“三農”領域改革的艱辛探索與偉大實踐

劉學俠 溫嘯宇

黨的十一屆三中全會吹響了改革開放的號角，我國農業農村改革的大幕由此開啟。我們黨領導農民不斷解放和發展農村社會生產力，推動農村全面進步，實現了由溫飽不足到全面小康的歷史性跨越，進入全面推進鄉村振興、加快建設農業強國新的歷史階段?！案母镩_放是中國大踏步趕上時代的重要法寶，是決定當代中國命運的關鍵一招，中國珍惜這一過程中取得的寶貴經驗，將繼續把改革開放推向前進?！雹佟读暯酵瘍热鹄偨y馬杜羅會談》，《人民日報》2023年9月14日，第1版。全面回顧改革開放以來我國“三農”領域改革的艱辛探索與偉大實踐，分析農業農村改革的歷史背景與演化邏輯，有助于更好應對“兩個大局”中農業農村工作面臨的風險挑戰，賦能農業強國建設。

農業農村改革以處理好農民和土地關系為主線

堅持農村土地集體所有，鞏固和完善農村基本經營制度。以土地集體所有為基礎的農村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式，是社會主義城鄉融合發展的制度底色。1978 年，安徽鳳陽小崗村的創舉是農業農村改革的一聲春雷。以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制在20 世紀90 年代初得以正式確立。面對第二輪承包中出現的農民承包土地代際傳遞、細碎化和長期投入不足等新問題，中央參考貴州湄潭農村改革示范區經驗，提倡“增人不增地、減人不減地”，強調保持承包關系長期穩定。農業產業化進一步提高了農業規?；?、專業化的要求。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，提出“發展農業適度規模經營”。在確權頒證的基礎上，國家推動農村土地經營權有序流轉，創新并建立農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度，并在實踐中不斷深化農村土地經營權有償退出等各項改革措施。

推動農產品流通體制改革，構建現代農業經營體系。改革開放以后，為避免價格放開帶來的社會沖擊，我國的農產品流通體制改革采取了漸進改革的方式。1979 年，我國開始實行農業價格雙軌制改革。隨著農產品供給的充裕，國家不斷優化農產品品種和品質結構，農業經濟于1993 年底完成向社會主義市場經濟的轉軌。伴隨農村流通體系的迅速發展，以家庭經營為基礎，農業技術協會、專業合作社等多種經營方式蓬勃發展。20世紀90 年代，農業產業化和企業化水平進一步提高，并在山東等地區形成了“公司+農戶”的制度雛形。黨的十八大以來，面臨誰來種地、小農戶與大市場如何銜接等問題，中央接續提出培育新型農業社會化服務組織、農業新型經營主體和農業產業化聯合體?，F階段，農業強國建設需要以“供給保障強、科技裝備強、經營體系強、產業韌性強、競爭能力強”為目標，①《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，人民出版社2023年版，第23頁。重點扶持家庭農場和農民合作社兩類經營主體，加快健全農業社會化服務體系，切實提高農業生產經營專業化、集約化、組織化、社會化程度。

完善農村產權制度，賦予農民更加充分的財產權益。20世紀90年代，工業化和城鎮化快速發展，一些農村集體產生了大量土地非農收益，催生了農村產權制度改革，集體股份合作制開始興起。黨的十八屆三中全會以來，中央高度重視農村集體產權制度改革，先后組織開展5 批農村集體產權制度改革試點，在壯大農村集體經濟、保護農民的集體資產權益、激發農村資源潛力等方面取得了積極成效。目前，我國新型農村集體經濟增長平穩，但仍存在產業發展不充分、地區發展不平衡的問題，需要進一步落實集體所有權、賦予農民更多財產權利、放活資產經營，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制，促進新型農村集體經濟健康發展。

