歷史的轉彎：1923年加拿大華人移民法再思考

石曉寧

（約克大學 語言、文學與語言學系，加拿大 多倫多 M2R 2X8）

2023年是加拿大頒布實施排華法100周年。100年前的排華法被華人社會視為“惡法”，給加拿大華人造成了永久性傷害。時至今日，加拿大政府雖然就此進行了公開道歉并進行反思，但加拿大華人歷史上這黑暗的一頁，仍需要深入研究并給予歷史借鑒。例如，有一個史實較少受人關注：即在加拿大排華法案通過之前，中加雙方極有可能簽訂平等的《中加移民條約》。而因多種復雜因素的影響，歷史在這里發生了轉彎。1923年，加拿大政府頒布《1923年華人移民法案》（Chinese Immigration Act， 1923） ，以全面排華取代人頭稅法案，致使北京政府駐加拿大領事們長期力圖與加拿大簽訂《中加移民條約》（China-Canada Agreement）的交涉中斷，這成為加拿大華人移民史上的一次重大轉折。中加條約的交涉是1923年加拿大排華法案制訂過程中不可或缺的部分，但至今尚未有深入的研究。此外，學界多從加拿大朝野族群歧視因素探尋該排華法案的出臺原因，而較少考察移民輸出地中國的時局因素。本文主要以學者陳三井匯編的《加拿大華工訂約史料》以及加拿大移民局與加拿大華人社區的檔案資料為依據，嘗試梳理20世紀頭十年到1923年中加訂約交涉與加政府排華法案制定交織并行的過程，以環太平洋中加兩國為時空視角，探討中加移民條約訂約失敗，反而通過全面排華法案的多種因素，特別是中國南北對峙時局的影響，從一個新的角度重新審視1923年的排華法案，從而獲得不同的啟示與借鑒。

一、人頭稅法案的衰微與《中加移民條約》的提出

1885—1903年，加拿大政府對華人移民的人頭稅從50加元增長到500加元，但這并未阻止華人移民加拿大的腳步。與此同時，人頭稅法案種族歧視的性質也一直受到道義譴責。1909年，勞瑞埃政府率先提出要與清政府簽訂中加移民條約，有意通過雙邊公約來平等地解決華人移民問題。

（一）加拿大的排亞浪潮與人頭稅高峰

1858年，華人移民在加拿大淘金潮時進入西部卑詩?、俦霸娛〖床涣蓄嵏鐐惐葋喪。˙ritish Columbia），中國移民習慣稱為卑詩省。。到1871年時，華人人口只有1,548人，集中居住在溫哥華島的維多利亞市。同年，卑詩省入加拿大聯邦，條件是修建一條打通西部與東部交通的鐵路。故從1872年鐵路動工至1884年高峰期，加拿大引入的華工人數達到了15,701人，［1］這也引發了主流社會第一個反華人組織（Anti-Chinese Society）的出現。［2］1885年，加拿大聯邦政府被迫啟動對華人狀況的調查，同年，國會通過《1885年華人移民法案》，向華人課以50加元的人頭稅，之后，人頭稅增至100元，但這都未能阻止華工來加拿大。

值得注意的是，在1900年前后，卑詩省又出現了日本、印度勞工移民潮，加拿大主流社會的排華浪潮逐漸擴展為排亞浪潮。［3］1900年，卑詩省向聯邦政府提出將人頭稅額增加到500加元，聯邦政府進行了第二次皇家調查，對象主要為華裔、日裔，也涉及印度裔移民，隨即出臺的《1903年華人移民法案》將人頭稅額提高到500加元。

