基層社區公共服務治理現狀與對策建議*
——以北京市M區為例

張秋潔 孫 林 王 婷

(北京勞動保障職業學院 北京 100029)

社區是社會的基層組織單位，在推進國家治理能力現代化過程中發揮著重要作用。近年來，北京市在完善社區治理結構、規范社區服務、加強社區工作者隊伍建設等方面開展了大量創新實踐，通過整合多元主體資源和豐富公共服務供給等多項舉措，滿足社區居民的服務需求。在這一背景下，本文基于北京市M區的調查，從社區組織結構、社區工作者隊伍建設、社區工作機制及社區公共服務供給等角度分析基層社區公共服務現狀，探究社區治理存在的問題，并據此提出進一步加強社區治理的對策，提升社區治理水平。

一、社區治理理論

1989年，世界銀行報告《撒哈拉以南非洲：從危機到可持續發展》中首次提出“治理”這一概念，此后，“治理”在全球范圍內得到廣泛運用。Rosenau(2000)從國際政治及國際關系角度出發，將治理定義為：“合作集體成員之間的有目的的活動，旨在確保其安全、繁榮、連貫、穩定和持續的連續機制”。我國學者俞可平(2000)基于政治學視角，將治理定義為“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。作為一個政治管理過程，包括政治權威的規范基礎、處理政治事務的方式和對公共資源的管理三個部分”。相較于傳統意義上的管理，治理一詞更加強調多元主體之間的平等參與和多層面互動。

社區治理通過借助不同于國家和市場的制度安排，對公共資源系統進行調整和開發(奧斯特羅姆，2000)。社區治理強調社區社會組織、市場組織、自治組織及居民個體等社區多元主體共同參與社區建設發展。社區治理不僅是對建立健全現代公共服務體系要求的回應，也是加強和創新社會治理工作的現實需求，有利于增強人民群眾的獲得感、幸福感(于洋航，2019)。

在我國，隨著“單位制”的瓦解，基本公共服務的供給從單位移到社區。但居民參與社區建設的意識與能力不足，政府仍然是社區公共服務供給的主體，包攬了籌資、規劃、服務和監督的任務。隨著經濟社會的發展，社區居民的服務需求日益復雜多樣，僅靠政府單一主體無法繼續實現社區公共服務的有效供給，強調多元主體共同參與社區治理的社區治理理論被提上議程(Negoita，2018)。公共服務多元供給機制能夠發揮政府、市場和社會等不同主體的優勢，實現多元主體結構功能互補(徐金燕，蔣利平，2013)。各地結合實際情況，不斷創新社區公共服務治理模式。例如，上海虹口區形成了以社區代表大會為內核的福利多元供給體制機制，深圳南山區建立了“1+3+N”的“一核多元”的治理模式。

但一些學者認為我國的社區公共服務體系仍存在以下突出問題：一是社區公共服務頂層設計不合理，導致部門工作碎片化，造成社區工作人員負擔重、效率低的情況較為突出；二是社區資本薄弱，社區各主體缺乏互動，沒有形成合作治理機制；三是社區公共服務供需不匹配、供給質量和效率不高等問題(蔣俊杰，2014；曹海軍，2018)。

二、研究方法

本文對北京市M區15個社區的公共服務治理現狀開展調查，采用問卷調查和深度訪談收集研究資料。

(一)問卷調查

調查問卷依據選擇調查對象的方式不同分為三類。第一類為居民問卷調查。在全區選擇15個社區，采用分層隨機抽樣方法，從社區每個小區的居民中抽取20戶居民進行調查，最終回收有效問卷302份。第二類為樓宇居民問卷調查。采用分層隨機方法，從全區所有商務樓中選取5棟，發放100份問卷，最終回收樓宇居民調查有效問卷97份。第三類為社會工作者的問卷調查。在15個社區共有235名社會工作者，所有社會工作者均發放問卷，共回收有效問卷175份。