農業農村改革以完善黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系為重點

始終堅持黨對“三農”工作的全面領導是鄉村治理體系完善的基本原則。隨著城鎮化的持續推進，農村勞動力資源長期外流，基層黨組織戰斗堡壘作用有所弱化。進入新時代以來，黨中央采取了一系列改革措施加強鄉村治理體系建設。從2013 年起，中央決定持續向貧困村選派第一書記和駐村工作隊。2014 年，中共中央組織部集中整頓軟弱渙散基層黨組織。2018 年，中央正式推動村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，實行“一肩挑”。2019 年，國家推動全國鄉鎮、村集中換屆，選優配強領導班子。新征程上，要繼續發揮五級書記抓鄉村振興有效機制，堅持黨建引領鄉村全面振興，健全領導體制和工作機制，為加快建設農業強國提供堅強保證。

不斷探索符合時代要求的鄉村自治機制。1987 年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，標志著我國村民自治體系的基本形成。村民自治制度在新時代有新的要求：一是推進村民委員會規范化建設，全面落實“四議兩公開”制度，推進村級事務公開，堅持和發展新時代“楓橋經驗”。二是向多元主體協同治理轉變，促進村民議事組織、村務監督委員會、紅白理事會、志愿者服務隊等各類社會組織更多參與鄉村治理。三是創新務實管用的治理方式，完善推廣積分制、清單制等切實有效的基層實踐。四是探索科技賦能鄉村治理的新模式，構建鄉村數字治理體系，搭建“互聯網+”鄉村治理線上平臺，提升村級事務管理智慧化水平。

持續夯實鄉村治理法治基礎。法治是鄉村善治的根本保障和制度底線。改革開放以來，涉農法律體系逐步完善，農村普法與送法下鄉持續開展，農民法律援助制度得以建立，綜合行政執法改革持續推進，鄉村法治成為越來越重要的基層治理手段。黨的十八大以來，中央對全面依法治國作出一系列重大決策。2021 年，《農業農村部關于全面推進農業農村法治建設的意見》印發，要求“全面推進農業農村法治建設，有效發揮法治對農業高質量發展的支撐作用、對農村改革的引領作用、對鄉村治理的保障作用、對政府職能轉變的促進作用”。①《農業農村部關于全面推進農業農村法治建設的意見》，中國政府網，https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/28/content_5603529.htm?！秶亦l村振興戰略規劃（2018—2022 年）》《中國共產黨農村工作條例》《中華人民共和國鄉村振興促進法》構建起了鄉村振興戰略的“四梁八柱”，《中華人民共和國農民專業合作社法》《耕地保護法（草案）》《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》等專項法律為鄉村重點領域治理提供了法律支撐。農業強國建設需要推進更高水平的平安法治鄉村建設，深入開展農村法治宣傳教育，加強農村法律服務供給和鄉村法治隊伍建設，切實增強鄉村社會治理法治化能力。

賡續農耕文明，用德治提升鄉村治理軟實力。我國農耕文明源遠流長、博大精深，是中華優秀傳統文化的根，也是鄉村發展的魂。改革開放初期，農村工作的重點是解放農民的思想。20 世紀80 年代，全國各地在群眾中廣泛開展“五講四美三熱愛”活動。這一活動繼承了中華民族優良傳統，也為農村精神文明建設指明了方向和目標。20世紀90年代，中央堅持“兩手抓，兩手都要硬”，加快推進農村思想教育與道德建設。進入新世紀，黨的十六屆五中全會首次將“鄉風文明”列入社會主義新農村建設的總要求。黨的十八大以來，以滿足農民美好精神生活需求為導向，我國農村精神文明建設進入新時期。通過大力培育和弘揚社會主義核心價值觀、創建新時代文明實踐中心、推進農村精神文明創建活動等文明實踐，使得家風鄉風民風明顯改善。在農業強國建設中，要體現和諧共生、和而不同、和睦相處的鄉村文化內核及精神風貌，弘揚敦親睦鄰、守望相助、誠信重禮的鄉風民風，實現鄉村由表及里、形神兼備的全面提升。