500 元人頭稅雖然極大加重了華人移民的負擔，但其也有一個意想不到的結果，即終結了華人團伙販運華工的產業。由于早期人頭稅低廉，販運團伙可以代為墊付并轉以高利貸形式持續盤剝華工的收入所得。當人頭稅上漲到500元時，墊付風險巨大且無利可圖，故該產業終止，華工個體可以自主繳納人頭稅赴加。由于免于償還契約的高利貸，華工收入所得反而有了財富積累的可能，所以，他們寧愿交人頭稅并還攜帶更多親屬鄉人赴加，［4］導致移民人數依舊高企。這也再次證明人頭稅法案并非解決所謂華人移民問題的途徑。

（二）溫哥華排亞暴亂與《中加移民條約》的提出

20世紀初的亞裔移民潮最終在1907年釀成了溫哥華的排亞暴亂。對于日本移民的善后，因有英日同盟基礎，加拿大以英自治領名義與日本政府簽署《紳士協議》（Gentleman’s Agreement， 或稱Hayashi-Lemieux Agreement， 1908），通過限定日人年入境人數予以解決。對華人移民，在施以經濟賠償的同時，負責善后的勞工部副部長麥肯錫·金與勞瑞?？偫碛幸鈪⒄杖毡緟f議，也與中國政府訂立移民條約。［5］1909年2月，金赴華參加國際禁煙大會，在北京通過英國駐華大使朱爾典向清外務部遞交了有關訂約的備忘錄：“設中國能約束其移民之移入坎拿大，且愿意置之于明定限制之內，則坎拿大政府預備與之商訂關于華人許入坎拿大之條約，其條約即以中國自愿約束其移民之限制為主?！鼻逋鈩詹拷邮芗诱摹懊酪狻辈⒃黾訌U除人頭稅法案一條。［6］這奠定了日后中加條約最基本的兩個條款：一是廢除人頭稅法案，二是中國政府自行限制每年移民數量。

值得一提的是，1909年恰逢清政府在加拿大設立總領事館。華僑事務可由駐加領事直接辦理，這為訂約交涉創造了條件。1911年，清駐加拿大總領事王思沅向清外務部提出中加訂約議案，但逢辛亥革命爆發而止。而加拿大1911年聯邦大選，伯頓（Robert L. Borden）新政府上臺后，其外交政策傾斜于對美關系。因此，此次訂約嘗試沒有實質進展。［7］

（三）全面禁止亞裔勞工入境法案與《中加移民條約》的交涉

20世紀初，加拿大排亞浪潮從西部省份蔓延到東部，并從民間上升到議會立法層面。1911年，在伯頓政黨贏得大選時，卑詩省代表團赴京要求聯邦政府制訂全面排亞法案，東部各省也先后有立法取消華人選舉權，禁止白人女子在華人及日本人的飯店、洗衣店中從業等。1913年12月，加拿大政府禁止工匠及普通勞工從卑詩省的某些指定口岸入境的法令出臺。由于唯有亞洲移民從這些口岸登陸，而日裔和華裔移民已分別有《紳士協議》與《人頭稅法案》，所以，該法案所禁對象實際上是印度裔移民。但1914年5月，專門禁止華人工匠以及普通勞工從卑詩省的任何口岸入境的法令也隨即出臺，［8］意味著加拿大政府變相取消了華人人頭稅法案中的勞工類移民，只保留神職人員和留學生類別，從而開始了全面排華的第一步，也立即引發了駐加中國領事們的反彈。

他們與華社一起向北京外交部請求訂約， “國際條約訂約若不趁時改變，后患堪虞，” “如能仿照日本辦法，則中國既有主權，僑民不致受累，域埠商會幸甚，坎屬僑民幸甚?！?駐溫哥華領事林軾垣提出：“與為人禁，孰若自禁，免傷國體?！保?］1914年6月，北京外交部命駐加總領事楊書雯正式與加拿大政府第一次交涉訂約。楊氏雇傭了西人律師協助起草了第一份17項條款的中英文草約《擬定華人入坎合同》（Draft Agreement on Admission of Chinese Labourers into Canada）。［10］

