從策略性合作到制度化合作：行業協會商會與政府關系新進展

周 ?。ㄕ憬ど檀髮W英賢慈善學院，浙江杭州 310018）

一、問題提出

隨著行業協會商會與行政機關脫鉤改革（以下簡稱“脫鉤改革”）的基本完成①2015 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，要求“理清政府、市場、社會關系，積極穩妥推進行業協會商會與行政機關脫鉤，厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界”。2019 年，脫鉤改革在全國范圍內全面推開。到2020 年年底，共有728 家全國性行業協會商會和67，491 家地方性行業協會商會按照“五分離、五規范”②的要求基本完成了脫鉤改革，完成率分別為92%和96%（參見《民政部：行業協會商會與行政機關脫鉤改革工作基本完成》，https://m.gov.cn/2021-02/23/content.130212814htm?source=sohu）。②“五分離、五規范”是指：機構分離，規范綜合監管關系；職能分離，規范行政委托和職責分工關系；資產財務分離，規范財產關系；人員管理分離，規范用人關系；黨建、外事等事項分離，規范管理關系。以及政府向協會商會轉移職能與購買服務的推進［1］，越來越多的協會商會將爭取政府項目作為重要的資源來源［2］，政府與協會商會之間的合作（以下簡稱“政會合作”）也更為常見。與之前許多行業協會商會借助組織身份、私人交情等非正式關系影響政府，從而獲得合作機會的情況大不相同，脫鉤改革后，協會商會都要經由合法合規程序爭取政府項目；不僅如此，政會雙方在合作過程中更加注重借助規則約束雙方行為、提高合作成效。理解當前政會合作新現象，把握合作背后的行動邏輯，對于恰當認識新時代政會合作的特征、屬性和走向，進而探討政會關系的新進展，無疑具有重要意義。

既有研究對政會合作的討論比較豐富，但基本上都是在“策略性合作”的視角下進行。研究者多認為，由于政府在政會互動中處于絕對優勢和主導地位，所以那些借助業務主管單位身份、人情關系等非正式因素積極影響政府的行業協會商會，更容易獲得合作機會，在這一過程中，制度為合作提供預期和規制的作用未得到充分發揮。此類研究在行業協會商會依附于政府的特殊情境下具有較強解釋力，但忽略了制度環境變革對行業協會商會和政府行為的影響，對脫鉤改革后的政會合作解釋力不足。而脫鉤改革后的政會合作越來越具有制度化合作特征，其突出體現是合作主要是建立在制度的基礎上，并且制度化水平在合作過程中不斷提升；制度化合作的形成與脫鉤改革帶來的資源關系變化以及政會雙方對交易成本和組織合法性的考量密不可分。本文先基于文獻研究建立政會制度化合作的理論分析框架，然后以A 市S 協會為案例對象，詳細描述和分析制度化合作的過程和特征，深入探討制度化合作的生成邏輯。

二、文獻回顧：政會合作研究及其局限性

對政會合作的研究主要有兩種進路：一種是在多元主義、法團主義等西方理論范式下討論政會合作的整體情況、基本模式等理論性問題；另一種是基于不斷發展變化的本土實踐探索建立政會合作的中國式解釋框架。

多元主義理論強調國家從社會中的退卻、行業協會商會的自主性生長［3］以及政會之間的平等合作［4］。例如，對我國溫州商會的研究多認為，體制外行業協會商會與政府的合作是多元主義的表征［5］。法團主義理論關注國家對行業協會商會的控制與二者之間的制度性聯結［6］，認為協會商會是國家放松管制后的替代性控制工具［7］，部分協會商會以公法人身份存在，常被政府授權代表商界利益，在政府允許下參與政策過程，扮演“私益政府”角色［8］。有研究認為，法團主義并不適合解釋我國的國家與社會關系［9］，但也有學者基于行業協會的研究提出，與行政機構改革相伴生的一批半官方性質的社團具有國家法團主義屬性［10］。西方理論視角下的研究興盛于世紀之交，近年來雖然也有所延續，但由于具有明顯的西方中心主義傾向，并且更多關注宏觀性問題，對多元復雜的中微觀實踐缺乏解釋力，因而影響力日漸式微。

