論法的行政解釋*

王敬文

法的生命在于實施。法的實施過程就是法的解釋過程——法律是具有普遍性、一般性的規范,把法律適用于社會現實生活必然涉及對法律的解釋。(1)參見張志銘:《法律解釋學大有可為》,載《人民日報》2016年3月28日第16版。在中國,80%的法律是由政府來執行的,這就意味著80%的法律是通過行政解釋得以實施的。但相對于司法解釋、立法解釋而言,行政解釋的理論化和制度化程度均呈嚴重不足。其中,在理論上,對是否需要行政解釋,需要什么樣的行政解釋,以及對行政解釋主體、對象、效力等基本問題,均缺乏系統研究;在實踐中,行政系統誰來解釋法律、如何解釋法律、以什么方式解釋法律等問題,亦缺乏必要的規則。有鑒于此,在學理上論證行政解釋的內在邏輯,在制度上探尋行政解釋的規范進路,是行政執法體制改革不可回避的重大議題。

一、行政解釋的現狀檢視

相對于司法解釋、立法解釋而言,行政解釋的系統性研究明顯不足。在實踐中,也存在規范依據不足、解釋主體和解釋對象泛化等問題。

(一)行政解釋的理論觀點

迄今為止,在概念上,行政解釋的概念有“行政法規范解釋”、(2)參見章志遠、黃娟:《我國行政法規范解釋司法審查的反思與重構》,載《蘇州大學學報(哲學社會科學版)》2012年第4期?！靶姓ń忉尅?、(3)參見黃竹勝:《論行政法治主義與行政法解釋》,載《內蒙古社會科學(漢文版)》2005年第1期?！靶姓山忉尅?4)參見朱新力:《論行政法律解釋》,載《浙江大學學報(人文社會科學版)》1999年第2期。等不同稱謂;在學術觀點上,有個案解釋說、行政立法說、應用解釋說等不同觀點。

首先,個案解釋說強調的是行政法律規范在具體案件中的運用,解釋的主體是行政執法人員,解釋的對象是所有行政法律法規規章甚至規范性文件。這顯然不是本文所探討的行政解釋。雖然執法人員在執法實踐中,必然涉及到對相關規范的解釋,將行政法律規范適用到法律事實之中,(5)參見張弘、張剛:《中國現行的行政解釋體制研究》,載《學術探索》2007年第2期。但執法人員所作的解釋并不是法律和理論意義上的行政解釋。本文所關注的行政解釋,并非是一種將法律規范運用于具體案件所作出的一次性適用的解釋,而是通過限縮或擴張的方式對抽象的不確定的法律條文和術語進行明確化并可以反復適用的解釋。

其次,行政立法說是將行政機關根據法律法規所制定的規范視為行政解釋,即把國務院根據法律的規定制定行政法規、地方政府根據地方性法規制定地方政府規章的行為,都視為行政解釋。(6)參見付子堂主編:《法理學初階》(第4版),法律出版社2013年版,第264頁。這種行為,實際上屬于特定行政機關的行政立法行為,不應作為行政解釋來對待,盡管在制定過程中涉及對文本的理解;而且將行政立法與行政解釋相混淆,極易導致行政解釋概念的含混不清,不利于區別行政解釋與行政立法行為。(7)參見方世榮、董炯:《我國行政法解釋的若干問題》,載《科技與法律》1994年第4期。

再次,應用解釋說是指行政機關對法律法規規章在具體應用過程中所作出的規范性解釋,這種界定得到了國內大多數學者的認可,也被權威教材所認同。而根據解釋的對象,又分為法律的行政解釋、法規的行政解釋和規章的行政解釋。據此,有學者認為行政解釋在主體層面包括“有權機關、各個層級的機關、學者”的解釋;在對象層面包括對法律、行政法規、行政規章和其他規范性文件的含義、界限所作的說明,對法律概念、法律原則、規則、立法意圖所作的說明等。(8)參見高秦偉:《行政法規范解釋論》,中國人民大學出版社2008年版,第31頁。然而,這種對行政解釋的界定,無論是解釋的主體還是解釋的對象,都過于泛化,不利于行政解釋制度的良性發展,也不是本文所探討的行政解釋。

