農民宅基地財產權的實現形式探究

魏 暉

（中國農業大學馬克思主義學院 北京 100083）

盤活農村資源的一項重要措施就是盤活農村的土地資源，而宅基地問題則是農村土地中的一個亟待解決的關鍵問題。習近平總書記在關于“三農”問題重要論述中指出，“探索賦予農民更多財產權利，明晰產權歸屬，完善各項權能，激活農村各類生產要素潛能”[1]，凸顯了對保障農民財產權利的重大關切。提升農村宅基地資源價值，提高農民財產性收入是黨和國家推動實施鄉村振興戰略中高度重視和持續關注的重要內容。從黨的十九大報告中提出要“保障農民財產權益”“拓寬居民勞動收入和財產性收入渠道”[2]，到2023 年中央一號文件中關于“探索宅基地‘三權分置’有效實現形式”“賦予農民更加充分的財產權益”[3]，正是黨和國家對于盤活農村宅基地資源、擴充宅基地財產性權能和提升農民財產收益的不斷探索。當前實現農民宅基地財產權面臨諸多現實困境和障礙因素，需要結合實際探索可行性實現形式，以充分保障農民的宅基地財產利益。

一、入股分紅：宅基地作為要素投入參與分配

宅基地入股分紅是擴展農民非農收入渠道和擴充宅基地使用權權能的有效途徑。在滿足合法自愿和平等協商原則、注重科學規劃和政策引領、強化閑置宅基地入股風險防范三個前提條件的基礎上，探索將宅基地作為要素入股并參與利潤分配，能夠成為未來農民宅基地財產權實現的重要形式之一。

（一）宅基地入股分紅的實施現狀

現階段宅基地入股分紅模式僅在極少數地區進行了實踐探索。農業農村部《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》中已經明確提出“支持以入股等方式盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅”[4]，但在政策實施方面，僅有深圳市田廈新村和河北省承德市桑園村等極少數村莊在探索以宅基地入股分紅模式實現農民宅基地財產權。以承德市桑園村為例，2017 年該村37 戶農戶通過聯合宅基地入股的方式成立了農宅旅游專業合作社，將原本閑置和散落的宅基地進行統一規劃、建設和運營，并重點探索與京津地區城市居民合作建房的宅基地盤活路徑，農民享有對合作社經營收益的分紅權。截至2019 年12 月31 日，該村第一批入社的37 戶村民共領到了74 萬元宅基地入股分紅款[5]。從實際情況來看，試行宅基地入股分紅模式的地區都取得了較為喜人的成效，宅基地財產屬性得到極大發揮，給農民帶來了切實的經濟利益，但是由于宅基地入股分紅模式需要完善的制度設計，所以這一模式至今未能在更多地區得到實施。

（二）宅基地入股分紅的現實必然性

隨著宅基地使用權財產屬性的不斷強化，其財產價值增值空間有待重點挖掘。結合農業農村部關于盤活利用閑置宅基地的相關決策部署，探索宅基地入股分紅具有現實必然性。一方面，宅基地入股分紅具有擴展農民非農收入渠道的現實必然。從實際效果看，宅基地入股分紅是一種土地利益分配新機制，能夠使農民以宅基地入股的方式參與利益分配，實現宅基地財產權，從中獲得切實的收益，并且這種收益是一種長期的較為穩定的收益，農民的未來生活能夠得到更好的保障。另一方面，宅基地入股分紅是對宅基地使用權“還權擴能”的現實必然要求。深化宅基地制度改革的重點內容之一就是要在改革中逐步強化宅基地的財產屬性，賦予宅基地使用權更多的財產性功能。因此，農民通過宅基地入股，將其閑置宅基地交由投資方統一發展民宿客棧、生態旅游等鄉村特色產業，獲得收益后參與分紅，可以充分提升閑置宅基地的資源利用效率，拓寬農民關于宅基地的財產性收入渠道，從而進一步強化宅基地的財產性功能，推動實現農民宅基地財產權。

