首都規劃建設的回顧與展望

張 維

改革開放以來，北京的城市發展與城市建設發生了滄桑巨變，取得了舉世矚目的偉大成就。特別是新時代10 年，在習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動下，北京市圍繞“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”這一重大時代課題，謀篇布局、開拓創新，全面推動首都城市發展方式深刻轉型，首都規劃建設格局實現歷史性變化，首都功能建設全面加強。

北京城市規劃建設歷程

黨中央高度重視首都規劃建設。新中國成立至今，北京市共編制了7版城市總體規劃，在國家和首都發展建設中發揮了重要作用。

第一階段，新中國成立初期到改革開放前期，北京市共編制3 版城市總體規劃，搭建起城市的基本框架。1954 年編制完成的《改建與擴建北京城市規劃草案》，是新中國成立后北京的第一版總規，明確了“為生產服務，為中央服務，歸根到底是為勞動人民服務”的“三為”首都建設總方針。1958 年《北京市總體規劃方案》第二版總規，提出“迅速地把北京建設成為現代化的工業基地和科學技術中心”，在發展市區的同時，建設一批衛星城鎮，掀起了工業發展和城市建設的高潮。這一時期，相繼建成了以十大建筑為標志的國家工程，以八大學院為標志的科教設施，以首鋼等工業基地為標志的工業設施，以建國門外使館區為標志的涉外設施，以地鐵一號線、密云水庫為標志的重大基礎設施。1966 年前后，規劃建設工作在艱難中前行，1973 年《北京城市建設總體規劃方案》作為第三版總規，立足“治亂治散”，解決了工業過于集中的問題，為城市發展方向調整奠定了基礎。

第二階段，改革開放到黨的十八大召開前，北京市又先后編制了3 版城市總體規劃，提出建設現代化國際城市目標。黨的十一屆三中全會作出把全黨工作重點轉移到社會主義現代化建設上來、實行改革開放的歷史性決策，中央書記處作出了關于首都建設方針的“四項指示”，調整優化了首都發展方向。在這一思想指導下，1983 年編制的第四版總規《北京城市建設總體規劃方案》，對城市性質作出重大調整，只保留政治中心和文化中心，不再提經濟中心和現代化工業基地，首次得到了黨中央、國務院正式批復。依據新規劃，北京加大了居住區建設力度，建設了國家奧林匹克體育中心和亞運村，發展和延伸了傳統中軸線，代表首都經濟的北京經濟技術開發區、上地信息產業基地也相繼開工建設，城市建設逐步走上正軌。

隨著社會主義市場經濟建立和全方位對外開放，1993 年國務院批復第五版總規。在城市性質中，增加了世界著名古都，著重強調北京將是一座現代國際城市。提出了“兩個戰略轉移”，即城市建設的重點從市區向遠郊區轉移，市區建設的重點從外延擴展向調整改造轉移，以解決人口和產業過于集中在市區的各種問題。CBD、金融街等新的功能區逐漸取代老工業區，二環、三環快速路全線通車，京津塘等高速公路相繼建成。進入21世紀后，在加入WTO、住房制度改革等多重因素推動下，城鎮化速度不斷加快。2005 年第六版總規明確了“四個服務”，即為中央黨政軍領導機關工作服務，為國家國際交往服務，為科技和教育發展服務，為改善人民群眾生活服務；提出了“國家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”的發展目標以及“兩軸、兩帶、多中心”的空間格局。

第三階段，進入新時代，習近平總書記多次視察北京并發表重要講話，為北京城市發展指明了方向。北京市以習近平總書記重要講話精神為根本遵循，編制了第七版城市總規，于2017年9月獲得黨中央、國務院批復，成為全國唯一一個兩次由黨中央批復總規的城市。2018 年12 月、2020 年8月，北京城市副中心控規、首都功能核心區控規先后獲得黨中央、國務院批復，搭建起“一核兩翼”空間框架，首都規劃體系的“四梁八柱”基本確立。

在新版總規“一張藍圖”統籌引領下，全市堅持首都城市戰略定位，大力加強“四個中心”功能建設，提高“四個服務”水平；堅定不移疏解非首都功能，推進京津冀協同發展；高水平建設城市副中心，全力支持雄安新區建設，推動“一核”與“兩翼”聯動發展；“五子聯動”融入新發展格局，推動經濟高質量發展；堅持“綠水青山就是金山銀山”，厚植綠色發展底色；堅持以人民為中心的發展思想，滿足群眾“七有”目標和“五性”需求，深化接訴即辦改革，建設國際一流的和諧宜居之都取得重大進展。

