“結構—過程”視域下項目進村的困境與對策研究

趙豐澤,張晟睿

(吉林大學 哲學社會學院,長春130012)

一、H鄉產業項目基本情況

(一)問題的提出

項目進村是黨和國家開展鄉村振興戰略,促進城鄉融合發展的重要制度安排。自鄉村振興戰略實施以來,中央財政加大扶持農業農村力度,但是大批農村產業項目并未取得預期成效。學界或是從過程和行為角度,對政策相關主體的選擇如何導致農村產業項目失敗進行考察,或是揭示項目失敗背后的結構性因素。既往研究中對結構性因素和過程行為因素解釋并不全面,缺乏對產業項目失敗因素的整體呈現?；?023年7月— 8月在D市H鄉進行的田野調查發現,村集體熱衷于發展同質化產業項目,而這類項目通常難以盈利。由此產生研究問題:為什么村集體在重重困境之下也要發展同質化產業項目?

從結構角度分析,產業項目密集上馬造成產業市場供求關系的波動,破壞了價格均衡機制,形成結構性約束。從過程角度分析,項目制管理過程中對技術治理工具的依賴催生政策過程中的政策變通,形成過程性約束。雙重困境背后蘊含基層項目主體項目目標與項目資源的結構性錯配。

(二)H鄉黃牛產業的發展現狀

H鄉是城關鄉,交通較為便利,在H鄉選擇三個承接同一產業項目的村莊進行田野調查。2021年三個村莊經過申請與審批,獲得上級政府提供的黃牛養殖專項資金。經過兩年的發展,黃牛產業走向不同結局。A村的黃牛仍然放在養牛大戶手中,能夠保住本金。B村第一年選擇集體養殖,經歷資金預警后,將黃牛轉給某一大戶發包,雖有虧損但仍能維持。C村資金鏈斷裂,黃牛全部出讓。

從資金使用情況來看,A村花費24萬元購買18頭黃牛,剩下的錢置辦牛舍、購買草料、聘請飼養員,剩下的幾萬元錢存在村集體賬戶中。B村花費30萬元購買21頭牛,直接將所有牛發包給一名養牛大戶,剩下20萬元存在村集體賬戶中。C村花費30萬元購買20頭牛,將剩下的20萬元全部用于牛舍、草料、飼養員的花費上。

(三)H鄉黃牛產業的運作過程

產業實施前,D市響應省里政策的號召,成立了黃牛產業發展領導小組,高位統籌推進產業發展各項工作。黃牛養殖成為全市上下統一動員部署的中心任務。政府從政治大局觀和利益觀雙管齊下實行“高位推動”,頒布配套政策激勵村集體積極參與。各村的申報書最終要經過縣級專家組的論證,論證通過即代表項目的立項。專家組的成員來自涉及黃牛養殖項目的各個部門,然而,論證會的儀式往往多于實質。在部門保護主義思想的影響下,各部門不能集思廣益,而是尋找“卸責”機會,淡化部門責任。

產業實施中,三個村的政策執行出現分化,主要體現在資金使用方式和發包方式上。A村村支書和村兩委班子商議后,將黃牛集體發包給了本村一個養殖大戶,但是對外仍然宣稱是村集體在養殖黃牛,養殖大戶需要每年交給村委會定額租金。與A村相比,B村并沒有搞小動作,而是按照項目規則建設牛棚,聘請飼養員。但出于對風險的預防,B村預留了20萬元作為后備資金。C村由村支書兼任管理和獸醫服務采取集體發包形式,將全部資金一次性投資。C村轟轟烈烈的項目建設引起了鄉里的關注,在黃牛養殖蔚然成風的階段,上級對此給予了高度肯定。