(二)行政解釋的規范依據

雖然在相關法律法規中尚未有明確的行政解釋的概念,但現實中卻有不少類似于行政解釋的規范依據,甚至一些規范性文件也對此類問題作出規定,在使得行政解釋依據豐富的同時,也出現了較為龐雜、混亂的現象。

第一,在法律層面,我國較早涉及行政解釋的法律文件是1981年的《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》(以下簡稱《1981年決議》)。該決議除了規定兩高對法律的司法解釋外,還規定國務院及其主管部門對法律適用的解釋,以及省級政府主管部門對地方性法規的解釋,這應當是我國行政解釋的主要依據。(9)該決議規定:“三、不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應用的問題,由國務院及主管部門進行解釋。四、凡屬于地方性法規條文本身需要進一步明確界限或作補充規定的,由制定法規的省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會進行解釋或作出規定。凡屬于地方性法規如何具體應用的問題,由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋?！薄?981年決議》具有積極意義,它明確了相關行政機關可以對法律規范適用問題作出解釋。然而,后來的憲法和《國務院組織法》并沒有規定行政解釋,《立法法》只規定了立法解釋和司法解釋,也未規定行政解釋。因此,《1981年決議》實際上成為法律層面上行政解釋的唯一淵源,盡管學者對該決議的合法性提出質疑。(10)認為“決議關于…國務院及其主管部門有關解釋法律的職權的規定,屬于超越全國人大常委會職權范圍的規定,因而都存在合法性乃至合憲性的問題?！敝芡?《中國現行法律解釋制度研究》,載《現代法學》2003年第2期。

第二,在行政法規層面,有類似于行政解釋的規定。例如,在國務院的《行政法規制定程序條例》中,不僅規定了國務院對該條例的解釋權,還規定了國務院法制機構對應用中的問題享有“答復權”,實際上賦予其一定的行政法規解釋權。有學者做過統計,在國務院的565部行政法規中,有95部設置了解釋權條款。(11)參見邴長策:《行政解釋權的規范分析》,載《法學雜志》2015年第8期。值得注意的是,國務院辦公廳1999年印發的《關于行政法規解釋權限和程序問題的通知》中,進一步明確了解釋的權限,即行政法規條文本身的解釋或補充性規定,由國務院解釋;而具體應用問題,則由國務院行政主管部門解釋;國務院行政規范性文件的解釋,由國務院法制工作機構解釋。國務院的《規章制定程序條例》也對規章的解釋問題作出規定,即由規章制定機關作出解釋。(12)詳見《規章制定程序條例》第33條的規定。

第三,在部門規章層面,不少都涉及行政解釋的內容。比如,水利部的《水質監測質量和安全管理辦法》,規定由水利部水文司負責解釋;農業部的《渤海生物資源養護規定》,規定由農業部負責解釋;財政部、農業農村部、水利部聯合制定的《農業生產和水利救災資金管理辦法》,規定由財政部會同農業農村部、水利部負責解釋等。

第四,在地方立法層面,許多賦予了行政機關行政解釋權。例如,《邯鄲市城市規劃管理條例》規定,該條例的“具體應用問題由市城市規劃行政主管部門解釋”?！督K省規章制定程序規定》中規定,規章需要明確含義或新情況需要明確依據的,由規章實施機構或者部門提出解釋意見并經政府立法部門審查;對涉及面廣、社會影響大或者專業性強的規章,實施機構或者部門可以會同政府立法部門組織編寫規章釋義。(13)參見《江蘇省規章制定程序規定》第37、38條的規定。此外,一些行政規范性文件也規定了行政解釋問題。

(三)行政解釋的現實困境

從上述對理論研究的評析和對相關規范規定的梳理中,可以看出當下的行政解釋制度至少存在以下明顯不足。

第一,行政解釋的法律依據存在不足。目前,1981年《決議》是涉及行政解釋的唯一法律層面上的規范,不僅制定較早,難以適應不斷發展的現實狀況,而且內容比較簡單,不夠明確,存在操作性不強問題,況且其合法性一直受到質疑。而一些法規規章中對行政解釋的規定,不僅龐雜,而且也產生不一致的混亂問題,為此,迫切需要高位階的法律規范對行政解釋作出明確,并進行必要的規范。

