基于BSC的“雙高”專項資金績效評價體系研究

張 震 , 姜 曼

(湖州職業技術學院 計劃財務處, 浙江 湖州 313099)

后疫情時代,財政收支緊平衡壓力不斷加大,這對高職院校提高“雙高”專項資金的利用率提出了更高的要求。研究并完善“雙高”專項資金績效管理評價體系,并將其用于高職院校的績效管理,有助于規范專項資金的使用,提高專項資金的使用效率和學校財務的管理水平;有助于推動“雙高”建設和科研成果轉化,更好地培養高水平的技術技能人才;也有助于高職院校實現可持續發展,更好地服務地方經濟社會的高質量發展。

一、“雙高”專項資金的來源、用途與特征

(一)“雙高”專項資金的來源

目前,“雙高”資金以地方財政撥付為主,中央財政獎補為輔,多渠道供給。資金來源主要有中央及地方財政投入、主辦方投入、行業企業投入與學校自籌[1]37。中央財政通過“現代職業教育質量提升計劃”專項資金,對“雙高”建設項目給予獎補支持,以轉移支付的方式逐級撥付,由省級財政統籌轉撥給學校。地方在完善高職生均撥款制度、逐步提高生均撥款水平的基礎上,對“雙高”建設學校給予重點支持,一般以地市級財政撥款為主,縣區級財政作為補充。目前,省級和地方財政資金主要用于教學條件改善、實驗實訓室建設、數字校園建設、人才引進工程等項目,行業企業投入主要以合作辦學、骨干企業與學校共建實驗實訓室等校企合作的方式實施。高職院校在年度預算安排中,在滿足基本支出需求的前提下,根據“雙高”建設目標投入相應的配套資金,以完善財政資金結構。

(二)“雙高”專項資金的用途

“雙高”專項資金有規定的用途和范圍。相關文件提出,“雙高”專項資金的使用應有緊盯“引領”、強化“支撐”、凸顯“高”、彰顯“強”、體現“特”的績效要求,應圍繞“雙高”建設10大任務,促進學校各個方面的建設,具體包括加強黨的建設這個基本任務,打造技術技能人才培養高地、技術技能創新服務平臺、高水平專業群、高水平“雙師”隊伍等4個建設任務,提升校企合作水平、服務發展水平、學校治理水平、信息化水平和國際化水平等5個目標任務。按核算時的業務內容性質,“雙高”專項資金又可分為設備材料費、維修(護)改造費、業務支出費、委托業務費、合作交流費、人才引進和培養費、科研事務費、其他費用等各種不同用途的經費項目。

(三)“雙高”專項資金的特征

目標多元性是“雙高”專項資金的主要特征。為了完成特定工作任務,“雙高”建設根據不同的目標或任務設定了許多項目。因此,“雙高”專項資金與其他專項資金相比,不僅具有資金體量大、來源多、覆蓋面廣、項目數量眾多和建設任務周期長等總體特征,還具有支付鏈長、項目管理復雜、項目支出專業性強、核算難度大等資金管理特征,以及經濟性、效率性、效益性和合規性等績效目標方面的特征[2]51。

二、“雙高”專項資金的管理現狀

(一)績效管理意識淡薄

目前,高職院校缺乏專門且有效的“雙高”專項資金績效管理評價體系,專項資金績效管理主要表現為按照財政部門相關要求填寫報表。填報的項目包括項目基本信息、項目測算、年度支出計劃、項目績效目標等總體指標和一些項目績效指標。其中,項目績效指標分為產出指標、效益指標和滿意度指標。產出指標是主要指標,主要包括數量、質量、時效和成本等指標;效益指標包括經濟效益指標和生態效益指標。這種通用的項目管理填報方式與“雙高”專項資金績效管理在內容和要求上并不一致,在關鍵績效指標的細化方面存在明顯不足?！半p高”建設的每項任務需要哪些具體指標,以及各指標的權重如何分配,都沒有明確要求。另外,在整個績效管理過程中,相關部門互動較少,部門自主管理意識比較淡薄;財務部門只負責收集數據,信息填報與分析缺乏科學性和合理性;業務部門則將工作重點放在項目實施上,缺少主動參與績效管理的動力。