在調查問卷的內容上，第一類和第二類主要了解居民群眾對社區的認知度，對社區公共服務的滿意度，提升社區治理的意見或建議。第三類問卷主要是從本社區工作人員的視角了解社區黨組織、居委會、社區服務站、社區服務管理力量的基本情況和服務事項，評價社區工作力量與社區公共服務的匹配情況。

(二)深度訪談

為深入挖掘社區治理的基本情況，對15個社區按照平房、樓房、商品房、單位聚集等分類選擇6個社區開展深度訪談。訪談對象分別為社區黨組織書記、居委會主任、服務站站長等，訪談內容主要站在社區直接管理者的視角了解基層社區公共服務的工作內容、主要做法和存在的問題等。

三、M區15個社區公共服務治理的基本情況

近年來，M區委、區政府高度重視社區建設工作，在完善社區公共服務治理格局、構建社區綜合服務管理平臺、加強社區工作者隊伍建設等方面開展了一系列工作，取得了一定的效果。

(一)社區的組織框架進一步完善

目前，所調查的社區全部建立了社區黨組織、社區居委會、社區服務站。各社區均明確了社區黨組織、社區居委會、社區服務站職責，制定并能夠堅持實施居務公開、站務公開等民主自治制度；制定了社區聯席會議、社區工作人員工作的考核評價等一系列工作制度，基本形成了社區黨組織領導下，社區居委會和社區服務站協作共治、責任共擔三位一體的社區治理模式。

1.社區黨組織工作情況

新一屆社區“兩委”換屆后，M區推行了社區黨組織、社區居委會交叉任職模式。這種模式增強了社區各項工作的協調配合，增強了社區“兩委一站”工作班子的凝聚力，凸顯了社區黨組織的領導核心作用。同時，社區黨組織在推進區域化黨建工作中，與駐區單位建立了良好的合作關系，能夠更好地利用轄區資源服務群眾，為促進社區發展創造了條件。由于社區居委會的行政性事務較多，履行好書記職責和主任職責對“一肩挑”的書記、主任而言是一個相當大的挑戰，這要求社區書記、主任必須具備很好的駕馭能力和掌控能力，協調好社區工作人員，共同完成各項任務。

2.社區居委會工作情況

社區居委會具有一定的自治能力，社區建立了居民自治制度、機制，如居民自治公約、社區居民代表大會常務會等。同時，由于社區工作的需要，社區居委會的成員普遍與社區服務站進行交叉任職。

3.社區服務站工作情況

社區服務站作為承接政府延伸到社區的公共服務平臺，經過幾年的建設和規劃打造，取得了明顯的成效。各社區都建立了相對規范的服務站窗口(一般設立7-9個服務窗口)，配備了工作人員(5-10名)。在工作機制方面，各社區從方便群眾辦事的角度設立了綜合服務窗口，建立了AB崗的服務制度，保證了對辦事居民服務的全面覆蓋。

(二)社區工作者隊伍素質顯著提升

目前全區社區工作者約4000人(含在社區服務站工作的協管員及不坐班人員)，尤其面向新畢業大學生招考社區工作者，充實了社區工作力量，提高了社區工作能力。在年齡分布上，31-49歲的社區工作人員為主力，占比48.8%，20～30歲和50歲以上的分別占比22.8%和28.4%。在人員構成方面，社會招考人員是骨干，占到56.5%；大學生社工占比9.7%；協管員占比18.8%；其他人員(指居委會中不坐班的委員和退休后返聘回社區的工作人員)占比14.9%。從事社區工作年限方面，54.5%的工作者在社區工作3～10年，工作3年以下和工作10年以上的社工分別占比30.2%和15.3%。社工的文化水平普遍較高，擁有大專及以上學歷的占比74.5%，其中，40.1%的人員擁有本科及以上學歷。60%左右的社區工作者居住在本街道，其中有23.4%的人在本社區內居住，能夠保證社區有事快速響應?？傮w而言，M區社區工作者的文化素質普遍較高，老中青班子梯隊基本形成，工作人員社區工作經驗豐富。

