“烏卡時代” 公共治理的實踐變化與模式重構
——有效應對高風險社會的治理挑戰

陳振明

當下的兩大全球性趨勢刻畫了我們所處的時代——數字化、智能化和量子化時代與 “烏卡時代” “高風險社會” 的來臨。 就后者而言,世界百年未有之大變局加速演進,進入新的動蕩變革期,全球危機四伏,面臨巨大的不確定性,風險無處不在;與此同時,我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存的時期,不確定因素增多,面臨重重風險乃至驚濤駭浪,各種 “黑天鵝” “灰犀?！?事件隨時可能發生。 時代的新場景對公共治理提出了嚴峻的挑戰與更高的要求,必須對基于確定性或順境的公共治理實踐模式與理論范式進行反思,改進認知和思維方式,增強風險觀念和憂患意識,堅持底線思維、極限思維和辯證思維;創新公共治理的實踐模式,增強公共治理的韌性、敏捷性和適應性以及穩健性與靈活性,準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗,并有效應對高風險社會的治理挑戰。

一

“(高)風險社會” 和 “烏卡時代” 是人們用來描述當今人類社會境況和時代特征的兩個基本術語。 “風險社會” 及 “世界風險社會” 是德國社會學家烏爾里?！へ惪?Ulrich Beck)首先使用的概念,他在1986 年出版了《風險社會》(RiskSociety);繼而又使用了 “世界風險社會” (world risk society)的概念,系統的論述見之于1995 年出版的《世界風險社會》一書。 貝克將風險社會及世界風險社會的討論與現代化(或現代性)和全球化聯系在一起。 在他看來,風險社會及世界風險社會的本質特征是 “風險” 或 “不確定性” —— “這種不確定性既是一種客觀事實,又是人們的一種認知體驗” 。 這意味隨著現代化和全球化的推進,人類社會的復雜性、不確定性加大或風險不斷累積,預示陷入 “危險” (danger)或 “災難” (disaster)的可能性也在增大。 在世界風險社會的背景下,也只有跨國界的行動才能有效地阻止和應對風險的發生。 20 世紀90 年代初, “風險社會” 及 “世界風險社會” 概念開始迅速流行開來。

21 世紀初,我國社會學界就開始使用這一概念用來描述中國與全球風險狀況。 洪大用提出關注和應對現代化進程中高風險社會的挑戰。①洪大用:《應對高風險社會》,《瞭望新聞周刊》2004 年第6 期。鄭杭生等學者在接受媒體的采訪時指出,2003 年的SARS 疫情、2004 年的禽流感暴發、各地頻發的重大傷亡和災難等共同預示著一個高風險社會的來臨。 新冠疫情發生后,有學者使用了 “后世界風險社會” 概念,認為現代工業社會 “無限度地擴張” 和 “有組織的不負責任” 必然推動世界風險社會向后世界風險社會挺進,新冠疫病以 “風暴眼” 方式橫掃世界,將人類強行推進后世界風險社會。②唐代興:《后世界風險社會的不可逆轉型》,《深圳大學學報》(人文社會科學版)2021 年第1 期。有經濟學家則使用 “高成本時代” 概念,劉元春在2022 年第一季度中國宏觀經濟論壇的發言中提到,從經濟學的角度來看,人類已進入一個 “高成本的時代” 。

何謂風險? 學科及視角不同,定義各異。 例如,風險被認為是具有威脅性的現代化力量以及現代化造成的懷疑全球化所引發的結果;是一種心理認知的結果,或群體對危險的認知及理解的方式;是個人和群體在未來遇到傷害的可能性以及對這種可能性的判斷與認知等等。 經濟學家經常用損害程度與發生概率之乘積來衡量風險。 風險與不確定性及損害相聯系,是人們對不確定性及其可能帶來后果的感知,因而具有客觀與主觀兩重屬性。 凱恩斯認為風險是可以計算的,不確定性則是無法計算的;吉登斯則強調風險社會對個人日常生活的影響,認為生活在高度現代性的世界便是生活在一種機遇與風險的世界中。