隨著國家治理體系和治理能力現代化的推進，政府不斷進行自我革新，向社會組織轉移職能和購買服務的步伐持續加大，政會合作也明顯增多。研究者基于這種發展變化提出了“依附式合作”“調適性合作”“策略性合作”等本土概念，嘗試對政會關系進行新的解釋。

依附式合作研究以早期的政會依附關系理論為前提。在質疑多元主義和法團主義的中國適用性的基礎上，依附關系理論提出，中國特殊的政企關系不可避免地導致了行業協會商會對政府的依附，這使雙方的合作呈現不對等特征［11］。在這一思路的影響下，有研究提出依附式合作概念，認為政府在向社會組織讓渡制度空間、釋放運作資源的同時，又以新的、更為精細化的方式回收控制權與再生產社會組織的依附性。在該研究所調查的案例中，所有的官辦組織和88.9%的草根組織都被卷入以犧牲組織自主性為代價的“依附式合作”之中［12］。

調適性合作研究從政府與社會組織兩個方面分析了黨的十八大以來政會合作的特征，認為在適應國家治理現代化的要求下，政府為了發揮社會組織的積極作用而主動進行調適，而社會組織為獲取行政資源，通常會采取多種策略性行動，雙方的互動產生了具有調適性特征的政府與社會組織關系。該研究還以行業協會商會為例，對政會雙方的調適行為進行了具體分析［13］。

策略性合作關注政會關系中的一種現象，即政府不但會指定合作對象并對其進行非正式的資源激勵和承諾，而且對項目評估標準擁有“解釋權”［12］；而行業協會商會等社會組織為了得到合作機會，不得不利用私人關系［14］、交情［15］、領袖魅力［16］和利益［17］等非正式因素影響政府選擇。一項實證研究的結果表明，政府與社會組織的合作雖然受到制度約束，但非正式關系對其產生更為重要的影響，其中之前的合作情況、對政府的依賴程度是社會組織能否獲得招投標項目的必要條件［18］。

從既有研究中可以看到，西方理論視角中的研究主要關注政會合作性質、合作模式等宏觀性命題，對合作特征和影響因素等的具體討論較少；本土化研究幾乎都將合作看作政府或行業協會商會為實現自身目標而采取的策略性行為，屬于“策略性合作”研究。這兩種進路的研究都為理解政會合作提供了有益啟示，但在解釋脫鉤改革后的政會合作上仍然存在不足：一是受政會脫鉤改革和不斷推進的政府治理改革的影響，政會關系已經發生根本性變化［19］，但既有研究沒有關注到這種變化，未能及時回應現實，因而缺乏解釋力；二是僅有個別研究論及制度對政會合作的原則性影響，對制度這一極為重要的影響合作的因素缺乏充分關注。

總之，近年來制度環境的改變使行業協會商會“策略性地”獲取行政資源的可能性極大降低，相應的，制度在政會合作中的作用日漸凸顯，因而迫切需要突破既有研究的局限性，基于制度對新情境中的政會合作作出新的解釋。

三、分析框架：政會制度化合作的內涵與生成邏輯

結合既有研究與實踐發展，筆者認為，近年來，包括脫鉤改革在內的多項改革改變了政會關系，政會合作也隨之從“策略性合作”走向“制度化合作”。與主要通過非正式因素影響合作的策略性合作相比較，制度化合作的突出特點是始終以制度為合作的基礎，并且呈現持續制度化的特征；從生成邏輯看，制度化合作仍然以合作者之間的資源依賴為前提，同時包含了在新情境中對降低交易成本和提升組織合法性的追求。