第二,行政解釋主體和對象過于泛化。在行政解釋主體方面,1981年《決議》除了規定國務院及國務院部門可以解釋法律外,還規定了省級人民政府的主管部門可以作為主體解釋地方性法規。實踐中,行政解釋的主體更是龐雜,不少無解釋權的主體也加入其中,包括國務院部門的內設機構。(14)參見魏勝強:《行政機關的法律解釋權評析》,載《政治與法律》2013年第2期。特別是近年來,隨著一些地方性法規和規章對行政解釋的授權,更多的行政機關都成為行政解釋的主體,一些設區的市政府甚至更低級別的政府,將自己對于新出臺的法律法規的落實細則,也稱之為行政解釋,還存在隨意設置行政解釋主體以及層層解釋現象。(15)參見彭霞:《走向司法審查:行政解釋的困境與出路》,載《政治與法律》2018年第10期。行政解釋主體過于泛化,曲解了行政解釋的原意,也損害了行政解釋的權威性和嚴肅性。在行政解釋對象方面,除了相關行政機關可以對法律規范作出應用性解釋外,還規定行政法規、地方性法規也作為行政解釋對象。實踐中,規章制定主體、規范性文件制定主體對其所制定的規章或規范性文件所作出的解釋也被稱為行政解釋。行政解釋對象過于龐雜,把本來作為實施法律的法規規章甚至規范性文件也作為行政解釋對象,要對其進行再次解釋,不僅對行政解釋有濫用之嫌,還產生了位階、效力等諸多后續問題。

第三,行政解釋形式較為混亂。目前我國有關行政解釋包含多種不同名稱、不同類型的文件,如實施細則、實施辦法、辦法、規定、解釋、命令、指示、通知、批復、答復等,有學者統計,僅我國稅務機關做出的行政解釋形式就多達12種。(16)參見伍勁松:《我國稅法行政解釋制度之反思》,載《稅務研究》2010年第3期。然而,對于何種情況下應該使用哪種形式,并沒有明確規定。(17)參見朱國華、謝正珧:《我國行政解釋的立法規制》,載《菏澤學院學報》2021年第3期。行政解釋是個筐,什么都往里裝,將行政機關所制定的規范都囊括進去,顯然不妥。

第四,行政解釋的程序與效力不明確。行政解釋應當如何作出、遵循何種程序、與行政立法程序有何區別等,都缺乏明確規定,出現了行政解釋過程不透明不公開的問題。此外,行政解釋的效力如何、行政解釋與被解釋對象之間在效力上如何界定、與法規規章之間是何種關系等,都有待明確。

二、行政解釋制度的實踐邏輯

對于行政解釋制度的積極作用,學界已有較多研究,尤其是法解釋論的許多觀點,也同樣適用于行政解釋制度構建的理論基礎。(18)例如,行政解釋有利于法律的實施、有利于法律的適用、有利于法律的具體化和可操作性等。參見朱?；?、劉心宇:《論行政解釋形式的制度邏輯與實踐圖景》,載《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第6期。但本文從實踐邏輯的角度分析重構我國行政解釋制度的重要意義。