何謂高風險? 有文章稱其意指風險的普遍性和后果的嚴重性,高風險社會除了具有風險社會的全部特征外,更具有來源多樣性、后果嚴重性、認知困難性等特征。③何珊君:《高風險社會的表現、特征及緣由》,《西北師大學報》(社會科學版)2018 年第1 期。有學者認為,我國已經進入高風險社會并有四種表征:經濟社會發展可能出現減緩甚至停滯;社會結構緊張乃至斷裂,社會沖突加劇;社會各系統、各要素間的交互影響增強;現代性的不確定性與自我危害。④張海波:《高風險社會中的公共政策》,《南京師大學報》(社會科學版)2009 年第6 期。有國外學者使用 “極端不確定性” (radical uncertainty)等概念來表達與高風險類似的含義。①John Kay,Mervyn King.Radical Uncertainty: Decision-making for an unknowable future.The Bridge Street Press,2020;Vincent A.W.J.Marchau,Warren E.Walker,Pieter J.T.M.Bloemen,and Steven W. Popper,eds.,DecisionMakingunderDeepUncertainty: FromTheorytoPractice,Cham,Switzerland: Springer,2019.也有國內學者使用 “深度的不確定性” 和 “超風險格局” 等概念,認為隨著社會發展不穩定性、不確定性因素的日益增加,人類社會越來越陷入一種 “深度的不確定性” 之中,未來呈現在社會發展視域內的不單只是 “自然風險” 或 “人為風險” ,而是由二者相互結合形成的 “超風險格局” 。②文軍:《不確定性風險及其應對》,《中國社會科學報》 2022 年4 月6 日。

另一個被用來刻畫當今時代特征的流行語是 “烏卡時代” (VUCA 時代)——意指人類社會進入了一個以易變性、不確定性、復雜性、模糊性為特征的時代。 作為一個縮略詞, “VUCA” 由Volatility(易變性)、Uncertainty(不確定性)、Complexity(復雜性)、Ambiguity(模糊性)四個單詞的首個字母所組成(漢語發音即 “烏卡” )。 據說該詞源自20 世紀80 年代沃倫·本尼斯和伯特·納努斯的領導理論。 20 世紀90 年代初,美國軍方使用這一術語來描述冷戰結束后不穩定、不確定、復雜且模糊的多邊世界格局。 隨后, “VUCA” 被引入工商管理領域,用來描述混亂、復雜、多變的商業環境。

在公共治理領域,學界及政界也日益普遍地使用 “烏卡” ( VUCA )概念來描述當下公共治理及公共政策的新場景、新挑戰和新機遇,關于烏卡時代的公共治理的討論日漸增多。 2022 年底舉行的新加坡南洋理工大學2022 年連氏發展論壇的主題就是 “烏卡時代下的動態治理” 。

二

無論是 “高風險社會” ,還是 “烏卡時代” ,刻畫的都是當下人類的生存境遇或所處時代的特征——高風險或易變性、不確定性、復雜性、模糊性。 即高風險是當下人類社會或時代的本質特征。 如貝克所言: “在風險社會中,不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量?！雹蹫鯛柪锵！へ惪?《風險社會》,何博聞譯,譯林出版社2004 年版,第20 頁?！案唢L險社會” 表征的是自然和社會以及人與自然關系處于高風險的狀態之中,即面臨的風險種類繁多、數量巨大、結構復雜、后果嚴重。 種種跡象表明,當下全球已邁進 “高風險社會” 或 “烏卡時代” 。

——自然或環境風險不斷加劇。 進入21 世紀,世界范圍內自然環境惡化,氣候變化、物種減少、資源枯竭等問題凸顯,自然災害加劇。 聯合國環境署(UNEP)研究報告《與自然和諧相處》(2021)稱全球正面臨氣候變化、環境污染和生物多樣性喪失等三重星球危機?！?020 全球風險報告》作出預測,按照發生概率排序,未來十年全球前五位的風險為:極端天氣事件(如洪災、暴風雨等)、氣候變化緩和與調整措施失敗、重大自然災害(如地震、海嘯、火山爆發、地磁風暴等)、重大生物多樣性損失及生態系統崩潰、人為環境損害及災難。 根據2020 年初全球可持續性研究組織 “未來地球” (Future Earth)公布的一項對52 個國家222 位科學家調查的結果,未來十年人類亟須應對的五大危機是全球氣候變化、極端天氣事件、生物多樣性損失和生態系統崩潰、糧食危機和水危機。 “后疫情時代” 的來臨凸顯了解決人與自然關系問題的迫切性。 聯合國秘書長古特雷斯在2021 年世界環境日前夕警告 “氣候危機逼近災難臨界值” , “未來十年是拯救地球免受氣候災難、污染和物種破壞的最后機會” 。 人們普遍認為氣候危機是人類面臨的最大長期威脅,氣候風險也因此成為國際社會關注的首要問題。 2021 年4 月26 日《自然》的封面標題為 “氣候就是一切” ,而2021 年諾貝爾物理學獎的一半授予真鍋淑郎與克勞斯·哈塞爾曼以表彰他們在對地球氣候進行物理建模、量化全球變暖預測的變異性和可靠性方面的貢獻,其獲獎的時機并非偶然。 與此同時,物種減少風險也在加劇。 世界自然基金會(WWF)的《地球生命力報告2022》稱,監測范圍內的野生動物種群數據——包括哺乳動物、鳥類、兩棲動物、爬行動物和魚類,自 1970 年以來平均下降了69 %。 伊麗莎白·科爾伯特在其獲得2015 年 “普利策獎” 最佳非虛構圖書獎的《第六次大滅絕》(TheSixthExtinction:AnUnnaturalHistory),中譯本書名《大滅絕時代》(上海譯文出版社2015 年出版)一書中斷言,由人類引起的物種滅絕已經到來。 科學家也警告說,人類活動導致地球正在進入 “第六次生物大滅絕” 。①張夢然:《全球生物多樣性第六次 “大滅絕” 正在進行中》,《科技日報》2022 年1 月20 日。