（三）宅基地入股分紅的實現條件

基于利益保障和風險防范考慮，宅基地入股分紅需要穩妥有序推進。以入股分紅的形式實現農民宅基地財產權需要同時滿足以下前提條件：第一，遵守合法自愿和平等協商的原則。農民有權在充分了解宅基地入股分紅模式運行機制的基礎上自愿選擇是否入股，該原則直接關系到村民合法利益能否得到保障。不僅如此，在農民與投資方簽訂入股協議書時，其上必須明確標明農民以宅基地入股后的股權份額和占股比例等，做到平等協商和公正透明。第二，注重科學規劃和政策引領。應當由農業農村部針對閑置宅基地入股出臺具體的指導意見，在意見中明確宅基地入股的出資方式、股權設置、股權退出、盈利分配和風險防控等關鍵問題，規范各地區宅基地入股工作秩序。同時鼓勵各地借鑒已有宅基地入股分紅實踐經驗，以農業農村部閑置宅基地入股指導意見為依托，結合本地區宅基地入股模式的現實情況，通過建立風險監控機制以及保險制度和風險補償基金等方式加強對宅基地入股的風險防范和對股份公司的監督引導，防止腐敗和侵占村民利益的情況發生[6]。

二、閑置復墾：農民參與宅基地增值收益分配

閑置宅基地經復墾后形成的農村建設用地指標，經城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛”）政策進入土地產權交易市場后，相較于自身價值以外產生了一部分增值收益，但農民在這一過程中只參與了宅基地復墾初次分配，并未參與復墾后節余指標產生的增值收益。復墾作為產生宅基地增值收益的首要環節，農民在這一環節中永久退出了宅基地使用權，理應在宅基地產生增值收益之后共同參與分配。建立合理的宅基地增值收益分配機制，既能夠有效破除不同主體間宅基地增值收益分配失衡障礙，又能夠在復墾工作中充分保障農民財產權利，增加農民參與宅基地復墾工作的積極性。

（一）農民只參與宅基地復墾初次分配

閑置復墾不僅是有效保護耕地資源的合理路徑，更是農民宅基地財產權的有效實現形式之一。根據“增減掛”項目實施的基本流程，閑置宅基地在拆舊復墾后成為農村建設用地指標，這些指標經驗收合格后，會通過“增減掛”項目進入土地產權交易市場，在本地區進行交易或進行指標跨區域調劑。這些指標的價值在市場的作用下相較于原有的復墾補償會產生增值部分，這些增值部分就是宅基地增值收益。而“增減掛”項目在地方的普遍實踐意味著已經有越來越多地區宅基地產生了增值收益的溢出效應[7]。特別是現在依托“增減掛”項目進行拆舊復墾工作的大多都是偏遠地區或貧困地區，讓農民參與宅基地增值收益分配，有助于農民收入水平的提高。雖然各地在宅基地拆舊復墾的實踐中形成了多種地方特色模式，但無論是重慶的“地票交易”模式、河南的宅基地“復墾券”，還是浙江義烏的“集地券”，實質上都是借助于“增減掛”項目實現宅基地市場化后增值收益的外溢。村集體和農民作為復墾指標的供給者，實際所得到的收益僅是按房屋面積、質量、土地面積等標準計算得到的拆舊補償，而不能直接參與復墾后節余指標釋放出的增值收益，以致村集體和農民并未能夠從參與宅基地復墾項目中獲得更多財產性收益[8]。

（二）農民有權參與復墾增值收益分配

要真正處理好宅基地問題，就必須堅持農民在宅基地拆舊復墾工作中的主體地位，讓農民參與宅基地復墾增值收益。黨的十八屆三中全會明確指出要“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”，“保障農民公平分享土地增值收益”[9]。土地收益得以持續增值的重要前提是土地權利資本化，在實施“增減掛”項目過程中，農民退出宅基地使用權后，宅基地作為土地資本投入市場是產生增值收益的基本前提，對原有地塊進行拆舊復墾后產生的耕地指標是產生增值收益的根本來源。那么農民作為地塊退出之前的使用者就應該成為最主要的受益人之一，不僅理應享有對宅基地退出的補償收益，更有權在后期參與實現增值后的收益分配。由于現行的宅基地增值收益分配機制缺乏共享性，普遍存在的增值收益分配不合理問題不斷制約著農民參與宅基地復墾工作的積極性，只有作為宅基地復墾主體和土地交易主體的農民平等參與宅基地增值收益分配，并科學計算分配比例，才能不斷完善宅基地復墾增值收益分配機制，從而更加合理地分配增值收益，更好地在宅基地復墾增值收益分配過程中保護農民的財產權益。