(一)無解釋即無行政

在現代法治國家里,法律是行政的前提和依據,行政就是要依法行政,即所謂無法律則無行政。然而,單有法律而無解釋,仍難以正確行政。行政執法需要法解釋,至少有以下原因:一是法律載體本身的原因。法律的載體是語言,而語言本身具有難以克服的局限性,面對要表達的客觀世界,即使再豐富的語言,也難以完全表達出來,“不管我們的詞匯是多么詳盡完善、多么具有識別力,現實中始終會有一些為嚴格和明確的語言分類所無能為力的細微差異與不規則的情形”,(19)[美]博登海默:《法理學——法律哲學與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學出版社1999年版,第486頁?！罢Z言是無限客體世界之上的有限的符號世界,‘世界上的事物比用來描述它們的詞語要多得多’”。(20)徐國棟:《民法基本原則解釋》,中國政法大學出版社1992年版,第141頁。因此,行政執法面對豐富復雜的客體世界,進行必要的法解釋是基本前提,“在神或人的法律面前,人們的解釋便無窮盡”,(21)[英]洛克:《人類理解論》,吳文運譯,商務印書館2017年版,第504頁。通過法解釋,有效解決語言有限性與客體世界無限性間的矛盾。二是立法者本身的原因。立法是一個對事物認識的過程,但由于種種原因,處于一定社會條件下的立法者不可能對立法規制的對象有完全、徹底、無遺漏的全面認識,“立法者不能準確地說明未來發生的問題的形成以及預言如壟斷貿易的新方式或新的消費問題”。(22)Lief Carter &Christine Harrington, Administrative Law Politics, Addison Wesley Longman,Inc.,2000,p.33.法解釋則具有連接立法者意圖與行政執法行為的功能,通過法解釋,有效解決立法者認識有限性和行政執法現實不斷發展間的矛盾。三是法律本身的問題?！胺梢云淦毡樾?、確定性、預告性、強制性等特點贏得了無私、不偏、效率、安全等榮譽的同時,也暴露出教條、僵化、劃一、公式化的弊端”,(23)董晧:《司法解釋論》,中國政法大學出版社2007年版,第59頁。而面對執法實踐中的具體的人或事以及千差萬別的行為或社會關系,只有先進行準確的法解釋,才能將法律規范準確地運用到具體的執法對象中,從而“使法律具體化于每一種特殊情況”。(24)[德]伽達默爾:《真理與方法—哲學詮釋學的基本特征》(上),上海譯文出版社1999年版,第423頁。

當下,我國法律體系已比較完備,由全國人大及其常委會制定的法律,基本上覆蓋了我國政治、經濟、社會生活的方方面面,無法可依的局面已一去不復返。在法律規范比較健全的背景下法解釋成為實施法律規范的重要方式,“在立法逐步完善的情況下,法治工作的重心應當從立法轉向法律解釋?！忉尰釉桨l達,成文法的生命力就越長久”。(25)王利明:《法律解釋學》,中國人民大學出版社2016年版,第34頁。在我國較為廣泛的法律適用領域中,行政管理領域是一個非常大的領域,特別是隨著國家管理職能的加強,越來越多的制定法是直接面向行政機關并由行政機關負責實施的,因此,行政機關的解釋不僅數量大,而且也是一種必然趨勢,由特定的行政機關對法律規范作出進一步明確和細化,是在法律體系已經比較健全的形勢下,將法律規范在行政管理領域落實的最佳方式,也是行政執法的前提和基礎。

(二)行政執法的過程即是法解釋的過程

行政執法是行政主體執行法律規范的活動,行政執法過程就是行政主體適用法律的過程,也是一個法解釋的過程?！胺傻慕忉尯头傻倪m用是不可分離的。行政機關只在適用的時候才會解釋法律,不會脫離實際去解釋法律。法律的解釋包括在法律的適用之中”。(26)王名揚:《美國行政法》,中國法制出版社1995年版,第701頁。

我國的法解釋有立法解釋和法律適用解釋,相比較而言,法律適用的解釋更為重要。就法律的立法解釋而言,由于全國人大常委會立法任務繁重,沒有時間和精力進行大范圍的立法解釋,實踐中很少行使立法解釋權,立法解釋權實際上早已被虛置;且立法機關對行政執法實踐了解程度不足,很難作出適合執法需要的立法解釋,這也是當下全國人大常委會雖擁有立法解釋權卻很少作出立法解釋的重要原因,由此,法律適用解釋的重要性就凸顯出來。在行政執法中,由特定的行政機關對法律規范作出應用性解釋,及時為行政執法活動提供具有可操作性的規范成為必然選擇,“法律解釋是與法律適用相聯系的,法律實施者處于法律實施的前沿,較之立法者能更經常性地、敏銳地、專業性地針對法律實施作出具體解釋”。(27)同前注⑧,高秦偉書,第85頁。實際上,“法律猶如航船,雖由領航者引導出港,但在海上則由船長指揮,循其航線而行駛,應不受領航者之支配,否則將無以應付驚濤駭浪、風云變幻也?！?28)拉德布魯赫語。梁慧星:《民法解釋學》,中國政法大學出版社1995年,第209頁。為此,船長必須有自己更為細化的可操作性的規則。當然,這里船長的解釋應當是一定層次行政機關的行政解釋,而不能是個別領導的解釋。