(三)社區服務更加多元化、人性化

隨著經濟社會的發展和群眾需求的多樣化，社區工作的內容越來越寬泛，越來越豐富。目前社區承擔的工作共17大類，184項工作，涉及社區黨建、社區服務、社區綜治、社會保障等各個方面。各社區根據自己的實際情況，制定符合本社區的服務方式，為社區群眾提供更加多元、人性化的服務。社區普遍實行AB崗制度，不斷檔地響應民需；部分社區采用社工輪崗方式承擔綜合服務崗職責。

1.居民需求反映的渠道

目前，社區居民反映需求的渠道暢通。主要有居民代表大會、社區工作人員入戶了解、通過樓門院長反映或者直接通過電話反映。調查結果表明，98.7%的居民有問題能夠及時向社區反映。

2.社區提供服務的情況

社區提供服務按照類別分為公共服務、便民服務、志愿服務、文體服務等幾類。公共服務一般由社區服務站提供，具體內容包括計生、社保、流動人口管理、出租房屋信息登記、一老一小保險、住房保障等業務；便民服務包括老年餐桌、愛心超市等，主要針對特殊人群的服務；志愿服務主要為特困群體提供志愿服務，成立各類志愿服務隊伍；文體活動是社區服務的重要內容，目前社區文體活動更多的由老年協會、文體活動隊伍來組織開展，社區提供必要的場地和服務。

從社區提供服務的方式來看，社區提供的公共服務主要是代理代辦，發揮窗口和初審作用；提供便民服務更多的是組織、協調地區資源，通過有償或低償方式滿足轄區群眾的需求；志愿服務社區扮演著組織者和帶頭人的角色，每個社區工作者都是志愿者，動員樓門院長和社區志愿者參與志愿活動；社區是文體活動的組織者，除了少數社區社會組織能獨立承接社區的文體活動外，大部分社區還需要自己組織實施。

為進一步整合服務項目，提高社區辦理效率，目前，所有的社區服務站都建立了綜合受理窗口，提供綜合咨詢、接件轉辦、民意收集等服務，將公共服務和便民服務整合到一個窗口，既是對業務窗口服務的補充，也極大方便了群眾辦事。

3.居民群眾對社區工作的滿意度

在工作態度上，問卷調查顯示，大部分工作人員都能夠非常禮貌、認真地接待辦事群眾，對居民提出的問題也能及時答復和反饋，僅有不到4%的居民認為社區工作人員態度有待改善。

在辦事效率上，問卷調查顯示，大部分居民對社區工作人員的辦事效率是滿意的，占到74.2%。居民認為最滿意的服務項目依次為：老年證辦理、開具各種證明、辦理計劃生育證、矛盾調解，其它事項的滿意度基本相同。居民對社區服務不滿意的方面按照大小依次為：服務窗口工作人員太少、工作人員沒有把業務流程講清楚、辦事效率低、工作時間安排不合理、有急事找不到人。在調查中還發現居民普遍認為社區環境建設應該加強(35.5%)，社區工作人員應該多入戶走訪(19.9%)，文體活動應該更豐富(15.5%)，設置24小時自助設備(13.5%)。對社區工作人員調查顯示，影響工作效率的主要原因是社區工作職責不明確，工作內容多而雜。

在工作時間上，實行彈性工作制的社區占調查社區總數的三分之一。彈性工作制在具體實施中分為以下幾個類別：一是在下班后。如果居民有需求可以通過電話告知樓門長或者居住在本社區的社區工作人員，社工會根據居民需求情況的不同采取相應的解決措施。二是周六日和特殊時期(春節、國慶節等)安排專人值班。三是非制度化、隨機性彈性工作制。例如在某社區，當入戶訪問時，由于一般居民晚上才能回來，社區工作人員下午可以提前下班，晚上再到居民家中走訪。四是制度化、固定化彈性工作制。工作人員可以進行調休，但為了保證工作的連貫性，調休必須提前告知服務站領導，由服務站領導安排專門人員頂崗。調查顯示，74.6%的社區居民認為社區正常辦公時間能滿足辦理日常事務的需求，無需延時工作時間；53.6%的商務樓宇受訪者也認為無需延長工作時間；有36.6%的居民認為如需延長社區工作時間，上、下班前后延長30分鐘即可。