——非傳統領域的公共安全風險加大。 一般認為,風險可以分為自然風險、技術風險和制度風險三種。 在貝克看來,科技進步和人類知識增長引發新的風險或不確定性以及人類生存境遇的改變,從而進入風險社會。 除了自然風險之外,當代人類社會面臨的技術風險日益凸顯,而且自然風險和技術風險結合在一起,是無法區分的。 吉登斯則提出制度性風險概念,認為現代風險本質上是一種人為制造的制度性風險。 傳統安全威脅與非傳統安全威脅相互交織是當今人類面臨的共同挑戰。 隨著網絡化、數據化和智能化時代的來臨,包括網絡安全在內的各種新安全威脅和風險增加,非傳統領域的公共安全風險挑戰加大。 《2022 年全球風險報告》著重分析了四大新的風險領域——網絡風險、太空競爭、氣候轉型失序和移民壓力——均屬非傳統領域的公共安全風險。 作為一把雙刃劍,新興技術(網絡技術、數字技術、智能技術、基因技術等)產生的社會風險不可小覷,其可能帶來的負面效應不可低估。據中新社消息,聯合國秘書長古特雷斯2020 年1 月在談到2020 年聯合國工作重點時說,全球當下面臨四大迫在眉睫的威脅,其中之一就是數字技術帶來的消極影響,如技術發展造成的失業問題、仇恨言論的網上廣泛散播、基于智能技術的自主武器制造等。

——發展困境與社會鴻溝擴大。 聯合國開發計劃署(UNDP)2022 年9 月發布的人類發展報告《不確定的時代,不穩定的生活:在轉型的世界中塑造未來》稱,各種不確定性正在層層累積、相互作用,以前所未有的方式動搖生活根基。 在過去兩年,新冠疫情、全球性沖突、糧食與能源短缺以及極端天氣事件給全世界數十億人帶來災難性的經濟及社會影響,人類發展已經回落到2016 年的水平,在實現可持續發展目標方面所取得的大部分成就已被逆轉。 全球有超過90%的國家受多重危機影響面臨發展困境,如果不立即改弦易轍,世界將發生更多的貧困和不公正。 聯合國開發計劃署署長阿奇姆·施泰納表示: “在一個充滿不確定性的世界中,我們需要以一種新的全球團結意識來應對相互關聯的共同挑戰?！雹凇丁慈祟惏l展報告〉發布——在轉型的世界中塑造未來》,《中國經濟時報》2022 年9 月13 日。依照《2022年全球風險報告》的分析判斷,當下人類社會面臨的主要風險包括新冠疫情、氣候危機、日益擴大的社會鴻溝、不斷加劇的網絡風險和不平衡的全球復蘇;主要的長期風險和氣候相關,而社會鴻溝、生存危機和心理健康狀況惡化成為最主要的短期風險,要有效管理這些風險,需要加強全球協作。