行政執法過程中的法解釋是法律適用,解釋具有自身特點。

第一,法律適用解釋不同于立法解釋。首先,從內容上看,立法解釋是為了進一步“明確具體含義”或為新出現的情況提供“法律依據”,以豐富法律的內涵、填補法律的漏洞;法律適用解釋則是從具體應用角度出發,解決法律在實踐中的適用問題,使得法律與社會快速發展同步,是行政機關對于立法機關未完成或者不擅長完成工作的一種輔助。其次,從實踐操作看,立法解釋往往遵循誰制定誰解釋的原則,對法律規范的解釋自然由全國人大常委會作出。但法律適用的解釋是法律適用機關必然的行為,只要有法律適用,就必然要對法律規范作出解釋,而在行政管理領域,為了統一對相關法律規范的適用,由特定行政機關進行法律規范的解釋,既是情理之中的事,也是一種更好的適用方式。

第二,法律適用解釋更多的是一種方法而不是權力。關于解釋權是權力還是方法,在我國是有爭議的,甚至在很長時間里,“把法律解釋單獨列為一種權力,并在不同的國家機關之間對這種權力進行分配,構成了當代中國的法律解釋體制”,(29)張志銘:《中國的法律解釋體制》,載《中國社會科學》1997年第2期。但也有人認為對法律的解釋,實際上是一種方法,“是一種在適用過程中的基本方法,具有方法論的價值和功能”,(30)范愉:《法律解釋的理論與實踐》,載《金陵法律評論》2003秋季卷?！笆且幌盗嘘P于法律運用與操作的技巧”“主要側重于如何正確地闡述法律規范(大前提)的科學含義”。(31)王利明:《法律解釋學》,中國人民大學出版社2016年版,第6頁。本文也傾向于將行政解釋作為法律適用的一種方法,而非權力,是行政機關圍繞法律文本的理解,使之更為具體并實現立法機關意圖的一種手段和方法。至于本文對行政解釋的主體作了特定化,限于一定的主體,主要是出于法治統一的考慮,是為了解決解釋主體多元化所帶來的解釋混亂現象而影響法律規范實施效果的問題。因此,特定的行政機關對法律規范適用的解釋,無需專門的授權,特定的行政機關本身就有適用法律規范的職責,具有運用一定的方法對法律進行解釋的責任。

(三)行政執法的統一性內在地需要統一的行政解釋

實踐中,即使不允許行政機關對法律規范進行解釋,也絲毫不影響行政機關在法律適用過程中作出各種不同的理解和解釋,這是執法過程中必然會出現的問題,也是法律適用中無法繞開的問題?，F在不是考慮行政機關是否對法律規范有解釋權的問題,而是如何保證其解釋更符合法律規范的本意、保證解釋的統一性、防止解釋中的各種混亂現象,誠如學者所言,“時?？吹叫姓C關面對眾多的法規范卻束手無策,也時?？吹綌祩€行政機關對某一法規范各持己見甚至依法‘打架’,也時?？吹侥承┬姓C關越權解釋法規范,以‘實施細則’之名行‘立法’之實”。(32)同前注⑧,高秦偉書,第4頁。因此,與其任其作出解釋甚至違法的解釋,還不如將行政解釋的權力限于特定的行政機關,并對其進行必要的規范,更有利于法律規范的實施?！胺稍趯嵤┻^程中出現各地各部門對法律條文的理解不一致,不斷提出法律解釋的要求,因此為了保障法律的正確實施,加強社會主義法制建設,需要加強法律解釋工作”。(33)朱?；?、劉心宇:《論行政解釋形式的制度邏輯與實踐圖景》,載《四川師范大學學報(社會科學版)》2018年第6期。而統一的行政解釋制度,不要求所有的行政機關都進行解釋,而是解釋主體特定化,承認一定層級行政機關的解釋主體資格,承認行政解釋的合法地位,使行政解釋成為法律實施的重要方式,并通過一定的解釋體制機制,在很大程度上確保法律規范解釋的統一性,從根本上解決法治不統一問題。

