇地加入公約。這對于海域內沿岸國較多、合作意愿較低、經濟發展不平衡的情況適用性更強,也更能保障公約的落實。

(二)合理的制度安排與組織設計

在制度安排方面,巴塞羅那公約體系規定了許多法律制度,其中最具代表性的主要有以下幾項制度:環境影響評估制度、環境監督制度、科學技術合作制度、信息公開與公眾參與制度、報告制度[6]、爭端解決制度、資金保障制度。此外,巴塞羅那公約體系還建立了財務規則,以保障充足的資金支持。這些制度性安排使得締約國在合作控制污染方面的行動有章可循,從而保障了地中海區域海洋環境保護合作機制的長效運行。

巴塞羅那公約體系不僅關注法律制度的制定,而且以一套周延的組織機構設置保障其運行[7]。從組織機構設計上看,依據巴塞羅那公約體系內公約與議定書的條款,建立了相應決策、協調、執行與保障機構。其中,締約國會議作為最高決策機構,每兩年召開一次會議,負責決議項目和預算的建立、聽取議定書進展情況報告,并考慮締約國采取的行動,在非會議期間則由締約國辦公室負責日常決策。秘書處和協調機構由6名締約國代表組成小型輪值辦事處,主要起到溝通、合作協調、監督區域活動中心活動、組織重要會議等的作用。區域活動中心則是主要的執行機構,也是地中海模式運行的核心與亮點,它由締約方設立,其任務會隨著締約方會議決議內容進行調整。而地中?？沙掷m發展委員會作為締約方的咨詢機構,協助締約方努力將環境問題納入其社會經濟發展方案,并促進地中海區域各國制定可持續發展政策。遵約委員會向締約方提供建議與幫助,并采取一系列措施以促進遵約和處理不遵約情況。此外,地中海區域信托基金作為保障機構,提供資金支持,以確保有效協調和資助地中海行動計劃的活動。環環相扣的組織設計為公約及議定書的落實提供了可靠的保障。

(三)積極促進多元主體參與

地中海行動計劃的成功也離不開多元主體的參與。其一,發揮“認知共同體”的作用?！罢J知共同體”被認為是在某一特定的領域由具有權威的專業知識與能力的專家組成的網絡[8]。在最初地中海區域污染問題凸顯時,周邊國家為治理污染做出了許多努力,但各國無法解決復雜的污染情況,而且相對于別國專家的意見,各國還是對本國專家意見更為信服。為了解決此類問題,環境署做出了努力,它積極協調各國的研究狀況,組織專家學者進行交流,整合了各國環境保護工作開展情況,取得了一定成就。如阿爾及利亞政府原本十分抗拒地中海行動計劃中的相關規定,但締約國專家加入、積極進行環境監測、提供有關海洋的分析數據、制定環境保護方案等行動的進行,轉變了阿爾及利亞政府的態度,該國政府最終于1981年簽署了《巴塞羅那公約》,并于1983年通過了《保護地中海免受陸源物質污染議定書》。其二,推動地中海沿岸國積極參與。如法國在行動初期發揮了主導作用,其在日程的規劃、談判方向的選擇、督促各方履行義務、提供資金支持上扮演了重要的角色。其三,發揮國際組織的推動作用。如環境署提出了海洋生態利益共同體的理念,該理念強調各方在海洋利益面前有共同性;通過功能性海洋劃區,促使沿岸各國形成統一的海洋保護行動。環境署還通過提供資金、技術、設備等方式吸引參與意愿較低的國家,使它們在主觀與客觀上具備海洋環境保護的意識與能力。其四,發揮非政府組織的作用。如地中海海岸基金會,該組織主要通過組織會議、進行人力資源整合、進行研究性合作等進行工作,這些合作提升了人們的環境保護認知能力,同時也推動了現代管理海洋手段在地中海區域的運用。

三、構建南海沿岸國家環境合作保護機制的對策

(一)采取“綜合-分立”的法律框架

南海海域環境合作保護與地中海行動計劃實施時的狀況十分相似,可以借鑒地中海區域“綜合-分立”模式構建法律框架。由于南海海域尚未形成統一的公約進行管理,因此制定一部具有約束力的公約對加強南海海域環境保護合作是極為必要的。首先,公約內容可對宗旨、原則、一般性含義及義務進行規定。如明確規定各國的領土主權不受影響;對污染源的種類進行了規定,并列舉了主要污染類型;規定締約國必須承擔的義務等。其次,作為一部新制定的公約,南海周邊國家必定有一定的排斥性,因此公約內容要避開各國的敏感領域,包括海洋劃界、資源分配等方面,這樣公約可以循序漸進被各國所接受。再次,當各國對公約接受程度較高時,可對公約進行修訂與補充,使公約平穩且可持續性地發展與完善。最后,應規定鼓勵性條款,如技術援助制度、資金支持制度等。通過這些條款為科技、經濟實力弱的國家提供幫助,可以讓這些國家以較低成本進行海洋環境保護,達到吸引各國加入的目的。

南海沿岸各國針對自身區域內的問題,可通過議定書進行規定。南海海域主要面臨的海洋環境問題主要包括傾倒污染、陸源污染、船舶污染、開發污染等方面[9],因此,議定書的內容可借鑒地中海的經驗,針對以上海洋環境保護問題制定議定書。關于南海各國對議定書接受程度的問題,同樣可借鑒地中海區域經驗,甚至可以更為寬松,即不強制要求締約國簽署議定書,而是在簽署公約后,允許締約國循序漸進接受議定書的內容,以最大限度地減少各國對公約和議定書的排斥,也最大程度減輕各國的負擔。