值得注意的是，民初的北京外交部繼承了清外務部修正既有不平等條約、力求簽訂平等條約的方針。1914年，除了與加拿大訂約之外，外交部還曾嘗試與古巴、智利和瑞士訂約。［11］而加拿大政府內部也有支持訂約的呼聲。1914年3月，反對東方移民最烈的溫哥華選區議員斯蒂文斯，在國會提出采取中加訂約取代有損國家尊嚴的人頭稅法案；工商大臣喬治·福斯特也認為，訂約是處理與中國事務更滿意的條件；首席中國移民事務官羅伯森承認“征收人頭稅法案失敗”，并未控制住華人入境人數，訂約優于實施嚴苛的人頭稅法案。然而，同年8月，第一次世界大戰爆發，伯頓政府以戰時為由暫停訂約交涉。［12］

二、中國南北政局對中加訂約交涉以及排華法案制定的影響

由于大量征兵，一戰中的加拿大勞動力市場短缺因而又出現了引入外籍勞工的呼聲。但1918年國會并沒有通過此項動議。盡管如此，加拿大某些地區并未真正杜絕外籍勞工的入境。［13］而此時，中國時局也出現了變化。1917年，孫中山與其他西南軍閥建立廣東軍政府，不承認國際社會認可的北京政府。由于傳統赴加拿大的中國移民來源地主要是廣東省的臺山、新會、開平、恩平“四邑”地區，南北對峙的政局直接導致北京政府對廣東地區出境管理的失控。［14］另外，中國的護照管理系統直到20世紀30年代才完善起來，之前華人移民所持為身份證書（Certificate of Identity），并非統一正式的護照，即使如此，北京政府也長期對各省缺乏統一管控，［15］更毋庸說在南北對峙的情勢下對于廣東一地的管控了。

巴基斯坦國防部副部長穆罕默德·伊姆蒂亞茲·汗認為，此次北京香山論壇的主題是打造平等互信、合作共贏的新型安全伙伴關系，這對于解決當前全球治理難題、擺脫地區安全困境極具建設性意義。目前，全球秩序繼續處于轉型期，各國在參與和遏制之間灰色地帶的競爭不斷加劇，地區沖突、恐怖主義威脅出現蔓延趨勢，中巴合作是中國合作共贏思想的完美體現。

中國時局的變化，導致赴加拿大移民身份造假現象屢屢發生。1918年，4,066名華工假冒留學生身份在蒙特利爾口岸入境，［16］直接導致1919年加拿大規定除團聚類妻子與16歲以下的兒童外，不再接受任何繳付人頭稅的華人移民，［17］變相取消了神職人員以及留學生類別。不難發現，到此時，所有繳納人頭稅的移民類別都已被取消，只余豁免類商業移民，人頭稅法案已名存實亡。然而，1920年1,400名華工又假冒豁免類商人身份進入加拿大（詳見圖1），［18］迫使加拿大政府派人赴中國調查。

圖1 華人移民入境加拿大人數（1912-1922）

（一）加拿大移民局的中國調查

加拿大移民局1921年初派首席華人移民事務官助理波西·瑞德到中國進行調查。他在廣東發現，在南北對峙下，中國“沒有一個所謂穩定的中央政府存在”，北京政府對廣東移民管理失控。［19］而加拿大在中國的簽證管理也存在漏洞。1931年，加拿大獨立于大英帝國，之后才與中國國民政府建交，此前，從1906年起只在上海設貿易專員，［20］未設立簽證官，移民簽證一直由英國駐廣州領事簽發。瑞德了解到英國領事人浮于事，對赴加移民的申請材料不予審查地放行，故“寄希望于英國領事來檢查廣東地區的護照以確保獲合格的移民是無用的”。［21］瑞德的調查使加拿大移民局從1921年起加強對中國口岸的簽證管理，［22］但最根本的影響是促成了加政府由人頭稅法案到排華法案決策的轉變，也開啟了中加由訂約交涉到出臺排華法案的歷史性轉彎。