（三）農民參與增值收益分配的建議

要在宅基地增值收益分配中打破政府對增值收益的壟斷模式，保障農民和村集體參與增值收益分配的主體地位。宅基地增值收益相當于土地出讓成交款扣除前期開發管理費用和復墾費用后的結余部分，該結余部分應當主要由村集體、農民和政府之間按照一定比例公平分配。其原因在于：宅基地所有權歸村集體所有，宅基地經復墾產生增值收益后理應讓村集體按照一定比例參與收益分配，以保障村集體作為權利所有者的合法利益。而農民作為宅基地的實際占有者和使用者，在符合宅基地申請有關規定的前提下有權無償取得和無期限使用宅基地，故其在退出宅基地時相當于喪失了宅基地使用權。因此，為了彌補農民宅基地使用權滅失的損失，應當讓農民成為宅基地復墾增值收益分配的主要參與者。至于村集體和農民參與收益分配的具體比例，應當由各地方政府根據宅基地復墾和產生增值收益的實際情況進行劃分。政府雖然既不擁有宅基地所有權，也不是宅基地的實際使用者，但其作為宅基地拆舊復墾工作和“增減掛”項目的主導者，為宅基地產生增值收益作出了貢獻，同樣有權參與收益分配，但其分配比例需要以其實際投入為客觀依據，并在一般情況下不宜超過農民和村集體各自的分配比例。通過確立合理的宅基地復墾增值收益分配比例，保障農民宅基地財產權，能夠提高農民參與宅基地復墾工作的積極性，同時為農民增加財產性收入創造有利條件，推動城鄉融合發展，將“以農民為主體”的鄉村振興戰略落到實處。

三、使用權抵押：明確宅基地使用權抵押屬性

為了最大程度維持宅基地的居住保障功能，現階段宅基地使用權抵押仍然被法律法規嚴格禁止，而明確宅基地使用權的抵押屬性作為拓寬農民融資渠道的有效手段，不僅是實現農民宅基地財產權的內在要求，同樣也具有現實可行性。探索通過量化宅基地使用權的實際價值，并在對使用權抵押設置限制性條件的基礎上允許抵押，以強化宅基地的財產性權能，推動實現農民宅基地財產權。

（一）宅基地抵押受到法律嚴格禁止

現階段宅基地使用權抵押現象仍被法律嚴格禁止。雖然2015 年國務院發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發〔2015〕45 號）中明確提出“農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押”,“探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑”[10]。這說明在國家政策層面已經認可了宅基地使用權抵押的可行性，宅基地使用權開始有了得以成為農民財產的實現路徑，但是這一政策僅對部分宅基地制度改革試點地區實行，且2021 年起正式實施的《民法典》仍然在第三百九十九條嚴格規定了“宅基地……等集體所有土地的使用權”不得抵押，關于抵押宅基地使用權的有關做法仍然被法律明文禁止，農民宅基地財產權未能實質性實現。

農房所有權受到“房地一體”原則束縛同樣無法抵押。我國法律雖然對抵押宅基地使用權做出了嚴格限制，但并未禁止農民抵押農房?！睹穹ǖ洹返谌倬攀邨l規定“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押”[11]，這種允許房屋所有權抵押，卻單獨將宅基地使用權抵押牢牢限制在法律禁止性規定之內的做法，與法律規定的“房地一體”抵押原則產生強烈沖突，致使確有農房抵押需要的農民無法享受應有的抵押權利，其合法財產權益也無法得到有效保障[12]。