(四)社區工作運行機制基本健全

面對繁雜的社區工作，能否建立健全有效的工作運行機制，是提升社區工作效率、保障社區各項工作有序開展的關鍵。根據調查了解，目前各社區基本建立起內部和外部兩套運行機制。內部運轉機制包括社區工作聯席會議制度、重點工作協調會議機制等制度，加強社區黨組織、社區居委會和社區服務站的協調、聯動；外部運行機制包括社區服務站首問責任制等服務、聯系居民的制度和社區居民代表會議制度、社區議事會制度等社區民主自治制度。這些機制的建立支撐著社區的運轉，提供社區必要的管理和服務。

1.內部運行管理機制

社區日常運行管理規范的機制有站務公開制度、工作人員考核制度和AB崗制度。

所有社區均實行站務公開及工作人員考核制度。站務公開主要采取定期召開居民代表大會述職、社區事務公示欄等形式進行。針對工作人員的考核主要分為四個模塊：一是區政府層面，每年區政府會對社區服務站進行綜合考評；二是街道辦事處層面，街道辦事處各口對社區服務站相應口進行針對性考核，一般在每年的12月份；三是社區內部層面，社區全體工作人員不定期對服務站人員進行考核打分；四是居民層面，社區服務站邀請居民代表按照“德能勤績廉”五個方面對工作人員進行打分。區政府、街道辦事處以及社區內部根據考核結果對工作人員進行相應的獎罰。

真正實施AB崗制度的社區比較少，訪談的6個社區中，只有1個社區嚴格實行了AB崗制度，具體做法是社區工作人員承擔自己原本的工作以外，還要求另外掌握和輔助承擔另外一個崗位的事務流程和職責。在每周統一培訓時，A崗人員要著重了解B崗的崗位職責。當A崗臨時有事不能到社區上班時，B崗人員除了處理自己原崗位的事務外，還要臨時負責A崗事務。

2.外部運行機制

召開議事協商會和居民代表大會。議事協商會和居民代表大會是社區開展居民自治的重要方式。以某社區為例，社區每個月開展一次議事協商會議，每次會議的組成人員包括黨委會、各樓樓長、社區居委會工作人員、片警及社區居民代表。每次會議就社區問題進行討論商議，形成解決方案，然后實施。社區居民代表大會每個季度召開一次，每次會議由居委會召集，居民代表列席，除了審議社區居委會日常工作報告外，還就社區公益金財務使用情況等進行審核。居委會的工作計劃也交由居民代表大會進行審議。

鼓勵和培育其他各類志愿者組織和協會。鼓勵和培育其他各類志愿者組織和協會是推動社區自治的重要載體。以某社區為例，為促進物業和業主之間的交流，整合分享共有資源，在社區居委會的倡議下成立了物業聯合會。該協會的組成人員包括轄區內物業經理、不同物業管理區的業主以及社區人員，協會會長由全體協會成員表決產生。物業聯合會每季度召開一次會議，就不同物業間出現的問題進行協商并通過資源共享的方式幫助其他物業解決，如成功解決了某物業停車位少的問題，停車位有空余的物業積極協助該社區解決問題。此外，物業也特別希望通過這個平臺和業主進行溝通交流，了解業主對物業的真實看法。聯合會的所有經費均從社區公益金中列支。

社區組織作為黨和政府執政在基層的代表，發揮了重要的橋梁和紐帶作用。一方面要宣傳和貫徹黨和政府的各項方針、決策，協助政府做好群眾工作；另一方面要及時了解和反映群眾生活中存在的問題，組織居民有序開展自治活動，兩者不能偏廢。這對社區工作者的工作水平和工作能力提出了很高要求。

(五)社區工作者隊伍建設逐步加強

1.社區工作人員工作能力

社區工作人員的工作能力包括業務能力和辦公效率。調查中100%的社區工作人員認為自己基本或者完全能夠勝任目前的崗位和工作，而調查結果顯示，6.3%的居民認為工作人員辦事效率低而且也沒有把業務流程說清楚，18.6%的樓宇居民認為工作人員辦事效率低而且業務流程闡述不清。