（一）政會制度化合作的兩個階段

對制度、制度化等概念進行闡釋是理解政會制度化合作的重要前提。道格拉斯·C.諾斯在《制度、制度變遷與經濟績效》 一書的開篇寫道，“制度（institutions）乃是一個社會中的游戲規則。更嚴謹地說，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為”［20］。這一經典定義廣被引用，在眾多領域，制度都被理解為管理行為的規則，而規則就是對禁止、要求和允許某種特定行動的陳述［21］。制度化體現的則是從規則到行為等一系列社會范疇和現象實現規范化、常態化（或持續化）和通約化的過程［22］，通常包括制度本身的制度化和行為主體行為的制度化（制度內化）兩個層面的內容，對組織間合作的研究更多關注前一個層面的內容。

基于對制度和制度化的理解，可以將制度化合作劃分為“基于制度建立合作”和“提升合作的制度化水平”兩個階段。前一階段主要包括合作者形成對共同規則的認同以及合作機制的初步生成；后一階段主要體現為合作機制的進一步發展，如建立新制度、形成組織間內嵌、建立新的行動系統等［23］。無論是哪個階段的合作，基于制度的基本特征，政會制度化合作都具有公平性、契約性和穩定性等特征。合作的公平性主要體現為在合作對象的選取中遵循公平原則，合作能否達成取決于主體在資源上的互補性，而非與政府的親密程度和組織身份等非正式因素［24］；合作的契約性主要體現為合作者基于契約訂立合作原則和內容，并且共同推進規則升級以規定和約束更廣泛的合作行為［25-26］；合作的穩定性主要體現為合作既基于信任，又能加深信任，且不斷加深的信任使合作者更有可能維持和拓展合作，從而形成穩定的合作體系，這也是制度化合作一般會經過兩個發展階段的關鍵原因。

（二）政會制度化合作的生成邏輯

制度化合作是一個從最初的基于制度的合作到合作的制度化水平不斷提升的動態發展過程，理解它的形成邏輯首先需要把握制度化合作產生的初始條件，然后在此基礎上理解合作的制度化水平不斷提升的原因。

資源依賴是組織合作的重要前提，政會合作也不例外。政府是行業管理者，在行業經濟發展、行業市場秩序建設等方面需要借助行業協會商會所擁有的會員資源和專業優勢，而承接政府購買服務項目是協會商會獲取服務性收入和增強行政合法性的重要途徑。脫鉤改革后，行業協會商會與政府形成了共治關系［27］，相互之間的資源依賴性更加突出：一方面，政府無法再將行業專業性、技術性等職能直接委托給協會商會，但履行相關職能的需求仍然存在；另一方面，行業協會商會在不再依附于政府的情況下需要自謀生路，而其行業性組織的身份和功能決定了它們可以將協助政府開展行業治理作為組織發展的途徑之一，因而部分協會商會積極爭取與政府合作的機會，甚至有少數協會商會將獲取政府項目作為組織經費來源最重要的渠道。

如果說資源依賴理論解釋了脫鉤改革后政府與行業協會商會進一步加強合作的必要性，那么，交易成本理論和組織合法性理論則能夠說明為何制度化合作是比策略性合作更優的選擇。

交易成本理論認為，交易費用的存在必然會導致制度的產生［28］。羅納德·哈里·科斯提出，通過形成一個組織，并允許某個權威支配資源，就能節約某些市場的運行成本［29］。除了形成組織以外，其他形式的制度同樣是降低交易成本的方式。制度的意義主要在于，它具有公共信息的作用［30］，能夠使各種非正式的合作規則在時空上的差異得到排除，從而使合作者在較長時間內可以遵循一種共同的規則，而大家共同遵循相同規則的結果便是減少信息收集量，降低信息成本，并且使合作有良好的預期性，從而降低合作者的防御成本。脫鉤改革后，政會合作不再主要發生在具有掛靠關系的政府與行業協會商會之間，無論是在合作對象，還是合作內容和方式上，政府和協會商會都有更加廣泛的選擇，而選擇的增多意味著更高的信息成本和談判成本，這使合作者不得不更多地考慮交易成本問題，換言之，合作者在這種情況下對制度的需要會明顯上升。