黃牛產崽困難的問題造成了村莊資金運轉困難。C村村支書雖然是獸醫,但對黃牛產崽困難并沒有什么好辦法,開出的高價藥物讓村民不滿。牛犢出欄量不足,資金無法回流,加上高額的人工飼養費,C村在項目上馬不到一年的時間便難以為繼。B村村委會成員認為,產崽困難并不是飼養原因。黃牛養殖項目最重要的問題在于市場行情下跌。經過B村“三委班子”商議,決定模仿A村的養殖方式,秘密發包給村內一位養了十多頭黃牛的養殖大戶,甩掉村委會的“包袱”。A村的黃牛養殖項目則比較平穩,由于一開始就選擇了發包到戶,村集體只負責賺取固定的租金,相比B村C村少了許多技術上的困難。

產業實施后,根據項目運行規則,鄉政府針對項目的周期性結果進行評估和審核,起到監督制約的作用。A村違規發包行為雖然違背了政策規定,但憑借三個鄉村中最好的項目成果避免了上級的追責。A村的成功案例反而成為大家津津樂道的典型。B村模仿A村實行發包制度,最終避免了走向C村徹底失敗的結局,挽回了部分損失,也沒有被鄉政府追責。C村項目資金鏈斷裂,變賣全部黃牛,項目宣告失敗。但由于村支書并無貪污腐敗行為,決策經由村委會集體同意,鄉政府也無法追責。

二、項目進村面臨的雙重困境

(一)結構約束下的盈利困境

站在結構視角,黃牛養殖項目包括三種基本結構單元:項目主體、主體行為、行為結果。項目主體通過主體行為發生互動,由此產生行為結果。具體表現為政府主體與社會主體的互動影響供求關系,供求關系變化導致價格浮動,價格浮動直接影響項目的盈利能力。從整個項目的發展歷程來看,項目最初由政府高位推動,基層積極執行。較好的市場行情形成了正向的反饋,刺激了黃牛市場的需求,推高價格形成泡沫。然而在項目中期,需求方成為了供給方,市場需求疲軟,價格下跌?；诠┣箨P系變化的價格浮動是項目盈利的結構約束。

1.供不應求推動市場正反饋

D市成立肉牛產業發展小組,將黃牛養殖項目設置為年度的中心任務。中心任務具有較強的回應性、重要性和壓力性[1],采用全面動員的形式,叫停原有的常規機制,打斷其慣性和節奏[2]。

肉牛產業發展小組暫時取代了原本負責黃牛養殖相關工作的科層機構,提級管理黃牛項目的相關工作,向基層傳遞了高位推動項目發展的強力信號。面對上級的政治動員,各鄉鎮陸續謀劃,布局黃牛產業落地發展。鄉鎮對中心任務的重視程度會影響到上級領導對鄉鎮及領導干部的評價。因此,地區性的黃牛需求在短期內激增,導致地區短期內沒有足量的黃牛供應,以至于要到其他省份去拉牛。黃牛產業在上級的政治動員和下級的積極響應下營造出欣欣向榮的場景,釋放出積極有利的正反饋信號。

對于H鄉的村干部來說,2021年火熱的黃牛市場是有目共睹的,有些個體養牛戶也得益于牛價上漲而賣出了好價錢,大家都相信此時加入黃牛項目便會分得一份政策的紅利。

2.供大于求引致市場負反饋

從經濟人經濟行為的自發性來看,如果市場上某種商品的價格較高、利潤頗豐,那么一是原有廠商會增加對該商品的生產,二是其他廠商也會加入到生產者的行列,直到生產該商品與生產其他商品所得的利潤平均時為止[3]。然而,這種價格機制的調節是滯后性的。市場對市場參與者市場活動的調節,總是在不利于市場正常有序運行的市場活動結果出現以后才進行的事后調節[4]。

黃牛市場從供不應求到供大于求的轉變發生在2021年末,大批黃牛被投放到J省的黃牛供求市場,而2020年第一批養殖的黃牛也已經產崽,黃牛供給的大量增長沖擊了地區黃牛市場,改變了原有供求關系,導致黃牛價格在2021年末驟降。而這一年正是H鄉黃牛產業投入大量資金,完成基礎設施建設并開始投入運營的第一年。因此,當市場機制出現負反饋信號時,H鄉已經無法調整資金配比額度。