(二)績效評價體系不夠完善

高職院校以財政專項資金績效管理為主的管理狀態和指標體系,只是滿足了財政部門的報表需求,并未形成適合自身發展戰略和績效管理的自評體系,存在評價方法比較簡單,指標過于單一等問題?？冃гu價內容主要體現為是否有績效目標、資金使用進度和項目產出績效,體現不出“雙高”建設的目標任務和凸顯“高”、彰顯“強”、體現“特”的績效要求。財政部門績效評價按年度進行的方式,也導致學校出現了一些短視行為,沒有從長遠戰略角度通盤考慮項目規劃。在具體編制時,受財務人員和業務人員的知識能力局限,績效指標往往缺乏科學性,這大大降低了績效評價對項目效益的引領作用[3]53。

(三)評價結果運用不受重視

當前,專項資金績效評價結果大多不予公開,往往只是作為內部資料保存。且評價結果的運用缺乏制度保障,沒有建立起與“雙高”專項資金績效評價結果相關的考評和獎懲制度,以及跟蹤監督和反饋落實機制。各業務部門只重視項目的實施和資金的使用,不重視績效評價結果的運用,也缺乏對評價結果與績效目標偏差原因的深入分析。

三、基于平衡計分卡理論的“雙高”專項資金績效指標體系

(一)基于平衡計分卡理論的績效評價指標體系的優勢

平衡計分卡(簡稱BSC)理論是一套完善的公司績效考核評價工具,在傳統的財務指標績效評價模式基礎上,引入了客戶、學習與成長、內部流程等三個維度的績效動因。學校在BSC的具體內容和要求上與公司并不完全一致,但作為一種戰略性業績評價體系,學?！半p高”建設目標與BSC的發展戰略相一致,都有明確的使命愿景和戰略目標。以學校發展戰略為中心,根據高職院校專項資金的特點,以BSC為基礎構建“雙高”專項資金績效評價指標體系,可以達到創新高職院校專項資金績效評價體系的目的。課題組運用層次分析法,構建的基于BSC的“雙高”專項資金績效指標體系,把績效指標分解成3個層次4個維度,3個層次分別定義為目標層、準則層和方案層,各層次間上層指標統領下層指標,下層指標對相應的上層指標起到解釋作用。另外,下層指標與上層指標的兩兩比較,可以用來判斷下層指標對上層指標的影響程度。

按BSC的4個維度,目標層分為財務、客戶、內部流程和學習與成長等維度[4]91。4個維度再逐步細化到準則層和方案層。方案層分別從4個不同維度分析準則層績效指標,最后歸總反映到目標層的4個維度中(參見圖1)。

圖1 基于BSC的“雙高”專項資金績效評價目標層4維度構成圖示

將BSC引入績效評價體系,通過分析“雙高”專項資金來源渠道、涵蓋內容及其特征,收集和遴選績效指標來構建“雙高”專項資金績效評價體系,可以提高“雙高”專項資金績效評價的精確度,為評價人員提供一種全新的思路。BSC又是一個受愿景和戰略驅動、自上而下的過程,4個維度互為因果關系,能夠從總體上解決學校財務指標與非財務指標的平衡、外部與內部的平衡、領先指標與滯后指標的平衡、當前與未來的平衡,從4個維度平衡高職院校的資源布局和結構布局。4個維度的結合與相互關聯,可以避免以往績效評價指標的片面、單一等問題,進一步完善了績效評價指標體系[5]93。

(二)基于BSC理論的績效評價指標的遴選

“雙高”專項資金的主要特點是資金支持面廣、目標多元。因此,課題組在“雙高”建設10大任務的基礎上,按照專項資金的特征,依據定量和定性相結合、共性與個性相結合、科學與客觀相結合的原則,全方位多層次地概括提煉出4個維度的關鍵性指標,并將其確定為績效指標。

1.財務維度方面的績效評價指標 作為投入指標,財務維度是BSC的關鍵核心指標。它直觀地反映了“雙高”專項資金投入的使用效果,尤其是資金利用和資源配置情況,可以從財務管理和資金投入兩個方面進行考核。預算執行率和總資產增長率是反映財務管理情況的重要指標[6]12。省“雙高”專業群建設項目投入占比、生均教學儀器設備值、生均教學經費增長率反映的都是資金投入情況。