實際上,統一的行政解釋比制定實施性的法規規章更簡便易行。對于法律的實施,我國通常采取的方法是,由各層次的立法主體依法制定落實性立法。例如,一部法律出臺后,往往有國務院制定相應的行政法規、國務院部門制定相應的部門規章、地方人大及其常委會制定地方性法規,以及有立法權的地方政府制定相應的地方政府規章等。這些實施性的下位法雖然在落實國家法律方面起到較好作用,但不得不正視其存在的問題:一是立法成本過大。無論是行政法規還是行政規章,都有較為嚴格的立法程序,一部立法的立項、起草、征求意見、討論等程序,都要經歷較長時間,無論是經濟成本還是時間、人力成本,都非常大。二是立法往往注重體例結構的完整性。像國家制定法律規范一樣,各層次的下位法也強調立法技術的運用,有專門的立法結構體例的要求。實踐中,這些立法往往過于關注立法的外在形式,而對核心內容則多有忽略,由此,導致各層次的立法數量、立法條文雖多,但管用的不多,有“隔靴搔癢”之感。三是重復上位法現象嚴重。許多下位法尤其是地方立法,比照國家法律重復選題立項,例如,《水污染防治法》《土壤污染防治法》等出臺后,許多地方也出臺相應的污染防治條例或管理辦法;而在具體條款方面,往往是對上位法的直接抄襲或重復,或者變個說法,對法律規范的實施并無多少益處。四是無法實現國家法治的統一。影響法治統一的因素有許多,其中,立法主體過多、立法層次復雜、立法數量龐大等,是重要的原因。由于下位法的各自立法,且數量多而雜,造成對法律核心內容的偏離,也導致地方立法間沖突不斷,影響國家法治的統一。

而統一的行政解釋則不然,它是由特定行政機關針對法律規范條文作出解釋,不僅可以克服上述立法中的不足,而且還具有自身特有的優勢。一是針對性強?？梢灾苯咏忉尵唧w條文,或針對實踐中遇到的問題進行解釋,無需像制定整部立法那樣要考慮體系的完整性,而是從法律適用者的立場出發,需要解釋的就解釋,不需要的,就不必解釋。二是效率高。行政解釋作出的周期短、工作量小,以解決具體問題為導向,不求解釋內容的數量,只求管用,可以大幅度減少立法時間和資源的浪費提高法律規范實施的效率,也不會出現抄襲上位法、重復上位法的情形。

三、行政解釋的制度化

行政解釋的制度化應當以法律規范的充分適用作為基礎和目標,從解釋的主體、解釋的對象、解釋的程序、解釋的效力、解釋的形式等方面,構建一套適合行政執法所需要的規則體系。

(一)行政解釋權的相對集中

行政解釋主體的明確,是行政解釋制度化的關鍵一步。明確誰應當解釋、誰有權解釋、誰不應當解釋等問題,才能保障行政解釋的權威性和穩定性。由于是行政執法領域的法律適用問題,因此,解釋的主體必然是行政機關,而在行政機關中,也并非所有行政機關都可以進行行政解釋的。為了保證行政解釋的統一性并滿足行政解釋的現實要求,本文建議行政解釋權的相對集中,即解釋主體以國務院及其部門為主、省級人民政府為補充的解釋體制,并對其解釋的范圍進行必要分工。