2.社區工作人員培訓學習情況

所有社區均有固定的內部學習培訓制度，只是培訓學習的形式不同。調查顯示，78.0%的社工能定期接受區政府、街道組織的培訓。在社區工作人員學習途徑方面，63.7%的社工通過上級組織的培訓進行業務學習，63.6%的社工通過實踐提高工作能力、積累工作經驗，55.5%的社工向老社工學習，少數人通過文件(34.1%)和網絡學習業務知識(19.7%)。根據調查，社工急需學習的知識技能依次為：與本崗位工作相關的政策法規(75.1%)，社區管理知識(71.1%)，處理基層事務的能力(69.4%)，工作業務知識技能(57.8%)，人際交往能力(53.8%)，其它(如心理輔導、法律常識、居民糾紛解決)(3.5%)。

四、基層社區公共服務治理中存在的問題

(一)社區行政化傾向明顯，自治能力不足

近年來，隨著社區公共服務治理工作的重心下移，越來越多的部門力量和工作下沉到基層，社區的服務功能和水平有了大幅提升。但也發現一些問題，如很多本應該政府承擔的行政事務越來越多地轉嫁到社區，社區服務站和居委會承擔了大量行政工作，存在任務布置多、業務指導少，業務評比多、幫助支持少的現象。一些黨委書記反映，每天開會的時間就占了工作時間的一大半，疲于應付街道交代的各項任務，沒有時間思考社區發展、居民自治。近90%的社工反映每天的主要任務是坐在辦公桌前完成上級交辦的各項任務，沒有更多精力去走訪入戶，服務民需。數據顯示，每個社工平均每周入戶10戶以下的占全體社工的55.5%，正常辦公時間內平均每天入戶約為2戶。每天入戶時間方面，有46.3%的社工每天入戶時間少于1小時，入戶時間大于3小時的只占全體社工的20.6%，居委會和社區服務站儼然異化為街道的行政派出機構。

(二)信息化系統繁雜，束縛了社區開展群眾工作的手腳

社區信息化建設對于全面系統掌握社區數據、提高社區工作效率有促進作用，但盲目擴張建設導致社區系統過多、系統之間數據不兼容等問題，嚴重束縛了社區開展群眾工作的手腳。調查顯示，目前延伸到社區的各類數據系統、工作系統和辦公服務系統達7～8個，且各系統均為獨立開發設計，數據共享程度不高，社區工作人員不得不在不同的信息平臺上重復錄入相同的信息，極大降低了工作效率，占用了大量工作時間。例如安全管理系統，區里、北京市、全國的應急系統分散，社區不但要在區系統里錄入信息，還要在市系統里錄入相同的信息，而且由于系統錄入的連通性，必須在工作時間同時錄入，從而占用了大量工作時間。

(三)社區服務項目尚不能滿足居民個性化需求

社區服務站目前能提供的基本公共服務事項有20余項，主要服務的群體是居住在社區里的老年人、未成年人以及殘疾、特困人群。調查顯示，現有社區服務對居住在社區內的上班族沒有吸引力，有85.0%的上班族由于對社區不了解未對社區服務提出需求。15.1%的社區居民希望得到更有針對性的服務，如子女照護、交友、公益活動、休閑娛樂等。此外，由于社區資源和能力限制，一些群眾的基本生活服務需求，依靠社區自身力量很難得到滿足。

五、原因分析與對策建議

社區建設的概念最早在1991年提出。2000年，中辦、國辦下發通知要求加強城市社區建設，全國各地開始了社區建設的實踐。北京從2008年起，從和諧社區創建到規范化社區建設再到六型社區建設，圍繞社區建設工作進行了大量探索和實踐，大力推進社區辦公、活動用房建設，規范社區服務站建設，制定了《社區基本公共服務指導目錄》，對社區的職責進行梳理。在實踐中發現，雖然各部門圍繞社區建設的主題很多工作內容、服務項目下放到社區，但相應的人員力量、服務資源、職責權限并沒有下放，同時社區居民自治的意愿和能力不強，因此需要根據不同發展階段和群眾生活需要，對社區公共服務治理進行系統性研究和設計，統籌實施。具體對策建議如下：