2.客戶維度方面的績效評價指標 作為產出指標,客戶維度一般指資金的受益對象,具體體現在客戶受益的程度上?？蓮娜瞬排囵B、教學資源建設、教材與教法改革、實踐教學基地、校企合作這5個方面對該目標進行設置,使其分別對應“雙高”建設中打造技術技能人才培養高地、高水平專業群和提升校企合作水平這3大目標任務。方案層中的人才培養改革完成率、創新創業課程學時占比和“X”證書培訓認證占比是反映人才培養質量的重要指標。專業群精品在線共享課程數、數字化資源庫與課程標準建設數是反映教學資源建設的重要指標。新形態教材編寫數、市級及以上教學改革研究項目立項數是反映教材與教法改革的重要指標?！把杏柨苿摗币惑w化高端實訓基地建設數、市級及以上重點實驗室立項數、學生授權專利數、大學生科技創新項目數是反映實踐教學基地建設成果的重要指標。校企協同創新中心建設數、產教聯盟成立數是反映校企合作成果的重要指標。

3.內部流程維度方面的績效評價指標 作為過程性指標,這一維度關注的是資金使用中的合規性、有效性和效益性,主要體現為優化校園內部管理流程中制度制定和執行環節的相關指標。準則層選取制度建設和信息化建設兩方面指標,分別對應“雙高”建設中提升學校治理水平和信息化水平這兩個目標任務。其中,內部控制制度的完備性和制度執行的有效性是反映制度建設的重要指標,信息與數據管理水平和業務模塊信息化共享情況是反映信息化建設水平的重要指標。

4.學習與成長維度方面的績效評價指標 作為效果性指標,這個維度反映的是一個學校的科研和創新能力,其要素是教師和學生。準則層選取教學創新團隊建設、社會服務、國際交流與合作這3個方面作為衡量指標,分別對應“雙高”建設10大任務中的打造高水平“雙師”隊伍、技術技能創新服務平臺、提升服務發展水平和提升國際化水平這4大任務。其中,高層次人才引進數、專業帶頭人培養數、專業骨干教師境外培訓數是反映教學創新團隊建設的重要指標。承接企業技術服務項目數、科技成果轉化數、社會人員培訓及職業技能鑒定數是反映社會服務的重要指標,國際化人才培養數和走出去服務企業數是反映國際交流與合作的重要指標。

(三)績效評價體系各指標的權重設置

確定績效評價體系后還需要對各層指標進行賦權,各指標在整個體系中的重要性不同,在體系中的權重也各不相同,指標權重的科學性直接影響績效評價體系的有效性[7]328。指標權重的產生主要分為兩步:(1)采用問卷調查和專家打分相結合的方式獲得相關的數據;(2)對相關數據進行綜合整理,兩兩比較相關因素,并運用相關軟件進行計算和檢驗?！半p高”專項資金績效評價指標體系由3個層級構成,每層指標都由若干下級指標組成,在4個維度中,各層指標形成層次結構,下級指標對上級指標的影響程度由權重決定,指標權重的大小又決定了其在維度內部的重要性。在對各層指標權重進行賦值過程中,4個維度權重合計為1,各維度內部上層指標統領下層指標,下層指標內部權重合計也為1(參見表1)。

表1 “雙高”專項資金績效評價指標體系權重賦值表

表1中,方案層各項指標圍繞“雙高”10大任務的建設成效設置,按照權重由大到小的順序,目標層4個維度依次為客戶維度、學習與成長維度、財務維度和內部流程維度。其中,客戶維度在目標層權重最大,體現出學校以辦人民滿意的高職教育為愿景,以立德樹人為根本任務,重點反映在職業技能培養和課程建設方面的各項產出;學習與成長維度排第二,體現了學校對創新創業能力培養、師資隊伍建設和社會服務能力提升的重視;財務維度和內部流程維度側重于“雙高”專項資金的預算和投入等經濟效益指標,以及使用過程中的組織能力與執行能力,因而二者的重要性不及前兩個維度,在評價體系中的權重較小。

