應急管理新體制下京津冀地震巨災應急協同機制關鍵問題研究

劉曉靜 王慧彥 王建飛

1)防災科技學院,河北三河 065201

2)中國消防救援學院,北京 102202

0 引言

地震巨災是指由地震發生所導致的對人類生命財產造成特別巨大的破壞損失,對區域或國家經濟社會產生嚴重影響的災害事件。具體數據可參考《國家地震應急預案》對于特別重大地震災害的描述:造成300人以上死亡(含失蹤)的地震災害。人口較密集地區發生7.0級以上地震,人口密集地區發生6.0級以上地震,初判為地震巨災(國務院辦公廳,2012)。地震巨災位居自然災害之首,災害損失大,影響范圍廣,往往涉及多個省市,救援難度高,各類救援隊伍、救援裝備和物資需求量大,“黃金時間”救援緊迫。

我國應急管理體制經歷了單災種為主應急管理(1949—2003年)、綜合協調應急管理(2003—2018年)、綜合應急管理(2018—2023年)等不同階段。與之相對應,應急協同機制從一開始的科層制組織負責單一災種的應急管理工作,隨著“非典”后的“一案三制”(預案、體制、機制、法制)應急觀念初步轉變,轉由上至國務院下至縣市級政府設立的各級應急辦專門負責應急協調。在此過程中,應急協同機制依靠臨時調動資源基本上能完成協同需求,然而隨著社會現代化水平的不斷提升,災害的放大效應日益凸顯,協同范圍擴大、協同成本增加,協同需求和內容增多,協同要求和標準提高,僅依靠應急辦有限的力量難以應對巨災類突發事件。

2018年,我國組建應急管理部,將國家安全生產監督管理總局、公安部、民政部、國土資源部、水利部、農業部、國家林業局、中國地震局等部門的應急職責整合(國務院辦公廳,2018),明確新的應急管理體制為“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合”(滕五曉,2019)。新體制下應急協同的主體較以往相對減少,協同成本相對降低,提高了應對復雜多變巨災事件能力。但目前,鑒于地震巨災的復雜性和廣泛性,救援主體尚未能在新體制內得到完全整合,因此地震巨災一些新的協同問題仍待解決,比如地震巨災跨區域協同、軍地隊伍協同、救援與醫療救助等專業隊伍內部之間的協同等問題,新的協同機制尚需重新構建(郭景濤,2016)。

1 地震巨災應急協同機制內涵詮釋

“地震巨災應急協同機制”是指為實現地震巨災應急的高效統籌,最大限度地減少人員傷亡和財產損失,盡快恢復經濟社會體系,在地震巨災應對全過程中將應急指揮系統、信息、人員搜救、醫療救治、生命線恢復等應急所需的資源合理配置,形成的制度化、程序化、規范化的組織結構關系和運作方式。

地震巨災應急協同機制需要堅持政府統一管理。地震巨災屬于自然災害類突發事件,往往對社會和人民生命財產安全造成巨大傷害,單純依靠某一組織、機構或個人根本無法應對,市場也處于失靈狀態。地震巨災應急活動具有不完全的非排他性和非競爭性,屬于準公共物品,需要依靠政府力量組織并提供相關服務。

地震巨災應急協同機制是一個復雜嚴密的運行系統。隨著現代社會發展,高層建筑、水電油氣管網、基礎建設等不斷加快建設,產業鏈和社會功能日趨復雜。地震巨災自身的突發性、復雜性和易損性,要求應急協同機制快速應對龐大災害系統引發的各類損失、次生災害等后果,能解決跨區域跨部門下抗震救災指揮、地震災害事件信息共享、救援力量協同響應和增援調度、應急物資支援協調、交通道路聯合管控,以及通信、供水、供電、供氣等設施應急協同搶通搶險工作等諸多復雜問題。

地震巨災應急協同機制作為社會發展的產物,與社會經濟發展水平、技術支撐水平等息息相關。伴隨著現代社會的不斷發展,城市及城市群日益增多,現代社會風險溢出,風險和危機在不同地區和不同行業之間傳遞速度逐漸加快,地震巨災發生后極易導致連鎖反應,造成跨區域、跨行業經濟損失。反之,地震巨災應急協同機制的搭建亦受到經濟發展水平的限制,經濟發展程度越高,各類軟硬件技術與設備投入也越高端、智能,應急協同機制也愈加完善,而經濟發展程度越低,應急協同機制也會存在“心有余而力不足”等不足之處。