(二)建立科學合理的組織機構

嚴密的組織機構設計是區域合作組織運行的重要保障,地中海區域合作的成功得益于其獨特的環境管理體系和管理模式。因此,要有效提升南海海域環境保護合作的實效,需要建立科學合理的組織機構,其中最重要的是決策機構、執行機構、咨詢機構和監督機構。首先,締約國大會作為南海海域環境保護合作最高權力機構和決策機構,可每兩年舉行一次會議,成員由各締約國代表組成,主要承擔章程的制定、法律的修訂、項目的批準、預算的監督等職能,還可以參照國際相關程序,采取定期例會制和特殊事項的特別會議制進行事務的處理和決策。鑒于締約國大會難以經常性召開,可設秘書處管理日常事務,主要起到溝通、合作協調、監督區域活動中心活動、組織重要會議等的作用。其次,成立區域活動中心作為執行機構,分別負責不同的關鍵領域,同時應設置中心機構,協調各活動中心的工作,以達到效率最優化。針對南海區域,筆者還建議增設應急響應中心、數據信息中心、監測管理中心、物種多樣性保護中心、可持續發展中心。最后,應當設立咨詢機構,為締約國提供科學技術支持。該機構主要由各締約國的專家學者組成,主要作用是為各締約國提供科學技術支持、協助各締約國制定保護計劃和措施、培訓專門的人才等。另外,監管機構可參照地中海模式設立的遵約委員會的職能。由監管機構對執行情況進行監督,將不履約國家報告秘書處,秘書處定期公開不履約國家名單,以敦促各國對公約及議定書的執行。

為保障各機構充分發揮職能,應通過建立法律制度規范各機構的行為,并賦予其相應的權利,規定其必須履行的義務。建立相關法律制度時,應注意以下幾點:一是建立信息共享制度,實現機構之間信息互通。如中國-東盟建立了信息共享數據中心,進行信息的交流和人才的相互溝通。二是建立環境影響評估制度與環境監督制度。這兩項制度包含了環境污染預防、管理、監測的全過程,對南海海域環境保護實踐意義重大。三是建立資金保障制度,重視資金的籌集與管理?？赏ㄟ^規定締約國最低投入資金標準,拓寬融資途徑鼓勵企業與公眾參與,以及保障資金來源和增加使用的透明度來確保環境保護項目順利進行。四是借鑒地中海模式的報告制度。該制度能很好地審查各締約國對公約和議定書的執行情況,同時起到了督促和監督的作用。五是建立爭端解決制度。當條約適用或解釋發生糾紛時,可按照程序通過內部途徑或外部途徑和平解決爭端。最后,設立懲戒制度。設置不履約國家履行更多出資義務、對不履約國家進行國際公布等制度,能更好督促締約國履行公約及議定書的規定。

(三)推動南海海域各方加強合作

目前,雖然南海海域有許多合作項目正在進行,但大多效果不佳,合作程度較低,這與南海周邊國家較多,利益沖突大密切相關。地中海區域在合作初期也面臨相似的問題,但通過發揮“認知共同體”的作用和多元主體的參與,有效化解了矛盾并推動了沿岸國的合作與交流。南海海域各國應當借鑒地中海合作模式的成功經驗以推動各方加強合作。

首先,積極發揮國際組織在組織協調方面的作用。國際組織的參與是南海海洋環境保護的重要力量。如地中海區域前期主要依靠環境署開展工作,環境署為地中海區域提供了進行信息和技術交流的平臺以及初期的大部分財政支持。南海海域也可借助環境署的平臺進行發展,其經驗、專家、機構都是南海海域中任何單一國家都無法比擬的,環境署可以成為南海海域環境保護合作的重要力量。

其次,積極推動中國-東盟的合作。中國-東盟的合作是南海海洋環境保護的實踐基礎[10],是南海海域環境合作的中堅力量。除中國外,南海周邊各國都是東盟的成員國,中國與東盟各國進行公約與議定書磋商談判與商討合作細節問題,能有效地節約時間、成本等。中國-東盟合作還可以更好地發揮“認知共同體”的作用,“認知共同體”作為專家的輸送平臺,各國對該平臺形成的專家團體接受度都很高。而且,中國與東盟合作時間較長,已有深厚的合作基礎。1991年中國與東盟已建立對話關系,而后建立了戰略伙伴關系,又簽署了《南海各方宣言》;在2015年雙方正式啟動了“中國-東盟海洋合作年”[11];2020年,為克服新冠肺炎疫情給中國及東盟國家經濟結構及經濟發展速度造成的不利影響,雙方深化了藍色經濟伙伴關系,在海洋產業、海洋環境保護等領域加強了合作。在2021年“中國-東盟建立對話關系30周年紀念峰會”上,雙方聯合發表聲明,提出將致力于“構建藍色經濟伙伴關系”[12]?？梢?雖然南海各國偶有摩擦,但在海洋環境合作領域還是具有較大的合作空間。而且,通過開展海洋環境區域保護合作,也能增強南海各國之間的互相信任,并與在其他領域的合作形成聯動,最終形成南海周邊國家海洋環境保護與經濟發展互惠共贏的局面。

目前,南海面臨的環境惡化問題壓力越來越大,雖然南海海域為海洋環境保護做出了一定的努力,但成效甚微。地中海區域海洋環境治理一直是國際上的典范,通過對地中海區域進行借鑒,學習其“綜合-分立”的法律框架,改善南海海域未建立具有法律約束力公約的現狀;構建運行嚴密的組織機構和制度設計,完善南海海域各組織機構職能重疊的問題;借助“認知共同體”的作用,加強南海各方合作,吸引各方廣泛參與,這不失為南海環境問題的解決之道。為此,作為一個負責任的大國,中國應以更開放的姿態加強與南海各方的合作,發揮更積極的作用,成為內部主導力量,增強各國互信,最終合作共贏。