四、H高?！半p高”專項資金績效管理評價案例分析

(一)H高?！半p高”專項資金績效管理評價

課題組以構建的評價指標體系為依據,對H高校的“雙高”建設專項資金進行了績效評價。部分數據直接通過該校財務部門獲取,其他數據通過文獻研究、實地調研、問卷調查等方法獲得(參見表2)。課題組參考《浙江省高職院校督導評估指標體系》等相關文件,根據計劃標準、行業標準、歷史標準等確定標準值,然后計算3級指標初步得分,最后計算指標的最終得分。其中,定量指標得分=實際值/標準值×100,得分不高于100分;定性指標得分按優秀、良好、合格、不合格分為4檔,優秀95分,良好80分、合格60分、不合格30分。最終得分=初步得分×方案層權重×準則層權重×目標層權重(各層權重參見表1,各指標的最終得分參見表2)。如A111的最終得分計算式為:

A111=(95%/91%)(取100)×0.71×0.42×0.13=3.88。

(二)H高?！半p高”專項資金管理績效評價結果分析

由表2可知,該?！半p高”專項資金績效指標得分表中的財務維度為12.10分,客戶維度為38.03分,內部流程維度為9.120分,學習與成長維度為22.21分,總分為81.46,對應評級為良好。這說明,績效良好,達到了預期目標。另外,大部分指標實際得分接近評價標準,這說明績效完成度較高。個別指標達成度低于平均水平(如專業群精品在線共享課程數,校企協同創新中心建設數等與標準值有一定差距),這說明相關指標存在一定風險,需要學校重視并協調推進。從指標結構來看,資金分配結構差異較大,部分指標完成較好,說明“雙高”建設重點突出。

深入分析各維度績效情況發現:(1)財務維度。H高校的預算執行率和生均教學儀器設備值都已達到標準值,說明該校預算執行水平較高,教學儀器設備已基本滿足教學需要;而省“雙高”專業群建設項目投入占比和生均教學經費增長率表現一般,說明在“雙高”專業群建設項目方面的投入有待提高,教學經費增量不足。(2)客戶維度。該?！半p高”專項資金的投入有效激活了學校人才培養工作,學校的教學資源建設、教材與教法改革、實踐教學基地建設、校企合作等方面均得到改善,但專業群精品在線共享課程建設和校企協同創新中心建設仍存在不足,影響了整體效益。對此,學校還需積極引導、協調推進,更好地達到“以評促建”的目標。另外,學生授權專利數量和新形態教材編寫數量也偏少。(3)內部流程維度。課題組分析了該維度的3級指標,發現制度齊全程度、制度執行和信息數據管理的評價結果均為良好,但信息化業務模塊共享程度不足。因此,H高校應進一步強化不同部門業務模塊、部門內部不同業務模塊之間的數據共享,統籌推進教學管理、人力資源、科研服務、計劃財務和資產管理等業務系統的建設與集成,強化數據融合和互通共享,建成智能信息綜合處理平臺,進一步提升績效管理的信息化水平。(4)學習與成長維度。課題組分析發現,H高校教學創新團隊建設指標得分之所以較低,是因為高層次人才引進的數量較少、專業骨干教師境外培訓人次不足,這兩個短板又影響了社會服務指標得分的科技成果轉化數。近年來,受新冠肺炎疫情影響,各國對跨境人員流動實行嚴格的隔離措施,跨國旅行受到限制,導致疫情防控期間的高職教育國際化規模大大縮減,合作辦學、中外人文交流等都受到了沖擊,國際交流與合作項目也無法正常推進。

綜上,課題組所構建的基于BSC理論的“雙高”專項資金績效評價指標體系,從學?！半p高”建設的戰略目標出發,以專項資金績效目標管理為導向,從3個層面4個維度分析確定了具體指標,規范了預算資金的分配,優化了資金支出結構,對提高資金使用效益和效率有較大幫助。從H高校的實際案例來看,這一評價指標體系的評價結果是真實可信的,可以為政府合理配置資源提供參考。