農業農村改革以讓廣大農民共享更多發展成果為根本目的

改革開放45 年來，我國農村扶貧工作取得了全面勝利。從20世紀80年代開始，我國大規模開展以解決溫飽問題為基本目標的救濟式扶貧工作。1984 年，中共中央、國務院發布《盡快解決老少邊窮地區落后面貌的通知》。1986 年，國務院貧困地區經濟開發領導小組設立（1993 年更名為國務院扶貧開發領導小組），標志著我國制度性扶貧正式開始。從20世紀90年代開始，國家的扶貧政策轉向開發式扶貧和區域性攻堅。1994 年，國家印發《國家八七扶貧攻堅計劃》，要求在20世紀末最后幾年基本解決全國8000 萬貧困人口的溫飽問題。21 世紀初，中國基本解決貧困人口溫飽問題，國家政策轉向“鞏固溫飽成果”“為達到小康水平創造條件”階段，并提出“兩不愁三保障”的脫貧目標。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，拉開了新時代脫貧攻堅的序幕。2013 年11 月，習近平總書記到湖南湘西考察時，首次提出了“精準扶貧”重要思想。2015 年，黨中央召開扶貧開發工作會議，提出實行扶持對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效“六個精準”，實行發展生產、易地搬遷、生態補償、發展教育、社會保障兜底“五個一批”。2017 年，黨的十九大報告將精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一。到2021 年，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下農村貧困人口全部脫貧。目前，我國已進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的新發展階段，需要牢牢守住不發生規模性返貧底線，建立欠發達地區常態化幫扶機制，把增加脫貧群眾收入作為主攻方向，促進脫貧地區加快發展。

建設宜居宜業和美鄉村，讓農村基本具備現代生活條件。新中國成立以后，在農田改造、水利建設等農業基礎設施建設中取得了巨大成就，構建了比較完整的農村公益事業和公共服務體系，農村基礎教育和衛生事業得以普及。黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為農村改革發展指明了方向。農村合作醫療、農村居民最低生活保障、農村社會養老保險等惠農政策相繼實施，農村基礎設施加快建設，公共服務體系基本形成。黨的十八大以來，黨中央接續推進鄉村建設，提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡母咭?，持續推動美麗鄉村、廁所革命、人居環境整治、傳統村落保護等政策落地見效，農村基礎設施提檔升級，村容村貌全面提升。習近平總書記指出，要以農村基本具備現代生活條件為目標，“特別是要加快防疫、養老、教育、醫療等方面的公共服務設施建設，提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度，讓農民就地過上現代文明生活”。①《習近平在中央農村工作會議上強調 錨定建設農業強國目標 切實抓好農業農村工作》，《人民日報》2022 年12 月25日，第1版。

大力促進農民增收，扎實推進共同富裕。農民收入問題始終是農業農村工作的核心問題。改革開放極大釋放了農民的生產熱情。除農產品生產經營外，農民以個體經營和鄉鎮企業為依托，大力發展諸如家庭副業、加工制造業等非農產業，鄉村產業鏈延伸成為農民收入的又一增長點。從1986 年開始，國家逐步打破城鄉勞動力流通壁壘、加快戶籍制度改革，使得農村勞動力得以實現城鄉轉移就業，工資性收入逐漸成為兼業農戶主要收入來源。面對農民種糧收益下降、農資成本升高等問題，國家于2004 年實施農業稅減免和種糧直補、購機補貼、良種補貼“三項補貼”。2006年，國家實施農業補貼、取消農業稅、建立重要農產品最低收購價與臨時收儲等一系列重要舉措，不斷完善農業支持保護制度。黨的十八大以來，黨中央高度重視糧食安全，切實保障種糧農民收益，更加注重拓展農業多種功能、農村生態新價值，促進一二三產業融合發展。同時，推出農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等多項舉措，更好保護農民以土地為核心的財產權益。在建設農業強國新征程上，國家堅持把增加農民收入作為“三農”工作的中心任務，依托鄉村特色優勢資源，發展縣域富民產業，讓產業鏈條主體更多留在縣域鄉村，完善聯農帶農機制，帶動農民參與產業經營并更多分享產業增值收益。同時，進一步激活農村各類資源，暢通城鄉要素流動，扎實推進共同富裕。

我國農業農村改革發展的歷程，是在黨的領導下開拓創新中國農業現代化發展之路和向農業農村現代化邁進的奮斗之路?！叭r”工作積累了寶貴經驗，形成了重要的理論成果。新征程上，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持改革驅動這個關鍵抓手和重要法寶，推動新時代農業農村現代化建設重要領域和關鍵環節改革取得突破，加快建設中國特色農業強國。