——系統性風險及危機趨勢增強。 風險疊加及系統性危機的生成是高風險社會和烏卡時代的集中體現。 人類生存與發展一直存在著三大威脅,即瘟疫、戰爭和饑荒。 新冠疫情發生后,全球糧食危機、政治危機、軍事沖突、社會穩定及引發的全球經濟危機風險概率與日俱增。 《參考消息》2022 年5 月29 日的報道稱,2022 年的達沃斯世界經濟論壇年會彌漫著擔憂情緒,世界正面臨比以往更嚴重的危機,一場大風暴正在形成,所有問題交匯在一起,氣候、能源、糧食、戰爭、經濟衰退等的風險加大。 新冠疫情持續蔓延造成了全球經濟衰退,世界銀行2023 年1 月10 日發布的《全球經濟展望》報告稱,今年全球經濟將面臨30 年來最嚴重衰退,高通脹、利率上升、投資下降和俄烏沖突等因素的疊加對經濟增長構成威脅。 全球性的糧食與能源危機趨勢正在加劇,《全球糧食危機報告》稱世界面臨嚴重糧食不安全人口達到新高;在戰爭、疫情、氣候三大因素的疊加下,一場全球性的糧食危機正在醞釀;連豐饒的巴西都發生嚴重的糧食危機,重新當選總統的盧拉宣稱他任期的最大目標是讓巴西人民能夠吃飽飯。 俄烏沖突爆發與持續則表明戰爭的風險加劇,世界已進入新的動蕩不安以及失序狀態。 美國國家情報委員會《2040 全球趨勢競爭更激烈的世界》(2021 年3 月)稱,新冠疫情大流行提醒我們世界的脆弱性和高度相互依賴的內在風險。 未來幾年和幾十年里,世界將面臨更為嚴峻的全球性挑戰,從疾病到氣候變化,再到新技術和金融危機帶來的破壞。

我國處于全球的高風險社會之中, “世界百年未有之大變局加速演進,世紀疫情影響深遠,逆全球化思潮抬頭,單邊主義、保護主義明顯上升,世界經濟復蘇乏力,局部沖突和動蕩頻發,全球性問題加劇,世界進入新的動蕩變革期,來自外部的風險挑戰始終存在并日益凸顯” 。①習近平:《為實現黨的二十大確定的目標任務而團結奮斗》,《求是》2023 第1 期。與此同時, “我國改革發展穩定面臨不少深層次矛盾躲不開、繞不過,黨的建設特別是黨風廉政建設和反腐敗斗爭面臨不少頑固性、多發性問題。 我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期,各種‘黑天鵝’、‘灰犀?！录S時可能發生,需要應對的風險挑戰、防范化解的矛盾問題比以往更加嚴峻復雜” 。②習近平:《為實現黨的二十大確定的目標任務而團結奮斗》,《求是》2023 第1 期。我國開啟了現代化的新征程,進入了新的發展階段,既面臨著諸多結構性、體制性、周期性的老問題和矛盾及其相互交織,發展的新趨勢、新變化、新目標和新任務也會產生一系列的新問題,機遇與挑戰并存,面臨的風險前所未有,改革、發展和穩定任務艱巨繁重。 習近平總書記指出,我們面臨的重大風險,既包括國內的經濟、政治、意識形態、社會風險以及來自自然界的風險,也包括國際經濟、政治、軍事風險等;各種風險往往不是孤立出現的,很可能是相互交織并形成一個風險綜合體;各種矛盾風險挑戰源、各類矛盾風險挑戰點都是相互交織相互作用的。 在我國,作為高風險社會和烏卡時代所具有的高風險、易變性、不確定性、復雜性、模糊性的特征開始凸顯。 突出地表現在如下幾個方面及其關聯性:

一是自然災害及公共安全風險增多。 我國自然災害嚴重,災害種類多,分布地域廣,發生頻率高,尤其是地震、火災、洪水、極端天氣等自然災害造成的損失巨大;同時,各類事故隱患和安全風險交織疊加、易發多發,影響公共安全的因素日益增多。

二是經濟風險加大。 受新冠疫情等因素的影響,當前我國的經濟增長乏力,經濟恢復的基礎尚不牢固,需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力仍然較大;外部環境動蕩不安,給我國經濟帶來的影響加深;經濟體制和經濟結構的深層次問題和矛盾依然突出;重大經濟金融風險尤其是系統性、區域性金融風險、地方政府債務風險、房地產市場風險以及出現規模性返貧的風險加大,統籌疫情防控與經濟社會發展的任務繁重艱巨。

三是社會風險擴展。 我國正處于從中等收入向高收入邁進的階段,按照聯合國目前的劃分標準,中國處于中等偏上收入國家的水平。 雖然中國人均GDP 與世界平均水平更接近了,相當于世界平均水平的90%,但是離高收入仍有相當大的差距。 這一階段正是社會矛盾和沖突的高發期,也是擺脫 “中等收入陷阱” 的關鍵時期,邁進高收入國家行列與實現共同富裕面臨更大的挑戰。

四是人口風險增大。 第七次全國人口普查結果表明,我國人口中出現勞動年齡人口和育齡婦女規模下降、老齡化程度加深、總和生育率下降、出生人口數量走低等問題。 根據2023 年1 月國家統計局公布的數據,2022 年我國人口減少了85 萬人,歷史上首次出現負增長。 對此,有評論認為人口負增長是中國社會或中國經濟發展的一個轉折點,還有學者說未來影響中國人的最大變數是 “超老齡社會” 的來臨。