組織合法性理論為理解政會制度化合作提供了另一重要視角。脫鉤改革的主要原因是政會關系的邊界存在模糊性，這導致在相當長時間內，行業協會商會沒有獲得為社會所認可的合法身份，政府也因此受到詬病。脫鉤改革必然要求政府和協會商會重新建構合法性。組織合法性理論對合法性的構成有不同的劃分，其中共識度最高的是W.理查德·斯科特提出的規制合法性、規范合法性和認知合法性這一“三分法”。規制合法性是指合乎法律和規則，規范合法性強調組織的道德責任，認知合法性是指“被人們所理解和認可”［31］。對政府和行業協會商會而言，三種類型的合法性都不可或缺，具體體現為政會雙方都需要根據正式制度和非正式制度開展合作，并且使合作為社會所理解和認可，這無疑需要超越策略性合作，摒棄非正式因素對合作的影響。

資源依賴、減少交易成本和建立組織合法性的需要，可以解釋為何政會雙方在脫鉤改革后逐漸從策略性合作走向制度化合作。那么，在制度化合作產生后，合作的制度化水平為何會不斷提升？從理論推導來看，合作者并不一定會持續提升制度化水平，完全有可能一直維持原有的合作狀況，甚至可能會出現制度倒退。研究認為，只有當合作者結成了伙伴關系，并且存在更多的共同利益時，合作才具有可持續性，并且會在制度上實現拓展和深化［23］，而這樣做的目標同樣是為了減少外部環境威脅，增加資源聯結度，同時更為有效地節省交易成本以及更加全面地建立組織合法性，與制度化合作形成的深層邏輯具有一致性。

基于以上分析，本文建立了如圖1 所示的分析框架。該分析框架的基本思路是：脫鉤改革、政府治理等相關改革使行業協會商會和政府所處的制度環境發生了顯著變化，改變了二者的關系屬性和行動邏輯，在對資源關系、交易成本、合法性等因素的綜合考慮下，雙方都傾向建立制度化的合作關系；制度化合作通常包括“基于制度形成合作”和“持續提升制度化水平”兩個發展階段，整體上具有公平性、契約性和穩定性等三個特征。

圖1 本文的分析框架

四、案例呈現：S協會與政府的制度化合作

（一）案例選擇與數據收集

A 市S 協會成立于2006 年，主要從事潔凈室內空氣、潔凈生產環境和公共場所空氣凈化的研發、生產和檢測等工作，擁有會員企業503 家，會員覆蓋率超過90%。S 協會是一家沒有官方背景的民間協會，在脫鉤改革中不需開展“五分離”工作，但“五規范”政策對其仍然具有適用性，其中的“規范行政委托和職責分工關系”政策直接影響協會與政府的合作。S協會曾被評為A 市5A 級社會組織，長期與政府在多方面開展合作，但在脫鉤改革前主要是通過非正式關系與政府互動，脫鉤改革后則積極參與政府項目的公開競爭，并且多次獲得立項。S 協會在政會合作方面有較強的典型性，以它為案例可以比較全面地刻畫政會制度化合作的形成和發展過程，從而揭示制度化合作的生成邏輯。

為獲取S 協會系統而詳盡的資料，研究團隊派人員從2021 年10 月開始對S 協會進行參與式觀察，一直持續至今。圍繞協會與政府關系、政會合作等內容，除了參與日常工作和在此過程中進行觀察學習以外，研究人員多次對秘書長、副秘書長、部門主任等協會主要負責人和協會項目的政府方面聯系人進行深度訪談，獲得了豐富的一手資料。此外，還廣泛收集與協會相關的媒體報道、研究文獻等二手資料，并對各種來源的資料進行交叉比對，以確保研究資料的真實性和可靠性。