（二）宅基地使用權抵押具備可行性

宅基地使用權抵押有助于顯化宅基地財產屬性，破解農民融資難題，促進農村經濟社會發展。適度放寬對農民以宅基地使用權抵押貸款的條件限制，是實現農民宅基地財產權的內在要求，并具有現實可行性。首先，在宅基地使用權抵押政策的探索階段，須將抵押對象限定在閑置宅基地范圍之內，之后根據抵押試點的實踐情況并待各項抵押運行機制和防范風險機制成熟后再逐漸擴展抵押內容和范圍。因此，允許農民抵押閑置宅基地使用權不會對其基本的生活居住保障帶來威脅。其次，農民只有在迫切需要改善生活狀況或擴大生產經營需求時才會選擇宅基地使用權抵押貸款，其對于宅基地抵押的態度相較于城鎮居民來說反而更加慎重。在農民抵押宅基地和農房時確保農民是在充分了解抵押政策和運行機制全過程的基礎上做出的理性選擇，是有益于改善農民生活和生產狀況的。最后，宅基地使用權抵押是擴充其財產性權能的重要方式。單純基于宅基地對于農民戶有所居的保障功能便全盤禁止宅基地使用權抵押，不僅無法為農民創造致富機會，也有違鄉村振興的核心要義。當前農村地區發展的客觀現實是單純依靠農業很難滿足農民生產和生活的需要，農民想要擴大生產或自主創業均需要資金的有力支撐。對于農民來說，宅基地和農房是其最重要的資產，而禁止抵押的規定體現了宅基地使用權財產性功能的缺失和不完整，在實際上堵塞了農民獲取資金的渠道。因此，逐步探索宅基地使用權抵押具有可行性，應當在充分吸收試點經驗的基礎上，逐步建構起一套嚴密科學的抵押制度。

（三）宅基地使用權抵押的實現路徑

宅基地使用權實質上是一種可以通過科學計算方法進行量化的財產性權利。由于財產性權利的價值相較于實體資產的價值而言更為復雜抽象，在量化宅基地使用權的價值時需要結合區域發展水平、宅基地開發潛力、農民期望值等因素綜合評估，但是借助專業的房地產市場價值評估機構和科學的抵押物價值評估方法是完全可以實現的[13]。在量化出宅基地使用權的價值后，在其抵押時還需要設置如下兩個限制性條件：一是只能對農民閑置或有償取得的宅基地使用權進行抵押，二是必須按照“房地一體”原則開展抵押工作，只有宅基地上有建筑物及其他附著物時才能進行抵押。在宅基地使用權抵押后，若發生抵押權實現時，對不同的抵押物受讓人要設置不同的受讓規則：當抵押物受讓人與抵押權人同為本集體經濟組織成員時，受讓人可以依照規則取得抵押權人完整的宅基地使用權和房屋所有權，抵押權人隨之喪失對應權利；當抵押物受讓人非本集體經濟組織成員時，其能夠取得完整的房屋所有權，但不能取得完整的宅基地使用權，只能按照受讓規則取得一定年限的對于宅基地使用權的租賃權利，而抵押權人相應地喪失房屋所有權，但保留宅基地使用權，以防本集體經濟組織的宅基地資源向外流失[14]。

四、征收補償：宅基地退出補償既補房也補地

現階段農村宅基地征收大多只對農民的房屋損失進行一定補償，宅基地實際上被無償征收，嚴重損害了農民對于宅基地的合法財產權益。只有在宅基地征收過程中采用房地雙向補償的方式，對宅基地的實際價值予以合理補償，才能彰顯宅基地的財產屬性，更好地實現農民宅基地財產權。

（一）現階段宅基地征收補償僅限于房

農房拆遷補償是彌補因征收造成農民宅基地和農房損失的主要方式。在現階段宅基地征收過程中，對于農戶的補償大多是按照農房的建筑面積進行核算后再選取貨幣補償或房屋置換等補償方式，其補償的實質是房屋所有權，只對農民因失去房屋所有權造成的損失進行了一定補償，并未補償農民在征收過程中一同喪失的宅基地使用權損失?，F階段的宅基地征收補償方案往往是將宅基地補償涵蓋在農房補償之中，統一實行房地一體補償，宅基地使用權的實際價值并未得到體現和合理補償。如浙江省紹興市在進行宅基地置換時便是按照農民原有的農房建筑面積1∶1 置換集中居住區內的住房。這種置換方式顯然并非是在以宅基地置換房屋，而是在以農房的價值進行置換。此外，我國法律法規對因征收造成的宅基地使用權滅失是否補償、如何補償等問題都尚未做出明確規定，因此在宅基地征收工作的實踐中，相關部門大多出于降低工作難度或節約補償費用等方面的考慮，不承認對宅基地進行補償的合理性，導致農民的宅基地相當于被無償征收，無法體現其實際價值。