由此可見,不確定性已經成為當今世界的常態。 正如李強總理在2023 年夏季達沃斯論壇開幕式致辭中所指出的: “不穩定、不確定、難預料成為常態……世界正處在歷史演變的十字路口,身處這樣一個變亂交織的世界,人類應當如何面對? 這是世界各國人民共同關心的重大問題?！雹倮顝?《在第十四屆夏季達沃斯論壇開幕式上的致辭》,《光明日報》2023 年6 月28 日。有學者認為,(高)風險社會意味著風險已滲透到社會的各個角落,這表明人類所面臨的危險不再以孤立事態、固化形態、單一狀態出現。②劉一弘、高小平:《風險社會的第三種治理形態—— “轉換態” 的存在方式與政府應對》,《政治學研究》2021 年第4 期。有學者則認為,從國家治理確定性轉向國家治理不確定性,這是一個極為嚴峻的國家治理挑戰,國家治理的方式、手段、舉措與目的等都可能需要徹底重構。③任劍濤:《從確定性到不確定性的治理》,《江蘇社會科學》2020 年第5 期。

聯合國減災辦公室發布的報告稱,由于盲目樂觀、估計不足和狂妄自大導致人類對風險的認知不足。 聯合國開發計劃署2022 年9 月發布的《人類發展報告2021/2022》認為,各種不確定性正在層層累積、相互作用,以前所未有的方式動搖生活根基。 面對層出不窮的各類風險事件,專業分工、部門分割和層級分明的傳統治理模式遭遇到越來越大的挑戰;提高治理的敏捷性、靈活性和有效性,已成為全球各國政府面臨的共同課題。

作為 “烏卡時代” 高風險社會來臨的典型事件,新冠疫情改變了世界。 疫情防控對我國國家治理及風險管理的一次 “大考” ,充分說明了增強公共治理中的風險觀念和憂患意識以及應急管理的極端重要性。 疫情防控彰顯了中國特色社會主義制度和國家治理體系的巨大優越性,特別是集中力量辦大事的制度優勢與黨的領導制度優勢,但 “大考” 也考出了國家治理及應急管理的一些短板和漏洞,暴露出體制機制存在的并對我國公共治理實踐提出的一系列需要深入思考和解決的問題。 就應急管理或風險治理領域而言,如何增強風險和危機意識以及 “全周期管理” 的意識,如何加強應急管理的體制和機制建設尤其是如何完善統一指揮、上下聯動的應急管理體制如何動員市場和社會各方積極參與應對,如何建立健全應急管理的預警預報系統以及疾病預防控制體系,如何更好應對處置突發性事件及應急管理中的輿情,等等。 就國家治理層面而言,如何夯實國家治理的制度基礎與強化制度執行力,如何深化國家治理的體制、機制、流程和方式的改革,如何完善城市治理體系、城鄉基層及社區治理體系,如何推進國家治理的數字化智能化轉型,如何更好處理國家與社會治理主體之間的高效協作,在制度上明晰各方權責,在技術上實現信息、人員、資金和物資的有效對接,等等。 上述層面問題的解決將大大提升我國國家治理及應急管理現代化的水平。

三

面對 “烏卡時代” 和高風險社會的嚴峻挑戰,當務之急是需要改進公共治理的認知和思維決策方式,堅持底線思維、極限思維和辯證思維;創新公共治理的實踐模式,增強公共治理的韌性、敏捷性、適應性、穩健性和靈活性。

(一)改進風險認知與思維方式

受自然、社會和技術等因素的復雜交互影響,災害與事故風險情景的突發性、動態演化性、不確定性與復雜性的不斷增強,對風險治理與應急決策及其情景認知帶來巨大挑戰。 聯合國減災辦公室(UNDRR)發布的《2022 全球評估報告》稱,由于盲目樂觀、估計不足和狂妄自大導致了人類對風險的認知不足。 要擺脫高風險社會及烏卡時代公共治理與決策的困境,必須改變傳統的認知及思維方式,理解未知,直面不確定性、風險與危機趨勢,將底線思維、憂患意識與風險觀念貫穿到公共治理的全過程,有效防范和化解前進道路上的各種風險。