綜上所述,“地震巨災應急協同機制”內涵體現在三方面。其中,政府統一管理是前提,只有高效統一的管理,才能有效配置地震巨災應急協同機制這一復雜嚴密系統中的各類應急資源; 地震巨災應急協同運行系統是主體,系統中各類參與單位、人員與應急資源構成有機整體,是應急效果的主要承載體; 社會經濟發展條件和技術支撐水平是關鍵,應急效率的高低受制于社會經濟發展水平的高低,一般而言,經濟發展水平高,地震巨災應急協同效率高,技術發展水平越高,越能為地震巨災應急協同機制提供有力保障,提升溝通效率和效果。

2 新體制下京津冀地震巨災應急協同的必要性

我國2018年組建應急管理部,自此步入綜合應急管理體制階段?！熬C合應急管理體制”是指由政府主導、全民參與的,整合應急資源和力量,涵蓋各類突發事件的應急管理體制,強調全災種、全過程、多部門參與應急管理。自此開始,京津冀三地在諸多領域制定出臺了應急聯合行動制度,部分建設成果見表1。新體制下京津冀應急協同逐步顯現出強大力量,公安、民政、國土資源等多部門應急職責整合,重點解決了以往部門間橫向協調溝通成本高的問題,應急協同效率大幅提升(樊海剛等,2022)。但與此同時,應急主體和應急過程的“全協同”尚未完全實現,跨區域跨部門的更高層次更深入協同機制和模式尚待探索。

表1 京津冀三地協同聯動部分建設成果

從地震巨災角度來看,京津冀地區位于我國華北地震斷裂帶,歷史上曾發生三河—平谷大地震、唐山大地震等多次重大破壞性地震,屬于地震重點防御區。該地區包括北京、天津兩個直轄市和河北省,土地面積21.6×104km2,是我國最重要的政治、經濟、文化與科技中心,是經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納人口最多的地區之一(郭其云等,2015)。區域內人口約11036.93萬(第七次全國人口普查數據),人口密度大,地區生產總值9.66萬億元人民幣,約占全國生產總值的8.5%,經濟發展程度及城市化水平較高。

隨著2014年京津冀一體化發展戰略的提出及實施,京津冀三地在經濟發展、產業結構調整、交通運輸、人員流動等方面一體化程度不斷提升,牽一發而動全身。三地的地域空間臨近性、生命線工程依存性、經濟發展一體性等特征凸顯,面對地震巨災威脅時,京津冀三地在決策指揮協同、信息協同、救援隊伍協同、醫療防疫協同、轉移安置協同、工程搶險協同、社會治安協同、交通管制協同的需求也更為強烈。

第一,地域空間臨近性。京津冀三地地緣相接,北京市與天津市交界線長69.68km,與河北省交界線長1116.76km(北京市人民政府,2004),具備協同應急的天然基礎。京津冀地域內中央單位及大型經濟集團集中,國內外機構和國外使館辦公區聚集,人員跨區域流動顯著。地震巨災帶來的交通線路破壞、人員疏散和醫療救援、社會治安維護等諸多困難常常突破地域界限,特別在三地交界毗鄰區域。為提升區域整體應急效果,三地邊界應急協同難題首待解決。

第二,生命線工程依存性。社會生存所必需的能源、運輸、通信、用水等基礎性工程設施稱為生命線系統。這些設施一般通過網絡系統,對城市功能、居民的正常生活、社會經濟活動起著重要保障作用。京津冀三地隨著一體化發展的不斷推進,生命線系統的規模和復雜程度也隨之迅速發展(李林等,2017)。