“四個始終”貫穿七版總規

縱觀城市規劃建設歷程，北京的各階段發展都與國家戰略息息相關。城市總體規劃作為城市發展的總綱，充分反映了黨在不同歷史時期對首都發展道路的探索?？梢哉f，7 版北京城市總體規劃集中體現了黨中央對首都規劃建設的領導，集中體現了不同時期的發展要求，集中體現了大國首都的功能特點，集中體現了人民城市人民建、人民城市為人民的宗旨意識。

一是始終堅持首都規劃權屬黨中央，維護和加強黨中央對首都規劃建設的集中統一領導。新中國成立之初，毛澤東同志提出，北京要由古老的封建性城市變為一個近代化的生產城市。周恩來同志組織全國各地專家來京共同設計并親自審定的十大建筑，被贊為“我國建筑史上的創舉”。1958 年，鄧小平同志主持召開中央書記處會議，總結10 年城市建設經驗，確定了城市工作的理念和方法，集中反映于第二版總規編制中。1980年，黨中央對北京工作作出4項重要指示，隨后批復同意第四版總規，決定成立首都規劃建設委員會，指定由時任國務院副總理萬里分管首規委工作。這是新中國首都規劃建設發展史上一次重要的體制創新，體現了中央治理首都建設問題的堅定決心和大格局、大戰略。

隨著第七版總規獲批，2019 年11 月，黨中央調整加強首規委組成人員，實行雙主任制，在體制機制上把黨中央對首都規劃的集中統一領導落到了實處。2023 年5 月29 日，黨中央確立了新一屆首規委的組織框架，為首規委進一步強化職能作用奠定了堅實基礎。北京市不斷做實做強首規委辦，與中直、國管一體化辦公，為首規委做好服務保障工作。首規委發揮把好關、管重點、強監督的職能作用，研究核心區控規三年行動計劃、重點功能區規劃實施等重大事項，央地協同落實首都規劃的凝聚力向心力不斷增強、責任體系不斷完善。

二是始終順應時代潮流，體現首都在國家發展大局中的角色定位和使命擔當。新中國成立之初，第一版總規實現了北京由封建王朝舊都向社會主義首都轉型的偉大改造，第二版總規推動實施了國家工業化戰略，第三版總規加強了在城市建設管理層面的整頓。改革開放后，第四版總規明確了具有首都特點的經濟發展方向，下決心基本不發展重工業，奠定了由大工業城市向服務型城市轉型發展的基礎。第五版總規基于經濟全球化發展和擴大改革開放的背景，作出了將首都北京建設成為現代化國際城市的基本判斷，促進第三產業和高新技術產業發展，推動首都經濟躍上新臺階。第六版總規貫徹科學發展觀，針對快速發展中的矛盾問題，突出新城發展策略，推動中心城調整優化，加強生態環境保護，充分利用舉辦2008 年北京奧運會的重大機遇，進一步推進現代化國際城市建設。

2017 年批復的第七版總規緊扣邁向“兩個一百年”的奮斗目標和中華民族偉大復興的歷史使命，以國際一流的和諧宜居之都作為總目標，牢固確立“四個中心”城市戰略定位，以解決“大城市病”問題為導向，提出優化提升首都功能、疏解非首都功能、推動京津冀協同發展、實現減量提質等新思路，描繪了新時代首都發展的宏偉藍圖。

三是始終體現首都意識，不斷優化完善首都功能體系。從1953 年北京市委提出的“三為”方針，到2019 年習近平總書記強調“實施好新版城市總體規劃，突出政治中心、突出人民群眾是最重要的兩條要求”，貫穿始終的是北京作為政治中心的核心功能和服務首都市民的根本要求。

新時代首都發展，本質上是首都功能的發展。新版總規、核心區控規、副中心控規一脈相承，緊緊圍繞城市戰略定位組織城市功能，緊緊抓住首都發展要義推動城市轉型。新版總規深刻把握都與城、舍與得、疏解與提升、“一核”與“兩翼”的關系，有所為、有所不為，不斷加強“四個中心”建設，提高“四個服務”水平。核心區控規把服務保障中央政務功能作為首要任務，做實做細天安門、中南海、玉泉山等重點地區安全保障工作，推動核心區靜下來，打造優良的中央政務環境。副中心控規通過市級黨政機關和市屬行政事業單位搬遷，帶動中心城區功能和人口疏解，加強對中心城區首都功能的服務保障，實現“以副輔主、主副共興”的發展格局。