人際溝通領域有一個著名的 “喬哈里視窗” (Johari Window)理論,是由美國心理學家喬瑟夫·勒夫(Joseph Luft)和哈里·英格拉姆(Harry Ingram)于1955 年提出的。 他們以自我為視角,基于 “自己知不知道” 和 “他人知不知道” 兩個維度將人際溝通信息劃分為開放區、盲目區、隱秘區和未知區(或公開的自我、盲目的自我、秘密的自我和未知的自我),而有效的人際溝通則是這四個區域的有機融合。 這就是所謂的 “喬哈里視窗” ,也稱之為 “自我意識的發現——反饋模型” 或 “信息交流過程管理工具” 。

2002 年,美國政界有人借用 “喬哈里視窗” 理論提出了一個關于不確定性的思維方式—— “已知的已知” “已知的未知” 和 “未知的未知” 的認知框架。 在他看來, “已知的已知” 是存在的,即我們知道自己知道; “已知的未知” 就是我們知道有些事我們不知道; “未知的未知” 指的是我們自己并不知道自己不知道,即你不知道自己不知道。

“未知的未知” 是了解和把握不確定性的一個重要概念,已被廣泛運用于不確定性及高風險條件下的決策與治理問題的分析與解決之中。 在不確定性和高風險條件下,各國的公共政策都面臨艱難選擇,如何應對這種充滿不確定性的時代是關鍵所在。 近年來,不確定性條件下或高風險場景中的政策制定或面向未知未來的決策成為政策分析領域的一個熱點焦點話題。 例如,約翰·凱(John Kay)和默文·金(Mervyn King)最近出版的《極端不確定性:如何為未知的未來做出明智決策》,認為不確定性已經成為當今世界的常態,我們處于 “未知的未知” 之中;面對 “未知的未來” 并非所有情況都可以被量化、被預知,我們已知或能掌握的可能性是有限的;而生存并不需要 “最好的” 解決方案,只需要 “足夠好的” 解決方案。 納西姆、尼古拉斯、塔勒布的《黑天鵝:如何應對不可預知的未來》、查爾斯·曼斯基的《不確定世界中的公共政策》也是這方面的著作。

(二)堅持底線思維、極限思維和辯證思維

面對高風險社會和烏卡時代極端不確定性和系統性風險,必須改變思考方式,提升底線思維、極限思維、辯證思維、系統思維和批判思維能力,保持戰略定力。

黨的十八大以來,習近平總書記多次強調,要堅持底線思維,不回避矛盾,不掩蓋問題,凡事從壞處準備,努力爭取最好的結果,做到有備無患、遇事不慌,牢牢把握主動權。 堅持底線思維,是以習近平同志為核心的黨中央保持戰略定力、應對錯綜復雜形勢的科學方法,更是推動新一輪改革與發展的治理智慧。 底線思維是一種以底線為導向的思維方法,其核心含義就是 “凡事從壞處準備,努力爭取最好的結果” 。 它要求從客觀設定最低目標出發爭取最大期望值,認真計算風險,估算可能出現的最壞情況,接受現實,注重對危機和風險等負面因素進行管控。 具體而言,一是居安思危、未雨綢繆,以應對嚴峻考驗;二是作最壞準備,設定最低標準;三是接受現實,直面矛盾和問題;四是朝好的方向努力,爭取最好的結果。

習近平總書記在2023 年5 月30 日主持召開二十屆中央國家安全委員會第一次會議時強調,要堅持底線思維和極限思維,準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗。 極限思維,是指在極限狀態下對事物或對象加以認知或思考的思維方法,即假定出現極端情況時,思考該怎么辦、能怎么辦,既要考慮 “力所能及” ,又要考慮 “力不能及” ,把握好 “度的邊界” 。作為一種思維方式方法,極限思維與數學的極限思想密切相關,生活中大量極限考驗與挑戰(如極限運動)需要人們在一次次挑戰中尋求突破,在突破中實現新的超越,這就需要極限思維。 現代化進程中會遇到種種風險和危機挑戰,必須具備極限思維能力。

習近平總書記強調要以辯證思維看待新發展階段的新機遇新挑戰,增強機遇意識和風險意識,準確識變、科學應變、主動求變。 他要求領導干部要有膽略謀略、善作善成,下好先手棋、打好主動仗,有效防范和化解前進道路上的各種風險及危機。 因此,應對當前復雜的經濟社會形勢與系統性風險,必須牢固樹立系統、統籌和協調觀念,增強系統思維能力。2021 年的中央經濟工作會議提出,經濟社會發展是一個系統工程,必須綜合考慮政治和經濟、現實和歷史、物質和文化、發展和民生、資源和生態、國內和國際等多方面因素;領導經濟工作必須有系統思維、科學謀劃。 2022 年的中央經濟工作會議則強調統籌國內國際兩個大局,統籌疫情防控和經濟社會發展,統籌發展和安全。