以交通運輸為例,目前,京津冀“四橫、四縱、一環”網格化運輸格局基本形成。京唐城際鐵路、跨市域軌道交通平谷線(施工中)、京張高鐵、津秦高鐵、京雄城際、津保鐵路等20余條鐵路相繼建成通車,為三地通行運輸帶來便利。公路方面,河北與京津打通拓寬“對接路”34條(段)2089km,與京津連通干線公路達到47條、74個接口(北京市交通委員會等,2021)。如此大容量、大規模的交通運輸網一旦遭到地震巨災破壞而中斷,勢必會給社會正常運轉功能帶來極大障礙,除交通設施損毀外,還可能由于災后避難人群占用交通路線、道路交通事故頻發等問題造成人為的交通運輸功能中斷,至使城市喪失運轉功能甚至癱瘓,并可能引發火災等次生災害。

第三,經濟發展一體性。京津冀區域經濟整體發展實力強勁,伴隨著疏解北京非首都功能措施的大力推進,京津研發河北制造、北京研發津冀轉化的產業協同更為凸顯,產業鏈深度融合互補。但京津冀三地經濟的高黏合性,也會導致地震巨災后三地經濟損失出現鏈式效應。例如,唐山作為極震區,工業和能源企業的停產勢必造成天津物流行業的供給和需求中斷,影響天津的物流行業。而北京眾多依賴物流、原材料、能源的企業、機構、集團總部的產業鏈可能出現中斷,造成全國范圍乃至全球范圍的經濟損失和市場動蕩。除此以外,唐山和天津作為港口城市,化工企業較多,?；反鎯蜕a企業震后可能引發的泄露、爆炸等次生衍生災害會相對突出,跨區域的應急協同顯得更為重要。

3 京津冀地震巨災應急協同機制關鍵問題與解決思路

經過70年探索與發展,我國已形成了具有中國特色的應急管理體制。新應急管理體制下,我國巨災應對由臨時性指揮機構向常態化治理組織轉變,由集中于災害應急處置向應急管理全過程轉變,由單一單位應對向更為專業化和職業化的多部門協同應對轉變。新成立的應急管理部與32個部門和單位建立了會商研判和協同響應機制,與軍委聯合參謀部建立了軍地應急救援聯動機制,成功實施了各類重特大事故及災害救援行動,最大限度降低各種災害和事故損失(黃耀文等,2020)。當然,每一套機制都不可能盡善盡美,現有的應急機制在災害應急協同方面還面臨著新的問題,尤其是在地震巨災協同方面。

首先,地震巨災應急過程中參與主體多,條塊協調不足。新體制初行,我國已在國家層面確定了應急管理部門的職能和機構,但是在地方仍面臨應急管理條塊協調不足的窘境。應急管理機構同其他職能部門之間關于應急工作仍存在交叉或模糊的問題。政府(含同級地方政府之間、政府各職能部門之間)同非政府組織、企業、民眾等參與主體之間如何有效配合,是首先需要明確的問題。其次,跨區域地震巨災應急需要更深入、更細致的協同。京津冀三地救災資源不均衡,三地協同機制仍未充分落地,協同制度與措施保障力度不夠,需按照資源整合、成本降低的要求,實現組織、資源、信息的有機整合,充分利用現有應急優勢,構建科學合理的高效統籌協同機制(孫世煒,2011)。最后,地震巨災應急協同研究缺少災害情景的技術支撐。地震災害特性和京津冀區域地理條件的特點,決定了目前關于地震巨災應急協同的活動只能處于理論研究階段,缺少具體災情信息支撐的地震巨災應急協同機制建設成果多數只能停留在框架搭建層面,難以進一步提升對應急資源的規劃和使用。

在此背景下,京津冀地震巨災應急中區域間指揮權歸屬、深度協同、協同技術支撐等問題成為扼制應急工作效率的關鍵,如何高效解決此類關鍵性問題,成為學者及公眾們普遍關心的焦點。

3.1 指揮權歸屬難題

在地震巨災應急協同中“統一指揮”與“屬地為主”合理兼顧成為首要考慮的難題。面對地震巨災,“統一指揮”“屬地為主”是應急協同的重要原則,根據《國家地震應急預案》,京津冀地區發生地震巨災后,在國務院抗震救災指揮部統一領導下,應按照屬地為主原則,啟動京津冀大震巨災應急協同機制。而“屬地為主”原則極有可能導致各地政府在各自行政區劃內調動應急資源,而無法及時獲取可能僅有“一路之隔”或“一河之隔”毗鄰區域的應急支持,應急物資無法快速到位,救援時間大大滯后,錯過應急救援黃金時間。