(一)進一步加強社區建設頂層設計，推動專業管理力量下沉

結合區域經濟社會發展水平、政府職能轉變和群眾需求，統籌考慮相關政策和現有基礎，制定社區建設發展目標，細化實現路徑，強化對社區發展規劃的頂層設計。進一步推動專業管理力量下沉，專業管理部門要加強專業力量在社區的配置，履行專業管理的責任，依托社區網格化管理科學調配人員。要充分發揮好街道在加強社區建設方面的組織、領導作用，加強對所屬社區的規劃和指導，建議“一社一策”研究制定社區發展規劃，從社區班子配備、公共服務資源配置到愿景規劃、實現路徑，引導社區組織自覺規劃、實施社區發展目標。

(二)進一步轉變政府工作職能，增強街道社區服務能力

社區是為居民提供各種公共服務的關鍵“最后一公里”，社區工作的好壞直接關系著政府的各項工作在社區的落實。因此，要進一步強化社區的執行力，明晰和細化區、街、社區公共服務治理職責，建立健全行政事務社區準入機制，增強社區公共服務的社會性和自治性。要切實發揮好社區服務站的服務窗口和平臺作用，健全和完善區行政服務大廳、街道辦事大廳與社區服務站的聯動運轉機制，推動專業服務管理的前端進一步下移到社區?？刹扇I服務管理部門在社區服務站設立綜合服務窗口的方式，讓群眾在家門口就能夠“問清事、辦成事”。職能部門和街道要進一步加強社區服務站的規范化建設和工作人員的業務指導，提升社區服務人員的職業素養和辦事能力，切實提高社區辦理群眾公共事務的效率。

(三)完善社區治理結構，提升社區服務能力

探索創新社區治理結構，逐漸實現社區服務站向社會化的轉型，推動多元主體共建共治共享。將社區服務站由非營利性公共服務機構轉型為專業社會組織，一方面實現公共服務的專業化、職業化，有利于更好地以群眾需求為導向提供服務，滿足群眾個性化需求；另一方面，社會組織與社會組織之間有天然的合作性，有利于互相借力，形成社區服務矩陣。社區服務站現有的社區公共服務和便民服務事項可通過政府購買服務的方式轉交給社會組織承接。社區服務站工作人員轉型為社會組織內社會工作者，按工作崗位核定工資標準和人事管理。社區黨委對社區服務站實行政治上的領導，社區居委會對服務站工作進行監督，并組織群眾對工作站業績進行評價，這樣既有利于把社區服務站打造成延伸到社區的專業服務提供平臺，又能夠把社區居委會從繁重的事務性工作中解脫出來，更好地開展居民自治。

(四)進一步加強信息系統的統籌

從市區層面統籌信息管理系統，實現不同系統之間的對接。凡是需要下沉到社區的工作、下派的人員、配備的工作系統，建議明確一個或幾個綜合協調部門進行統籌安排，保證數據的兼容性，減少社區數據的重復錄入。

(五)深入發掘社區資源，形成社區治理合力

引入“社區資本”理念，深入發掘社區資源，形成社區治理合力。在后續的社區公共服務治理實踐中，要充分發掘社區可用資源，將社區自身一些閑置資源進行整合，“筑巢引鳳”，吸引一些便民服務商家或社會組織進駐，為居民群眾提供多元化的便利服務。著重強化社區工作者的社區資本意識，增強社區工作者與社區內部單位、外部行政單位、企業、學校、社區、非政府組織的聯系，通過建立資源共享平臺為社區服務的發展和開發提供支持。大力發展社區社會組織和社區志愿者隊伍，充分調動樓門長、社區骨干和社區志愿者的積極性，延展社區服務的觸角?？山梃b江蘇等地社區建設經驗，利用社區公益金將社區文體活動、居家養老服務等外包給有實力的社區社會組織和社區志愿者服務隊伍承接，動員引導“群眾的事、群眾來辦”，培育社區自治精神。