公共治理的環境是復雜自適應的、動態演化的社會技術系統或社會生態系統,即復雜性系統。 根據系統動力學的觀點,重要的不是系統的元素,而是它們之間的動態交互。 風險疊加及系統性風險和危機的生成是 “烏卡時代” 和高風險社會集中體現。 系統性風險不僅表現在風險因素多,更在于這些因素是相互關聯、相互作用、高度隨機且往往是非線性的,到達臨界點時可能給社會的系統與結構帶來巨大的威脅與災難。 聯合國減災辦公室曾提醒風險已成為新常態,呼吁以不同的方式思考系統性風險的構成,因為災難風險始終是系統性的,其影響也是系統性的。 即當今全球范圍內相互關聯的災難,如新冠疫情、氣候危機、生物多樣性喪失、區域內或舊或新的沖突等帶來的影響是系統性的。

不確定性和風險有程度高低、范圍大小和演變速度快慢之分,人們的感受和接受的程度也不相同。 在高風險社會中,認識和應對極端不確定性和高風險需要辯證的、批判的或理性的思維方式,即在面臨不確定性和風險的情況下,通過批判思考去尋找解決問題的方案,而不是單純依靠經驗或常規去應對。 批判性思維是一種創造性、開放性、質疑性、發散性的思維方式,主張理性辯論——收集證據,冷靜對話,交流想法,以理服人,匯集智慧。 主動培養批判性思維,學會理性思考,熟悉溝通技巧,提升創新能力,能夠更好地應對充滿風險的未來或 “未知的未來” 。

(三)拓展公共治理的風險視野

在 “烏卡時代” 和高風險社會,基于穩定性和確定性的治理假定和治理方式受到嚴峻的挑戰。 這種挑戰將反復考驗社區、地方、國家和全球治理體系的彈性和適應性,并對應變能力提出了更高的要求。

既然高風險及不確定性已成為 “新常態” ,那么風險防控與危機管理自然而然就成為常規或常態化的管理事務,而不僅僅是非常時期所必需的。 風險治理業已構成公共治理及全球治理的核心議題,而不確定性、逆境、風險、危機以及脆弱性、魯棒性(穩健性)、韌性或柔性等成為公共治理實踐及其模式的基本構成因素以及公共治理研究的關鍵詞或主題。 可以說,當今的公共治理在很大程度上是一種風險治理。 因此,必須創新公共治理的實踐模式,增強公共治理的風險觀念,拓展公共治理的風險視野,構建公共治理的風險化解路徑。

作為一個綜合性、系統性的社會工程,風險治理說到底就是一個規避風險、化解危機、謀求安全的過程。 它以公共價值與善治為目標導向,強調形成多主體合作的治理格局,構建溝通、交流與合作以及協作網絡,具有多元性、包容性、靈活性和適應性等特點。 風險治理要求人們在觀念與行動上重視多主體協作和個體行動力的培育,通過主體賦權和關系聯結,推動風險防控及應急管理從單一突發事件的即時應對轉向不確定性應對的常態化管理。

習近平總書記多次就我國防災減災救災工作作出指示,強調樹牢安全發展理念,提升防災減災救災能力。 2020 年國際減災日以 “良好的災難風險治理” 為主題,倡導加強災害風險管理,建立健全政府主導、社會參與的災害風險治理機制——包括建設有能力、被賦權、基于科學證據的公益機構;制定降低系統性災害風險的良好的復雜性戰略及政策——覆蓋土地使用、建筑規范、公共衛生、教育、農業、環境保護、能源、水資源、減貧和氣候變化適應等各個領域,不斷提高全社會災害風險治理能力。 聯合國秘書長古特雷斯稱,沒有良好的災害風險治理,糟糕的情況將會變得更糟。①《聯合國秘書長:沒有良好的災害風險治理 糟糕的情況將會變得更糟》,https:/ /news. un. org/en/story/2020/10/1075252。

(四)增強公共治理的韌性和適應性

要有效應對高風險社會和烏卡時代的系統性風險挑戰,還必須深化公共治理以及風險治理體制、機制、流程和方式的改革,創新公共治理的實踐模式,增強治理的韌性、敏捷性和適應性以及穩健性與靈活性。

韌性治理(resilience governance)既是高風險社會和烏卡時代公共治理尤其是風險治理的一種可供選擇的治理實踐模式,也是公共治理尤其是風險治理研究的一個新理論范式或基本路徑。 韌性或彈性(resilience)意指還原、恢復和適應能力,也指成功應對一種困難的情景或事件。 從復雜性科學的角度看,韌性是指系統受到擾動后的恢復能力,或更具體地說是系統在經歷變動時能吸收擾動并進行重組以保持原有結構、功能、特性和反饋或達到更好狀態的能力。