（二）中加條約交涉中華人移民身份認證的障礙

從1918年華工移民假冒學生身份事件發生開始，加拿大移民局對在加華人啟動注冊登記，對于假冒身份的華人采取沒收人頭稅、強行遣返等措施，這再次激發了中國領事們訂約交涉的決心：“［華工］冒認學生，均繳桉稅五百金，不領本國護照，逕自到坎，既傷國體，又為我國絕大漏支?！?918年，駐溫哥華領事王麟閣致函外交部，認為盡快訂約才能限制住中國出境人口，而且中國參戰后與協約國的親善關系也有利于訂約的成功。［23］中加訂約交涉的第二次高潮出現。1919年初，駐溫哥華領事葉可樑起草了英文《中加合約》（China-Canadian Agreement）及中文《中加移民暫行條約》。然而，4月楊書雯受命重啟商談，加方又借口波頓總理赴歐參加巴黎和會再次推遲。［24］

盡管加方率先提出中加訂約，也因一戰爆發交涉一再拖延，然而，瑞德報告促使加拿大政府對訂約的態度發生了根本變化。1921年7月，加拿大移民部長司各特在與楊書雯會晤時明確指出，北京政府無法有效地進行護照管理，楊氏只能勉強向司各特承諾北京政府護照具有全國通用性。［25］此次會晤預示了訂約前景的阻礙，而11月楊書雯又突逝于任上，由周啟濂接任。［26］從中加第一次訂約正式談判開始，楊書雯就一直為中方代表，他的離世為訂約交涉又增添了一重不利因素。

三、中加條約訂約的失敗與華社反對排華法案的抗爭

1918年一戰結束，大量加拿大老兵歸國使失業率高企，各地的排亞風潮又起。早在1911年，卑詩省就提出過全面排亞法案，到1921年聯邦大選，所有競選人包括當年提出中加訂約的麥肯錫·金在內，無人愿意違抗 “白色加拿大” 的民意。［27］金率自由黨在大選中獲勝，在華人移民問題上，他依然傾向于訂約解決。1922年4月，他對周啟濂重申了自己的立場。［28］但他的主張并未在當年眾議院獲得支持，相反， 卑詩省議員要求聯邦政府“即刻采取措施確保禁止未來的這類［亞洲］移民”的動議卻獲通過。［29］加拿大朝野排亞的民意與中國政局狀況，都成為聯邦政府趨向制定全面排華法案的因素。

（一）訂約交涉的終結與1923年排華法案的制定

1922年，加拿大政府開始修訂《1923年中國移民法案》，由瑞德執筆，同時也遵照金總理的“意愿”擬訂加中移民條約。從移民局檔案記錄中可見，他與首席華人移民事務官查爾斯·斯圖沃特等官員有關條約與法案進行了多次論證。他們首先否定了北京政府履行條約的可行性，“由于廣東省政府不承認北京政府，要考慮的是跟北京政府簽訂的任何有關限制廣東省移民的條約都是沒有價值的?！保?0］

其次，對條約中廢除人頭稅法案一項，瑞德指出，該法案歷來對于華人移民的身份定義是所有華裔（any person of Chinese Origin）。即除了來自中國的移民外，還有包括美國在內的世界各國的華裔、遠洋船上的華人水手等。而中加條約僅針中國本土移民，不涵蓋海外華裔移民。一旦廢除人頭稅代之以條約，則對中國以外地區的華裔就沒有效力。［31］然而，他的分析難以自洽在于，正如他所承認的，人頭稅法案已經名存實亡，課稅類別只剩下家庭團聚類的商人妻子與13歲以下的兒童，這證明人頭稅法案已近廢除，也可以廢除。如果加拿大政府的確有意訂約，對海外其他地區的華人移民完全可另行立法。另外，如果中加訂約存在中國本土與海外移民群體問題，那么加拿大與日本的《紳士協定》也存在同樣的問題。瑞德這樣的分析只能說明加拿大政府對于訂約的消極態度，難以自圓其說。