四是始終突出人民群眾，踐行人民城市人民建、人民城市為人民的核心理念。歷版總規都體現了城市建設為人民服務的思想，并在實施中不斷發展和深化。例如，第一版總規側重市政等硬件基礎設施建設對市民生活的意義；第四版總規強調發展商業服務業對市民生活的重要作用，指導了危舊房改造工程，吳良鏞先生主持開展的菊兒胡同有機更新改造榮獲聯合國“世界人居獎”；第六版總規從宜居城市高度，綜合闡述城市建設以人為本的理念，系統化推進宜居城市建設。

第七版總規堅持以人民為中心的發展思想，落實“七有”要求和“五性”需求，以人民群眾最關心的問題為導向，構建覆蓋城鄉、優質均衡的公共服務體系。在新版總規統領下，北京市先后編制了教育、文化、醫療衛生、養老等一系列民生專項規劃，進一步優化公共服務空間配置，打造“一刻鐘社區服務圈”。通過實施城市體檢、營商環境改革、接訴即辦、責任規劃師制度等，推動城市治理的深度轉型。

譜寫新時代城市規劃建設新篇章

站在新的歷史起點，首都城市規劃建設管理面臨新形勢、新任務、新要求，我們要貫徹新發展理念，堅持守正創新，不斷深化改革，以釘釘子精神抓好新版總規落實，更加奮發有為推動新時代首都發展。

一是深化“多規合一”改革，進一步優化首都國土空間發展格局。新版總規是按照“多規合一”要求編制的第一個減量發展規劃，最大程度凝聚了空間共識。隨著“三級三類四體系”①“三級”指市、區、鄉鎮三級國土空間規劃；“三類”指總體規劃、詳細規劃、相關專項規劃三種類型的規劃；“四體系”指規劃編制、規劃實施、規劃監督、運行保障四個子體系。國土空間規劃體系持續深化，“多規合一”實踐更加豐富，重要性更加凸顯。我們要積極服務國家戰略，推動首都都市圈空間規劃協同，謀劃區域高質量發展與安全韌性的空間格局；立足空間規劃全生命周期閉環管理，不斷完善“一年一體檢、五年一評估”常態化機制，積極構建具有首都特色、符合超大城市治理規律的規劃實施監督體系；立足數字中國建設，發展大數據、大模型、大算法，不斷強化規劃自然資源數據底座，拓展應用場景，加快首都國土空間治理數字化轉型。

二是深化要素配置改革，塑造首都高質量發展新動能新優勢。要牢牢堅持“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”，加快推動土地要素市場化改革，引導新增建設用地指標向重點空間精準投放，引領保障重大項目和有效投資用地需求；保障新經濟新業態發展用地需求，不斷創新與新型生產力、生產關系相適應的要素保障機制，以空間要素紅利促進經濟轉型升級；以城市更新為抓手，完善存量空間要素配置及利益分配機制，激發市場主體參與城市更新的主動性和積極性；穩妥推進農村土地制度改革，扎實開展農村集體經營性建設用地入市試點，激發鄉村振興活力。

三是深化營商環境改革，最大程度便民惠企。立足工程建設領域優化營商環境6.0 改革成效的新起點，要持續推進自然資源審批制度和登記服務改革，為群眾和企業減時限、降成本、增便利；以用途管制“多審合一、多證合一、多驗合一、多測合一”改革等為契機，進一步整合精簡優化審批事項和具體流程，最大限度減少直接干預，提高事中事后監管能力；發揮科技賦能優勢，將“智慧國土”等數字化、信息化、智能化服務思路，在方案設計、過程監管、確權登記等場景推廣應用，并發揮數據鏈接優勢，進一步提升跨部門、全流程的審批效能和監管服務水平。

四是深化自然資源管理體系改革，以新安全格局保障新發展格局。要落實最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約用地制度，嚴守資源安全底線，在“三區三線”②“三區三線”指根據城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型的空間，分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線三條控制線?；A上，健全國土空間用途管制制度，完善監管、執法、督察統籌聯動機制；深化自然資源資產產權制度改革，構建生態產品價值實現的可持續路徑；增強系統思維，堅持規劃引領，推動山水林田湖草沙一體化保護和系統修復，探索超大城市生態治理的首都解決方案，為全國超大城市韌性生態系統構建作出首都示范，努力建設人與自然和諧共生的美好家園。