政策運行的周期性決定了一項政策在排除意外情況的干擾下至少運行3～5年,這意味著黃牛市場每年都會出欄大量肉牛,造成市場持續性供過于求,項目承包方要經歷長時段的虧損。

(二)過程約束下的治理困境

一般情況下,人們對于被認為令人失望的政策結果的反應是譴責政策的決策者,這種譴責被證明是正當的程度是一個經驗性問題[5]。然而,政策的失敗不能完全歸咎于決策者。決策者雖然在政策結構中占據關鍵性位置,但難以起到決定性作用。政策過程中的過程約束對政策執行的影響不容小覷。既有研究已經表明,項目制作為技術治理背景下主要的施政方式,其具有的“技術理性”優勢在于能夠保證條條部門政策意圖直達基層,加強對基層的控制。其不足在于無法解決項目進村過程中的基層治理困境,即難以克服項目下鄉中的過程約束。

需要說明的是,本研究涉及的技術治理,指的是“依技術進行治理”,即將技術作為達成特定治理目標的工具或手段,政府通過應用各種技術手段(特別是現代信息技術)來參與公共治理,以期提升行政效率和治理效能[6]。H鄉黃牛項目中的技術治理主要體現為事前的項目論證、事中的項目監督、事后的項目審核。技術治理在三個環節都遇到了超出技術界限的治理困境。

1.項目論證中的部門保護主義

在事前論證階段,各部門劃分了明確的權責關系,然而清晰的權責關系反過來催生了“部門保護主義”。如果有其他部門的人提出了另一個部門可能會負責的問題,另一個部門的人不得不提出解決辦法,在一定程度上屬于“冒犯”和“多管閑事”,部門之間墨守成規的規矩便是“不越界”。其次,項目論證通常報喜不報憂,項目申報方為了申請項目,選擇性忽略消極因素,放大積極因素。因此,項目論證如若缺乏嚴格的提問機制,僅憑申請方勾勒預期成效,幾乎沒有不能通過的項目。職能部門相互卸責使得很多本應該在市級部門得以溝通解決的問題被下放到基層解決,基層在行動中發現這些問題時也許已經為問題的負面效應付出了實際代價?；鶎訁T乏的資源也難以解決這些跨部門的問題,有些問題在上報—下放—上報之間循環往復,始終得不到解決。

2.項目監督中的數字形式主義

在事中監督階段,黃牛養殖項目的推進情況集中表現在養殖黃牛數量、投資金額、項目占地面積、秸稈利用率等直觀可見的數字上,D市制定的黃牛項目運行規則中對數據目標的考核分值也是最高的。這種評價方式深受政府宣傳手段的路徑依賴影響。上級政府作為遠離基層的監督角色,往往沒有足夠的時間去考察項目運作全過程,因此引人注目的數字就成了政府吸引上級關注的重點,通過數字的變化可以直觀感受項目進展。這種對數字考核的路徑依賴導致部分地區在項目下鄉過程中與上級政府玩數字游戲,產生數字形式主義的目標置換效應,將治理手段異化為治理結果。

“數字形式主義”無助于解決實際問題。一方面,數字的高基數和高增速背后蘊含主觀目標與客觀現實的沖突。為了實現既定目標,部分地區不惜耗費大量人力物力甚至造假,背離項目建設的原初目標。另一方面,對數字的強調忽略了現實政策過程情境下政策主體行為的影響與意義。諸如資金分配額度這種問題與技術治理幾乎無關,項目資金具體如何使用的問題必須在基層實踐中才能匹配到合適的方案結果,上級政府很難通過技術治理進行事前測算和事中控制。在案例中,B村C村雖然在資金總額和發包制度上相同,但是對資金的使用理念和使用方式的不同驅使B村省出一部分資金,這部分備用資金最終幫助B村在資金短缺時填補虧空,及時調整。如果上級政府對資金的分配額度進行規定,那么基層的主觀能動性被嚴重壓縮,不利于基層政策執行。上級政府一旦將資金使用的剩余控制權交予基層政權分配,便可能出現不合理的資金浪費行為,最后仍需上級政府進行兜底。處在這種兩難的困境下,上級只能放權給基層,而更加強調事后的審查機制。而基于數字考核的技術治理在政策過程中難以克服項目主體自主性帶來的治理困境。