（二）S 協會制度化合作的進程與階段性特征

脫鉤改革后，S 協會與政府有多個合作項目，本文以協會與政府合作開展產品質量安全風險監測工作為例討論制度化合作的進程和特征。該項合作始于2020 年9 月，合作周期為1 年，之后雙方又兩次續簽合同。根據制度化合作的階段特征，可以將該項合作劃分為基于制度建立合作和提升合作的制度化水平兩個階段，制度化合作的特征在不同階段所體現的內容也有所不同。

1.基于制度建立合作關系

為充分發揮社會力量的共治作用，推進產品質量安全治理現代化，A 市市場監督管理局于2020年啟動了產品質量安全風險信息監測站的試點工作。這一工作遵循公平性和競爭性原則，先由各單位基于自身情況提交申報書，再由下屬評估中心進行評估，從中挑選出符合條件的試點單位。監測試點的篩選綜合考慮申報單位的多方面因素，除了行業特征、組織聲譽、組織發展等基本情況以外，還包括申報單位履行監測站工作的資源和專業技術能力。最終，首批十家試點單位被列入公示名單，包括7 家行業協會、2 家研究機構和1 家企業市場，S 協會名列其中。隨后，市場監督管理局在征求試點單位意見的基礎上形成和發布了《A 市市場監督管理局關于開展產品質量安全風險信息監測站試點工作的通知》（A 市監產質〔2020〕328 號）（以下簡稱《通知》），明確規定了風險信息監測站的工作目標、工作內容和工作要求。此外，市場監督管理局還召開座談會與試點單位協商具體的合作內容和方式、資金撥付等問題，并在此基礎上簽訂合作合同。

從合作的形成過程中可以看到，S 協會是根據政府的項目要求進行資格匹配，并參與競爭性申報，不再為獲得項目而進行非正式的努力。不僅如此，政府與包括S 協會在內的所有合作單位進行協商達成合作的基本規則，并通過政策和合同的形式加以明確。這一過程具有明顯的制度化合作初始階段的特征，即將共同認識和規則作為合作的基礎，體現了制度化合作應有的公平性和契約性。

2.提高合作的制度化水平

機制建設與完善是合作的制度化水平提升的重要體現。通常，受有限理性的影響，合同具有不完全契約特征，更多細節性的問題需要在合作過程中進一步商定。S 協會與政府在風險信息監測中的合作就呈現這種特征，雙方簽訂合作合同之后，就如何具體開展合作進行了多次商議，并且逐步建立了一些具體的合作機制。

一是明確職責，建立分工機制。根據政會雙方的協定，除了按《通知》要求向市場監督管理局報送風險信息以外，S 協會還需要定期進行質量安全形勢分析并形成文本資料，開展產品質量技術幫扶宣傳貫徹工作，組織專家對相關企業進行幫扶；市場監督管理局主要負責指導監測站的日常工作，匯總、分析監測站報送的風險信息，并進行形勢分析和風險處置。

二是加強交流，建立溝通機制。政會雙方都充分認識到有效溝通的重要性，建立了季度座談會、產品質量安全形勢分析會等會議制度，以加強溝通，及時反饋和解決問題。

三是重視成效，建立評估機制。市場監督管理局結合S 協會的建議，制定了詳細的合作項目評價指標體系、明確的評分規則和具體的評估工作安排。評估的制度化極大地降低了評估工作的隨意性，對于客觀評價項目成效和維系穩定的合作關系具有重要意義。

由上可見，提升合作的制度化水平實際上就是進一步建章立制，使合作雙方能夠有規可依、依規辦事，盡可能減少矛盾和沖突，保證合作效率，這既是制度化合作契約性的體現，也使制度化合作在制度與信任的良性循環中實現穩定性。