（二）宅基地征收補償的農戶主體訴求

宅基地征收補償既補房也補地反映了農戶渴望在宅基地征收過程中得到合理補償的訴求。地方實際的宅基地征收補償“只補房不補地”的工作實施現狀沒有回應農戶對宅基地征收補償的合理訴求，損害了農民退出宅基地的積極性。農戶對宅基地征收補償既補房也補地的訴求主要體現在以下兩個方面：一方面，雖然農民并不擁有宅基地的所有權，但從情感層面來說，宅基地和農房被農民親切地稱作“老家”或者“祖宅”，不僅是世代農民生產生活的重要場所，還是農民對家鄉和土地的一種情感寄托。在征收時對宅基地和農房進行合理補償可以在一定程度上彌補失去宅基地給農民帶來的情感創傷，以保證征收工作的有序推進。另一方面，農民在征收過程中不僅失去了房屋，更是失去了今后對于宅基地繼續使用的權利，因此只有在征收宅基地的過程中，對農民的宅基地和農房都予以合理補償，才能充分體現宅基地的實際價值，更好地保障農民財產權益，實現農民宅基地財產權。

（三）宅基地征收房地補償的實現路徑

在征收宅基地的過程中，無論采用何種補償方式都要明確體現宅基地的財產價值。要在宅基地征收補償過程中實現農民宅基地財產權，就要一改先前宅基地征收補償“只補房不補地”的不合理補償方式，采用“房地雙向補償”的方式。不僅要對農民房屋損失進行補償，也要對農民因征收導致的宅基地權益損失進行補償，在宅基地征收補償工作中充分體現宅基地的財產屬性，實現農民宅基地財產權。具體說來，在宅基地征收補償工作中，要繼續推進宅基地確權登記頒證工作，這是對宅基地使用權進行補償的重要依據。在確權發證的基礎上采取“房地分離”的補償原則，通過科學合理的市場價值評估機制分別計算宅基地及其上房屋等附屬物補償金額。其中，房屋等附屬物的補償可以按照市場價值進行直接評估，宅基地使用權的補償需要綜合考慮其居住保障功能和財產屬性等因素后綜合評定，將這兩部分補償相加后告知宅基地使用權人，并由宅基地使用權人按照當地征收補償管理辦法選擇房屋置換或貨幣補償等補償方式。

五、結語

農村宅基地兼具居住保障功能和財產收益功能。隨著我國改革開放的深入發展，大量農民從農業轉向第二、三產業，從農村走向城鎮，推動農民生產、生活和就業方式上的巨大轉變，對宅基地的依賴逐漸降低，在一定程度上分解了宅基地的居住保障功能，財產收益功能開始得到強化。實現農民宅基地財產權不僅與地區經濟發展水平相聯系，也與地區的資源稟賦差異相聯系，需要因地制宜選擇適合本地區的宅基地財產權實現形式。宅基地入股分紅能夠推動宅基地由單一的居住功能向居住與經營的雙重功能轉變，有效擴展農民非農收入渠道和擴充宅基地使用權權能。閑置復墾作為盤活宅基地資源的主要方式之一，通過建立合理的宅基地增值收益分配機制，能夠彰顯宅基地的財產屬性，為農民增加財產性收入創造有利條件。穩妥推進農房財產權和宅基地使用權抵押，能夠保障農民享有更多宅基地收益處分權，拓寬農民融資渠道。在宅基地征收過程中采用房地雙向補償的方式，對農民的房屋損失以及因征收導致的宅基地權益損失進行補償，有助于顯化宅基地的財產價值，保障農民財產權益。