3.項目審核中的卸責行為

在事后審核階段,技術治理要求審核財務支出情況。正如H鄉副鄉長所說,項目賬單的數字沒有問題,就沒有人需要對項目的失敗負責。在C村案例中,村支書決策失誤導致黃牛項目夭折,但是由于他并沒有以公謀私,并且他的提議經由集體審議通過,鄉政府缺乏追責理由。這種寬松的政策審核方式并不能促使村干部形成危機意識,反而會滋長揮霍公共財產的心理,意味著只要做到公款公用,以集體決策為借口應對上級,即使決策失敗也不必承擔責任。

而如若對村干部的行為進行量化評估,就很難對A村這種操作違規但績效良好的村莊做出處置,鄉政府顧慮“一刀切”的審查制度會打消村干部工作的積極性,對技術治理的強調使項目審核陷入了困境。

(三)雙重困境背后的結構性錯配

項目進村的結構—過程雙重困境源于項目目標和項目資源的結構性錯配,即基層政府承擔的項目目標和自身擁有的資源不匹配。

1.結構性錯配導致產業同質化

鄉鎮政府作為五級政府最末端,最貼近農村基層,掌握最多的實際情況,理應在項目選擇上擁有判斷力和選擇權。然而在實際中,許多鄉鎮缺乏主觀能動性,依附縣(市)的總體目標進行發展規劃,始終不能做出創新型的突破,在同質化競爭中隨波逐流。

一方面,部分鄉鎮抱有“無過就是功”的心態, 擔憂創新帶來風險,因此選擇模仿和學習成功經驗。另一方面,需要認識到這類鄉鎮只是個例,多數鄉鎮苦于缺乏實施創新所需要的資源支撐。鄉鎮基于地區特色開發特色產業,在財政上離不開縣(市)政府的支持。在資源有限的情況下, “百花齊放”的產業發展格局對縣(市)政府來說很難實現。為了高效利用項目資源,縣(市)政府通常采用“抓包”形式對下發的項目資源進行再分配,集中打造其項目示范區。示范區的競爭十分激烈,成為示范區能在短期內收獲大量資源,實現快速發展。落選示范區也意味著錯過發展快車道,而僅靠鄉鎮政府的扶持難以做大做強特色產業。因此,基于理性主義的考量和做出改變的政治壓力,大部分鄉鎮不得不選擇接受發展上級推薦的同質化產業,在同質化競爭中面臨結構性約束下的盈利困境。

2.結構性錯配導致政策變通

在政策過程中,為了杜絕項目下鄉后的“走樣”現象,政府部門均習慣設置嚴苛的考核機制,希冀通過考核工具的進步而不是對政策主體的教育來限制基層的行為。政府過度依賴問責工具,問責制也在持續加碼,下級承受的問責風險在膨脹,導致基層不敢為不敢當式懶政。異化的問責情形衍生出隱蔽化的數字形式主義,主體仍在按照程序執行任務,但趨于主觀被迫執行[7]。上級政府向下推動鄉村振興高標準發展目標,卻不能給予發展目標所必需的足夠資源,勢必導致基層政府在策略主義思維下尋找變通,項目進村面臨過程約束下的治理困境。

三、克服項目進村困境的對策建議

(一)調整項目監督機制

壓力型體制下的基層政府承擔條塊部門的各種監督與考核任務,需要完成多維度的任務目標,而可調動資源又捉襟見肘,這種結構性錯配現象不利于基層產業項目良性發展。

首先,項目進村涉及到的多個部門主體應該設置相互聯系的權責體系。雖然科層制主導下的政府機構以專業化、規范化等計劃為特征,但是項目下鄉本身作為一種超越科層體制的新型國家治理體制[8],其管理體制和管理模式不能延續科層制。許多項目建設問題情況較為復雜,不單獨隸屬某個部門的管轄范圍內,需要多部門通力合作。要改變項目監督機制中對各部門進行單獨賦分的現狀,將部分重點考核任務的主體擴充為多部門共治共建,考察項目進村過程中各部門是否存在“部門保護主義”,逃避問題而致使問題被下放到基層,基層無力解決而被迫“變通”。