瑞德還就排華法案的頒布對中加貿易的影響做了預測。由于加拿大華人移民僅來自廣東地區，以往的人頭稅法案出臺都未引發全中國范圍內的抵制活動。雖然民國建立后中國民族主義情緒高漲，排華法案的出臺可能會引起類似抵制日貨等抗議活動，但出于瑞德對于南北兩個政府的了解，二者都有意促進與加拿大政府之間的關系，他在中國時已被兩個政府授權，轉告加拿大政府即使有歧視法案出臺也不會出現政府間的外交對抗，更不會有損中加貿易以及中加關系。［33］事實也是如此。1923年排華法案的頒布在中國未引起大規模的抗議。

1922年9月27日，全新的排華法草擬完畢?！拌b于以往的經驗，華人會通過使用金錢在法庭上借法律條文伺機逃避，這次要找一位法律界專家審閱以保證無懈可擊”，司法部參與到了最后的修訂中。［34］對于此次從人頭稅法案向排華法案的突然轉變，加拿大各地排亞團體全然無知，11月卑詩省議會還通過了要求聯邦政府制定排華法案的決議，他們并不知道此時金總理已經看到了草案，以排華法案取代人頭稅法案已成定局。［35］

（二）駐加拿大中國領事的訂約努力

1922年，駐加拿大中國領事對于形勢的感知與加拿大政府并不同步。人頭稅法案的名存實亡客觀上已經滿足了條約中廢除人頭稅的條件，是駐加領事們可以據理力爭的有利因素。然而，與加政府部門務實的調查與論證相比，中方訂約談判的準備更多停留在條約的起草上，對交涉策略的商議很少見于訂約檔案中。以1922年初周啟濂接任總領事為例，他上任伊始就在加拿大英文報紙上為中加訂約造勢、并與加拿大官員頻繁接觸，還尋求在美參加華盛頓會議的中國代表團以及駐華盛頓公使施肇基的支持。［36］周啟濂還與溫哥華中華會館聯合創建云高華［溫哥華］中華會館研究中坎訂約會，該會歷時數月十余次討論形成條約四大綱建議。此外，也有其他華人團體熱心參與，［37］但種種努力缺少的還是策劃落實。

周啟濂對時局的把握也是如此。他任上給外交部的匯報雖然表現出他對訂約交涉的盡心負責，但少有切實的調研。周啟濂與總理麥肯錫·金接觸頻繁，當陳炯明在廣州發動“六一六”兵變時，金向周表達了對于訂約前景的擔心，但還是沒能讓周氏認真看待訂約形勢的嚴峻。［38］8月他謁見金時，金口頭許諾取消人頭稅，周即向北京報告“［訂約］總期逐漸進行，得寸則寸”；他還報告談判的時間定為冬季，這本來給中方提供了準備時間，但是周氏9月向外交部請假回國奔喪3個月，直到1923年1月方回加，［39］導致中方錯過了這次交涉時機，相當于宣告中加訂約交涉已經提前結束。

（三）排華法案的出臺與華人社區的抗爭

1923年1月，瑞德鑒于以往經驗建議移民法案不預先透露，而在春季眾議院開議時及早提交并迅速通過，以免又引起華人移民潮。2月27日，列有四十三款的華人移民法案（Bill 45, An Act Respecting Chinese Immigration）準備就緒，3月2日，在眾議院通過一讀。［40］

而周啟濂在1923年3月向北京外交部匯報時，還只字不提移民法案一讀已過的緊急形勢。3月27日，他還在匯報2月與金總理開議條約交涉， “注望［條約］平穩通過，則豈惟數十年未竟之事功成于一旦?！?月29日，他在華文報紙上公布條約草案征求民意，4月28日正式向加政府提交了訂約草案。［41］而3天后的4月30日移民法案二讀通過，5月4日三讀通過，之后上達參議院。至此，訂約交涉一切都太晚了。