而如果為了解決上述問題,只簡單忽略“屬地為主”原則,多頭并管,又可能帶來九龍治水的混亂場面,導致協同成本增加、協同效率低下、冗余度高、協同機制僵化等情況,進而導致區域間應急協同優勢不能充分發揮。為解決上述問題,建議應急協同在遵循“統一領導”前提下分為“自主協同”和“按需協同”兩種模式?！白灾鲄f同”是在地震初期,受災情況不明時,震中周邊縣市根據區域應急聯動協議自主啟動應急協同機制,其是在全面應急機制啟動之前優先進入極震區開展人員搜救與救災保障的應急機制?！鞍葱鑵f同”是在地震應急全面應急響應階段,屬地政府根據地震應急任務需求和應急能力差異有針對性地調度指揮應急救災力量,開展地震應急工作。

針對京津冀地震巨災而言,根據國家預案,震后應及時啟動國家級應急響應,國務院抗震救災指揮部發揮統一領導協調的作用。應急協同機制可通過北京市抗震救災總指揮部、天津市抗震救災指揮部及河北省抗震救災指揮部會商機制實現(圖1),會商內容主要包括決策指揮協同、信息協同、救援隊伍協同、醫療防疫協同、轉移安置協同、工程搶險協同、社會治安協同、交通管制協同等(王慧彥等,2021)。

圖1 京津冀地震巨災應急協同內容設想

同時,北京、天津、河北三地毗鄰區域,還可按照“屬地管理”和“就近響應原則”各自啟動應急響應,同時自動實現三地之間的應急協同。由屬地牽頭啟動應急協同機制,根據上級指令和屬地請求進行協同調度,實現臨近地區之間的協同支援。在應急初期階段建立高效的“自主協同”機制,非震中地在本地做好應急響應工作基礎上,做好各類救援隊伍出隊、避難人員、傷員醫療轉移接收和物資支援準備; 在全面響應階段按需支援,實施“按需協同”,根據震中地受災情況和支援請求,其他兩地視本地情況做好各類救援隊伍支援、應急物資支援、異地轉移安置、異地救治傷員等事項,還包括跨區域的通信、電力、道路等重要基礎設施的協同搶通。

3.2 協同深度不夠,協同操作性和可靠性有待提高

當前的京津冀應急聯動多是在應急管理部成立之后形成的戰略性合作框架,在具體實施過程中依然缺少統籌的聯動內容和詳細方案。應急聯動缺少綱領性和更具針對性的制度引領和保障,各部門和各地區間應急協同關系還較為松散,協同任務落實和后續跟進缺少切實保障,地震巨災應急協同深度仍需進一步推進。

以近五年京津冀三地聯合簽署公布的《京津冀民政救災物資協同保障協議》《京津冀三地相鄰區域交通應急保障聯動合作協議書》《關于加強京津冀三地指揮中心應急聯動的工作方案》等為例,此類協同文件制度多數是以協議、規劃和工作方案的形式呈現,缺少更高效力和約束力的法律制度保障,專門針對地震應急協同的內容少且不夠細致深入。

為解決上述問題,可考慮將巨災情景構建方法引入。情景構建方法是從多角度、全過程來模擬應急管理所面臨的場景,從而分解應急需求和任務,這與應急管理四階段論相契合,可完整展現情景事件的孕育、爆發、演化和恢復各階段的工作重點,并細化出任務清單供應急工作人員查漏補缺,完整準確地對應急管理各項工作做出安排,有效提升應急管理效果。京津冀地震巨災情景構建方法可按照“底線思維”,對未來可能發生、概率雖小但后果極為嚴重的地震巨災進行情景假設模擬、梳理三地協同應對任務、分析現有能力差距,據此提出應對建議、完善應急預案、開展應急演練、強化應急準備、提升處置能力(王永明,2020)。