其次,對基層的項目監督要改變唯數字的路徑依賴。技術治理作為治理工具存在工具屬性上的缺陷,它能夠優化政策過程但是無力破解政策頂層設計問題。正確的決策離不開調查研究,正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全黨大興調查研究[9],應抓住歷史機遇,破除“數字形式主義”。各級項目監督機關應身臨項目建設一線,實地探查項目建設進度,聚焦項目建設過程中遇到的“疑難雜癥”,找準根源和癥結,幫助基層尋找破解之道。

(二)優化項目資源配置

身處基層的鄉鎮政府和村集體組織,自身并不具有充足的資源,通常需要向上級申請轉移支付或專項基金。這種傳統的項目資源轉移方式僅能做到物質上的支持,沒有改變基層在產業鏈整體布局中處于弱勢地位的格局。在黃牛養殖項目案例中,地區黃牛市場的交易量和交易額度并不清晰,基層也就無法根據交易量和交易額度研判黃牛市場走勢,為黃牛養殖項目提供供求關系的走向和風險的預測。在這種情況下,上級政府即便下撥更多的資金,也并不能帶來項目建設質的飛躍。市場化的產業項目不能“閉門造車”,應該密切關注市場波動,而停留在科層制內部的技術治理在調整資源配置上未能起到指導作用。

優化項目資源配置,一方面是繼續從人力、財力、物力等傳統資源上發力,根據實際情況調整傳統資源分配額度,鼓勵村集體積極探索因地制宜的產業發展模式,克服隨波逐流的從眾心理,在政策上給予更多支持。另一方面,要認識到技術治理時代建設數據網絡和數據模型的重要性,重視數字資源的開發利用,積極挖掘技術治理前沿技術,建立風險預警模型。讓基層從技術治理的受監督角色轉化為技術治理的使用者,將技術治理內化為基層治理手段與治理模式的一部分,改善其工具性過強而指導性不足的問題,進而打破產業同質化項目盈利時無法避免的結構約束。

(三)細化項目問責機制

項目進村對績效的追求始終存在一個矛盾,即倡導產業項目收入穩定可持續和不愿意冒險探索新產業的矛盾。一方面,倡導產業項目收入穩定可持續,要求村集體選擇有投資潛力的產業項目,并在這個產業項目中建立競爭力,而這種風險投資不能夠保證實現預期收益。另一方面,由于目標與資源的結構性錯配,基層可能不愿意冒險探索新產業,選擇做一個“循規蹈矩”的工具角色,將發展任務異化為政治任務向上級交差。

對績效追求的矛盾性進而導致問責機制失靈。政府問責探索創新產業項目失敗的村集體,會導致其他村莊畏懼問責進而放棄創新,不利于長期工作的開展,政府若是放任村集體自由探索因而造成大量資金的浪費,也無法向上級交差。從基層產業項目整體趨勢來看,一旦某地區做出突破,其他地區馬上進行學習效仿,既能夠做出發展推進,又不必承擔創新風險。從村集體中的決策主體來看,只要自身沒有貪污腐敗行為,在村莊集體決策機制的保護下,決策失誤也無需擔憂問責。

為此,項目問責機制既要鼓勵探索創新,又要追責以集體決策為借口的個人失職。在鼓勵探索創新上,一方面上級政府應給予更多的資源支持,輔以一定限度的項目監督,保證村集體能夠在上級政府的監督制約范圍內發揮主觀能動性。在追責個人失職上,要厘清集體決策責任和個人決策責任,在集體決策環節發揮村民監督作用,尊重群眾意見,避免個人主義凌駕于集體決策之上。