五、生成邏輯：S協會和政府制度化合作的動因

S 協會與政府的制度化合作既是宏觀制度環境變革的產物，又是政會雙方調適自身行為的結果。就前者而言，作為國家治理現代化一項重要內容的脫鉤改革，對政府與行業協會商會的角色和功能作出了新定位，同時，適應政府治理變革的諸如政府職能轉移和購買服務等政策，有力地促進了政會合作。就后者而言，合作仍然以資源依賴為前提，遵循減少交易成本和提升組織合法性的基本邏輯。這些在S 協會與政府的合作中都有鮮明的體現。

（一）市場化發展下的資源依賴加深

制度化合作中的資源依賴不但體現為基于資源依賴形成合作，而且體現為合作過程中資源依賴的加深，這也是制度化合作通常具有穩定性或可持續性的一個重要原因。此外，在市場化趨向下，政會之間的資源依賴關系有所增強。這一方面是因為市場導向要求政府將更多的職能轉移給行業協會商會，更多地通過購買服務的方式與協會商會合作；另一方面，是因為面向市場求生存的協會商會對政府資源有更多需求。

在案例中，從政府方面看，A 市市場監督管理局在行業治理方面向來與行業協會商會存在資源依賴關系。在市場化變革中，當市場監督管理局想要開展產品質量風險安全監測工作而自身又缺乏專業性力量時，便對相關行業協會商會提出新的資源需求。從行業協會商會方面看，S 協會一向積極建設政會關系，既將承接政府項目作為經費來源的重要渠道，也將與政府的合作視作爭取各界認可的關鍵途徑，對政府存在明確的資源需求。脫鉤改革后，S 協會面臨日益增強的同業競爭，為了增強競爭力，對政府項目抱有更多期待。S 協會時刻關注和積極參與A 市政府招募和發包的所有相關項目。收到行業風險信息監測點的招募信息后，S 協會立即召開會議討論參與這一工作的必要性和可能性，在達成共識后迅速組織申報。

在合作形成之后，雙方的資源依賴程度并沒有因既有的資源需求得到了滿足而降低；相反，在不斷發現對方新資源的基礎上，雙方的資源依賴性在持續加深。S 協會被列入第一批監測試點單位之后，便與A 市市場監督管理局開展了密切互動。政府在發揮內部專家作用積極開展項目督導的同時，充分尊重S 協會意見，在協商的基礎上共同完善合作機制，這既使協會得以深入行業開展信息監測工作，又使協會看到了參與行業治理的廣闊空間。與此同時，協會定期上報風險信息，與市場監督管理局合作分析研判，為政府決策提供了有力支撐，這也使政府進一步了解到協會的專業性和資源能力。如此，彼此的價值也在互動中得到體現，雙方的共生關系更加緊密。第一期試點結束后，市場監督管理局又與S 協會簽訂了兩期新合同，便是彼此不斷加深的依賴關系的最好證明。

（二）借助制度降低合作成本

無論是對政府還是對行業協會商會而言，策略性合作都對應著高的合作成本。S 協會在脫鉤改革之前與政府也有合作。協會成立后不久，便向相關部門倡導實施“空氣凈化工程專業承包企業資質”，但遭遇了推諉，后經幾位政協委員提交議案和牽線搭橋，獲得市長批示后，協會的這一訴求才受到重視。經過四年多的努力，直到2010 年，協會才開始協助市建筑業管理辦公室編制相關標準，并在其后被委托試行代辦資質認證工作，到2014 年，才最終被正式委托開展資質認證工作。

從政府方面來看，這種來自非正式關系的影響對其工作的消耗非常大。相關部門需要回應來自協會、政協等不同渠道的相同訴求。在接到市長批示后，還組織了S 協會、行業企業進行專門論證。因為沒有明確的合作標準，后續又要考察S 協會的資質，以確定其是否合適承接相關工作。從S 協會試行資質認證工作到被正式委托，前后將近四年時間，政府在這一工作上的投入不可以說不大。