與周啟濂的滯后不同，3月22日，溫哥華著名華人法律顧問廖鴻翔就登報通告華社四十三款法案“較諸昔日，更有甚焉”，呼吁“事在逼迫，祈速法駁論，挽此狂瀾”。［42］4月中下旬，維多利亞、溫哥華、卡爾加里以及多倫多華僑駁例局 （Chinese Association of Canada）成立。［43］1912年后，加拿大各地華社內部黨爭不已，但是此次共同反抗惡法卻團結一致。而周啟濂的作為則再次相反，他到4月中旬還登報稱移民法案絕不可能在6月之前在眾議院通過；又稱他本人為華人唯一代表，不允各地華僑代表赴渥太華抗議。但4月27日，他卻離開渥太華赴溫哥華送夫人回中國，遭到了民眾的憤怒質問。此外，周氏向北京匯報時每每索要經費、在華社中要求捐款等也曾引起僑民不滿。［44］

周啟濂到5月11日才回到渥太華，與在那里的華僑代表們作最后的抗爭。各地華人、非華人以及宗教團體以海量的聯名請愿信抗議加拿大政府不念國際交誼，違棄國際公法。5月4日法案三讀通過時，華僑代表發電北京政府外交部以及孫中山，希望其與加拿大政府進行“嚴重交涉”，但二者均沒有表示外交抗議。［45］在外界強烈的呼吁下，加拿大參議院組成特別委員會，對法案中的6項條款做了微小的修正。6月30日《1923年華人移民法》通過并于7月1日生效。周啟濂8月底應召回國以示中國政府的強烈抗議。［46］

“辱我國體、喪我人格” 的排華法案引發了加拿大華社的強烈抵制。此后，每年的7月1日，他們都拒絕參加加拿大的國慶活動，代之以“七一恥辱紀念日”。第二次世界大戰太平洋戰爭爆發后，中加成為盟國，1942年又皆成為聯合國創始成員國，兩國外交級別也由公使級升至大使級；同時，華僑踴躍購買勝利公債，加政府也打破種族界限準許華人子弟參軍。第二次世界大戰勝利后，華人老兵以及各地華社成立廢除苛例執行委員會（The Committee for the Repeal of the Chinese Immigrant Act），與加拿大團體、媒體共同努力，推動加拿大國會于1947年5月14日廢除了《排華法案》。1967年起，加拿大實行積分制（the universal point system），公平地接納世界各地的移民。2006年6月22日，加拿大聯邦政府就歷史上人頭稅法案向加拿大華人道歉并賠償。2023年是排華法案實施100周年，加拿大各地從政府到華社不忘前事，反思歷史，共建族裔平等、文化多元的未來。

四、結語

回顧歷史可以發現，《中加移民條約》是中加雙邊平等協商解決加拿大華人移民問題的正途之一。訂約交涉雖以失利告終，但北京政府外交部與駐加拿大的中國領事們為維護國家尊嚴，堅持平等訂約、維護華僑權益的努力值得緬懷。加政府率先提出兩國訂約，卻在1923年選擇全面排華，這一歷史轉彎是加拿大朝野長期種族歧視、主張“白色加拿大”的必然，而中國南北對峙的局勢又為其提供了外在藉端。

1923年的排華法案禁止除商人、外交官員、大學生以及在加出生的因教育或其他原因而離境的兒童外的全球各地華人移民加拿大，其中，最無人道的是禁止在加華人家屬子女團聚移民。加拿大麥肯錫·金總理曾于1923年在國會批評人頭稅法案：“一個自稱為基督教立國的國家，竟以這種方式［人頭稅］來處理一個直接影響東方文明的問題，這是令人反感的。 從任何自尊的角度來看，我永遠無法理解加拿大如何對來自另一個國家的勞動人民征收人頭稅?！保?7］然而，事實上，排華法案的非人道性更甚于人頭稅法案，也更違反“基督教立國”精神，最終只能與人頭稅法案一樣被廢除。