近十年來, “韌性” 及 “韌性治理” 概念開始在公共治理尤其是城市治理和應急管理領域流行開來,人們提出諸如 “韌性社區” “韌性城市” “韌性社會” “韌性治理” (或 “柔性治理” “彈性治理” )一類的概念。 《聯合國2030 年可持續發展議程》(2015)提出了建設韌性基礎設施、韌性城市和韌性社區,增強社會韌性以降低窮人面對災難的脆弱性等發展目標。 2010年聯合國減災戰略署則發起了 “讓城市更具韌性” 運動。 在大衛·錢德勒看來, “韌性” 已經作為公共治理與公共政策的核心概念和指導原則以及可持續發展議程的首要原則。①David Chandler,Resilience: theGovernanceofComplexity,London and New York: Routledge,2014,p1.沃克(Brian Walker)等人斷言,韌性正成為全球治理中廣泛使用的習慣表達。 最近,世界經濟論壇的相關風險治理報告強調要打造國家韌性,為各類組織如何打造系統韌性提供了切實可行的建議。

與韌性治理密切相關的治理方式是 “敏捷治理” (agile governance)。 根據《世界經濟論壇白皮書(2018)》的界定,敏捷治理是指以顧客為中心的一套具有柔韌性、流動性、靈活性或適應性的行動或方法,是一種自適應、以人為本以及具有包容性和可持續性的決策過程。隨著當代科技革命的深化與第四次工業革命的展開,網絡化、數據化、智能化和量子化時代的來臨, “敏捷” 一詞被多學科廣泛使用并成為敏捷治理理論興起的催化劑。 作為一種傳統的理性科層治理替代模式,敏捷治理強調以人為本、技術賦能、多主體參與、公共價值創造、靈活應變和系統變革,以有效應對風險社會的挑戰。 在公共治理領域,人們提出構建 “敏捷政府” ,涉及敏捷軟件開發、敏捷收購、敏捷項目管理以及敏捷評估等方面的內容;而數字化和智能化技術則是達成公共治理敏捷性的最有效手段。

關于穩健治理(robust governance)。 《公共行政》(PublicAdministration)今年初刊登了來自荷蘭和美國的三位學者(Ansell,C.,S?rensen,E.,& Torfing,J.)合寫的《當公共行政和政治遭遇動蕩:尋求穩健治理的回應》,②Ansell,C.,S?rensen,E.,& Torfing,J., “Public administration and politics meet turbulence: The search for robust overnance responses” ,PublicAdministration,2003 101(1).其文中宣稱動蕩的世界已經來臨,可以通過思考治理制度和過程的穩健性來應對動蕩帶來的挑戰, “穩健治理” 正是一種應對動蕩世界的正在興起的新治理范式,有別于以往的官僚制(public bureaucracy)和網絡治理(network governance)范式。 “穩健性” 表征的是系統的基本特征在不同環境和時間流動中的存續能力, “穩健性” 與 “韌性” 的區別在于后者指系統在受到沖擊后恢復到穩定狀態的能力。 作為一種新范式, “穩健治理” 直面當今社會日益加劇的動蕩,旨在通過提高組織對新環境的適應性和保持多樣性使組織和制度安排兼具穩健性和靈活性。

我們認為,可以基于復雜性系統及復雜性科學理論,比較適應性治理、韌性治理、穩健治理和敏捷治理等范式的異同,提取合理元素,嘗試構建一種在烏卡時代和高風險社會中以不確定性、風險和棘手問題的解決為導向,以韌性、適應性穩健性、靈活性為特征的公共治理治理新范式與新的理論綜合。

總之,面對高風險社會重大風險和危機治理的嚴峻挑戰,我們既要轉變公共治理的認知和思維方式,創新公共治理的實踐模式,更要強化風險和危機治理的行動力和執行力。 必須弘揚擔當和斗爭精神,增強擔當和斗爭的膽識、勇氣和能力,敢于斗爭善于斗爭,把準斗爭方向,堅定斗爭意志,提高斗爭本領。 在重大風險和危機面前,敢于出手,敢于應對,以 “踏平坎坷成大道,斗罷艱險又出發” 的膽魄和氣概,迎接挑戰與考驗,把防范化解的各項工作做實做細做好,這樣才能有效應對前進道路上各種可以預料和難以預料的風險挑戰,進而推動中國式現代化事業航船劈波斬浪、一往無前。