2015 年脫鉤改革啟動后，A 市根據中央精神全面規范政會關系，取消所有對協會商會的直接委托和補貼，凡是有必要與協會商會合作的，除了特殊情況以外，都以購買服務的方式進行。在訪談中，協會秘書長講道：

“這一變革使我們如釋重負。我們是民間協會，政府沒有項目直接給我們，都要靠我們去爭取，這其中是非常困難的，耗費許多精力，成本非常大，甚至影響我們將精力放在服務會員上。脫鉤改革后，政府一般都會公開發布合作的需求信息，有時也有會直接將信息發到協會來，這省了好多事情?！保?021092 3SM①訪談編碼的格式為：訪談時間+訪談人。）

安全風險信息監測是一項全市性工作，具有一定的規模性，再加上政策約束，選擇合作對象最節省成本的方式是公開發布信息，明確資格條件，讓有資格的主體參與競爭，再由專業機構進行評審，而非自己耗時耗力地去物色合作對象。市場監督管理局最終正是按這一程序開展工作，不僅如此，為了節約訂約成本，還召集入圍的合作者共同商議確定合作契約的內容和項目經費的撥付方式，以使契約更加完整。

交易成本不僅包括信息成本、訂約成本，還包括履約成本。制度化合作的一大特點是制度可以在合作過程中得以持續發展。在S 協會與政府合作開展風險信息監測的過程中，雙方為更好地實現合作目標和提升合作效率，在協商的基礎上建立了分工、溝通、評估等多項機制并將其制度化，這些同樣是政會雙方增強管理的確定性和可預期性、減少交易成本的產物。

（三）遵循制度提升組織合法性

在國家治理現代化進程中，脫鉤改革不僅要實現行業協會商會與行政機關的“五分離”，還要在分離的基礎上實現雙方關系的“五規范”。所謂規范，是指在某種程度上可以充當模式或標準的東西，可以用來指導人們的思想或行動［32］。這意味著，脫鉤改革后的政會關系首先需要以制度為前提。在政會合作上，2015 年財政部印發了《關于做好行業協會商會承接政府購買服務有關問題的通知（試行）》，提出要優先向脫鉤的行業協會商會購買服務，2020 年財政部又頒布了《政府購買服務管理辦法》，這既為政會合作提供了基本政策依據，也為雙方的行為提供了規范性要求。不僅如此，進入數字時代以來，社會監督的作用日漸凸顯，這也促使政府和行業協會商會不斷提高法治意識，加強對合法性的管理。

在對S 協會風險信息監測工作的政府方聯絡人員的訪談中，“合規”和“公信力”兩個概念被提到。

“我們肯定要按規定辦事，‘合規’比什么都重要，政府也希望有公信力，‘合規’才會有公信力?！保?0211119SXZ）

風險信息監測站的招募信息向全社會發布，由第三方機構進行專業評估，公示試點名單，這一系列做法保證了試點工作的公平性，有效地維護了政府的合法性。

S 協會對組織合法性同樣有持續性需求。不是通過非正式關系獲取合作機會，而是在公開公平的競爭中取勝，對于提升行業協會商會的合法性無疑有極大的幫助。因為競爭性的勝利不但符合政策規定，而且是一種社會規范，能夠贏得社會認可。正如S 協會的秘書長所言：

“我們之前向政府爭取項目，會員和行業企業也會認為我們很能干，但那不是認可我們的專業性?，F在我們憑專業優勢去公開競爭項目，在他們心目中的地位就不一樣了。而且，這種公開性的參與也能讓社會了解我們，這對形成社會影響力也非常重要?！保?0210923SM）