3.3 地震巨災應急協同研究技術支撐力度不足

目前國內外學者針對地震等巨災協同機制的研究方法主要集中于案例研究法、模型法等。案例研究法選取汶川地震、唐山地震、蘆山地震等震例應急救援過程進行回顧式分析,抽絲剝繭,從中梳理地震應急管理協同機制中存在的限制性因素,據此提出改進建議。模型法是假定某災害發生,將災害系統中要素之間的關系抽離出來,以語言文字、幾何圖形、數學符號等呈現,是對現實世界的簡化表達。兩類方法都有明顯的局限性,災害應急管理過程是一個復雜多變的過程,突發因素多而且變化快,往往存在人為干擾和影響,很難用歷史案例或單一模型準確、定量、完整描述應急協同的種種問題。同時,地震巨災不同于其他災害或事故,發生概率和頻次較低,無法從真實案例中去檢驗和研究地震巨災應急協同機制是否完善和完備。

與上一問題類似,巨災情景構建方法可解決京津冀地震巨災應急協同研究的技術支撐問題。根據情景構建方法研究思路,京津冀地震巨災應急協同機制可按照“風險-情景-任務-需求-協同”研究框架搭建(圖2)。其中,風險評估能夠明確應急協同的外部環境和潛在危險,災害情景構建能夠明確清晰展現應急協同的任務場景,任務分析可以明確應急協同的內容和參與主體,需求評估可以在結合歷史地震應急經驗基礎上,預測災區各協同主體對人員、設備、物資、車輛等定量化協同需求,協同機制則是充分考慮災害應急協同環境、協同任務、能力差距后提出應急協同體系和流程,決定應急協同職能與分工(王建飛,2015)。

圖2 基于情景的地震應急協同機制設計方法

為更好地解決上述關鍵問題,構建京津冀地震巨災應急協同機制時,還需考慮以下應急協同原則:①“快速恢復首都圈城市體系功能”原則。北京作為首都,是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心。應急協同需要快速恢復首都圈城市體系功能,這也是及時有效開展地震應急救援的前提。必須將通信、交通、電力、燃氣、供水等城市生命線工程搶險,放在與人員搜救、醫療救治等同等重要的位置。②應急資源共享均衡原則。三地應急資源保障能力存在差異,整體來說北京地區的應急資源保障能力更強一些,特別是在醫療救治、物資儲備、技術水平、救援力量等方面較為明顯。而天津市在應急避難場所、人員轉移安置空間上更具優勢(王宏偉,2017)。因此,地震巨災發生后,應急資源協同要遵循共享性和均衡性原則,調度策略需達到多災點應急資源調度成本最小化和效用最大化的目標。

4 未來發展展望

本文立足京津冀地區地震巨災情景,結合新時期地震應急協同的新特征,提出京津冀地區震后第一時間“自主協同”機制的概念。但是,由于情景構建理論涉及學科門類多、數據范圍廣,京津冀地震巨災情景研究的深度與廣度還遠遠不夠,后續可在我國自然災害綜合風險普查數據成果基礎上開展更為精準的情景構建分析(王慧彥等,2016)。未來的跨區域地震巨災應急協同機制研究可重點聚焦于以下方面:

(1)跨區域地震巨災應急全面協同機制建設。地震巨災具有明顯的跨區域特點,地震應急往往需要多地區共同參與。京津冀地震巨災應急協同機制研究可為長三角、珠三角、粵港澳大灣區等經濟社會發展一體化程度較高區域的地震應急全協同機制構建提供經驗。如何在我國當前“統一指揮”體系下,根據地震空間特征和應急需求開展救災,在“人民生命保障”為優先的原則下,開展跨區域、跨行政等級,甚至是跨區域下不同行政等級下的地震巨災應急協同機制研究,建立相應的政策保障和法律保障機制,是未來地震應急協同機制研究應考慮的首要問題(王燕青等,2022)。

(2)國內大震災害情景構建理論和技術體系完善。地震巨災情景研究涉及自然環境和社會環境的方方面面,當前的大部分地震災害情景研究尚處于碎片化階段,學科壁壘與技術壁壘依然存在,不利于對地震災害系統和災害應急系統的系統化研究。立足我國地震災害風險防治現狀,研究綜合性地震情景構建體系需求,鼓勵開展地震災害情景的重大攻關課題,對各類次生衍生災害的耦合機理、災情對城市運行狀態的影響機制、應急協同組織與實施理論等問題開展深入研究,是我國地震災害情景構建理論體系建設的迫切任務。