綜上，S 協會與政府合作開展風險信息監測的案例表明，脫鉤改革帶來制度環境的極大改變，在新環境中基于資源需求、減少交易成本和提升組織合法性的多重考慮，政會雙方都傾向于進行行為調適，基于制度建立合作關系，并且注重對合作制度化水平的提升。同時，案例也表明，S 協會與政府的合作目前處于制度化合作第二個階段的中等水平，即雙方在建立新制度方面頗有成效，但尚未進入形成組織間內嵌機制和建立新的行動系統階段，換言之，案例中合作的制度化水平仍然有提升空間。

六、結論與討論

在國家治理現代化大背景中，政府治理改革要求政府以更加規范的方式積極與行業協會商會等社會力量共治，而脫鉤改革后的協會商會面臨市場化競爭，需要以更加符合市場要求的方式與政府合作。本文基于文獻研究和案例分析發現，受宏觀制度環境變化的影響，在資源依賴、節省交易成本和提升組織合法性等三重邏輯的推動下，政會合作日益呈現明顯的制度化特征，即：政會雙方主要基于制度建立合作關系，并且在合作過程中持續進行制度改進；政會制度化合作在兩個階段不同程度地體現了公平性、契約性和穩定性等特征。

本文的理論意義主要在于揭示了新時代政會合作的新特征，與既有策略性合作研究形成了對話。既有研究多以脫鉤改革前的政會合作為分析對象，主要關注行業協會商會為爭取合作機會而采取的策略性行為，既忽視了制度這一重要因素在政會合作中的作用，也無力解釋政會合作實踐的新進展。本研究嘗試超越政府主導、行業協會商會具有依附性的固化思維，引入制度化合作概念，對脫鉤改革后的政會合作進行了更有針對性的解釋，分析了“五分離”狀態和平等關系下合作的制度化特征，探討了制度化合作生成的多重邏輯，論證了超越策略性合作的必要性和可能性。

此外，本文在微觀實證層面為理解政會合作增添了理論資源。既有對政會合作的研究，即使是努力建立本土化理論的案例研究，大多是在宏觀和中觀層面討論合作的關系屬性和特征［33］。與這些研究不同，本文嘗試對政會制度化合作進行細節刻畫，通過對制度化合作進行兩個階段的分解和三大特征的提煉，使這一概念更易于被觀察和測度，也為后續研究提供了一個可參照和可討論的概念框架，有助于推動研究的細化與深入。

從實踐層面看，本研究揭示了脫鉤改革對政會合作的積極而深遠的影響以及推進政會制度化合作在當前的可行性。脫鉤改革對建立規范的政會關系提出了要求，這是政會合作發生轉型的根本誘因。在這一前提下，政會雙方得以在對資源依賴、交易成本和組織合法性等因素的考慮下調整合作方式，走上制度化合作道路。這表明，即使在非正式因素仍然發揮一定作用的當代社會中，當制度完備且約束有力時，政會雙方同樣可以基于市場機制（資源依賴、交易成本）和社會機制（組織合法性）達成制度化合作。這也意味著，要從整體上推進政會制度化合作，需要以制度優化為第一要義，換言之，良好的制度環境和清晰明確的政策要求，是政會制度化合作形成和發展的重要前提。

最后要指出的是，本文提出的制度化合作概念，主要用于解釋脫鉤改革后政會合作的普遍性變化，這不等于說在改革前不存在制度化合作，只是如既有研究所揭示的，過去的合作呈現突出的“策略性”特征，受此影響，合作的制度化特征總體上不夠凸顯；這也不等于說脫鉤改革后，非正式因素不再在政會合作中發揮作用，事實上，它們在一定范圍內仍然存在，只是作用已經十分有限了。至于非正式因素與制度在政會合作中處于何種關系狀態，二者具體如何相互作用，則是十分有趣且需要另行研究的問題。另外，本文以A 市S 協會為案例對分析框架進行實證驗證存在一定的局限性，因為A 市的政會關系改革進程相對較快、力度較大，而S 協會又是一個典型性案例，所以S 協會與政府合作中的特征可能在許多協會商會中還沒有形成，因而不能將本研究的結論一概而論地用于解釋所有的政會合作現象。