第一,國務院承擔綜合性法律的行政解釋工作。國務院作為國家最高行政機關,針對重要的法律或綜合性的法律作出全局性、覆蓋面廣的解釋,對相關法律條款進行細化。例如,可以對《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律進行全面解釋,還可以對《公務員法》中涉及行政機關的內容作出解釋等;此外,若涉及幾個領域的法律,最好也由國務院解釋為宜。通過國務院的行政解釋,達到對相關法律的具體化效果,成為各級行政機關執法的依據,以此來彌補法律的抽象以及操作性不強等問題。

第二,國務院部門承擔專業領域法律的行政解釋工作。根據管理領域事項的需要,國務院設置了相應的部門,管理的事項覆蓋了我國行政管理的各類專業領域,如教育、財政、人力資源、衛生健康、文化旅游、水利、住房等。(34)國務院直屬機構由于相應地管理相關領域的事項,也應當與國務院部門一樣,享有行政解釋權。國務院部門的行政解釋主要對具有行業特點的法律作出專業性、針對性的解釋。例如,教育部對《教育法》等法律條款的具體應用問題作出解釋、水利部對《水法》等法律作出應用性解釋、生態環境主管部對《噪聲污染防治法》等法律作出解釋等。當然,如果涉及兩個部門的,也可由兩個部門聯合對某部專業性法律作出解釋。相比較國務院作出的行政解釋,國務院部門的行政解釋更加專業,能夠針對新興行業和新問題提供可操作性的規范。需注意的是,國務院的行政解釋與其所屬部門的行政解釋,兩者盡量不交叉,即國務院解釋的,部門就無需再解釋,而部門解釋的,國務院不再作解釋。分工的合理性,更有利于節約解釋資源,也避免多主體解釋產生的不一致問題。

第三,省級地方政府承擔補充性的行政解釋。由于各地具有一定的地方特色,中央行政機關的行政解釋有時難以滿足地方需求,因此,需要允許一定地方的行政機關從當地實際情況出發,對法律應用中的某些問題作出特色性解釋,以解決地方行政執法的特殊需求。為保障解釋主體的權威性和避免進一步泛化,本文認為,地方的解釋主體應限于省級人民政府,不包含省級政府的主管部門,若涉及專業領域的問題,可由相關部門起草文本,然后由該省級政府確認和統一發布,以省級政府的名義作出行政解釋;也不能將行政解釋權下放到設區的市以及以下的行政機關。省級政府的行政解釋,既解決了地方的特色性問題,也防止地方多主體解釋而產生的碎片化問題,實現省級區域內法律規范適用的統一性。當然,省級政府的行政解釋僅作為一種補充,是在中央行政機關的行政解釋無法滿足適用要求且確有解釋必要時,才能允許這樣的補充解釋。

除了上述高層次行政機關作為解釋主體對法律進行集中解釋外,其他行政機關和個人都應當以執行法律以及相應的行政解釋為其主要任務。當然,如果下級行政機關在執法過程中遇到法律適用問題,認為需要解釋的,可向上述特定的解釋機關提出,由特定機關作出統一的行政解釋。行政解釋權的相對集中,不僅可以解決解釋的統一適用問題,有利于法治的統一,而且也完全可以滿足行政執法領域法律的適用問題。

(二)行政解釋對象應限于法律

本文所構建的行政解釋制度,解釋的對象應當是全國人大及其常委會制定的法律,而不包括解釋行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章等,因為解釋對象的泛化,不利于行政解釋制度的良性發展,這也是對當下行政解釋的一種矯正。

之所以不將法律以外的規范作為行政解釋的對象,原因至少有以下方面。首先,法規規章本身就是對法律的落實,再進行解釋會導致冗余以及無限延伸:法規要解釋,根據法規制定的規章又解釋,而根據規章制定的規范性文件再解釋,不僅造成資源浪費,而且,層層解釋將會造成越來越偏離法律的原意,背離法律實施的初衷。實際上,在當下法律體系已經較完備的情況下,應當將法律作為行政解釋的唯一對象。換言之,對法律的解釋已經足以解決行政機關法律適用問題,無需再延伸出對其他規范的解釋。其次,過多的解釋對象,將產生更為復雜的位階及效力方面的混亂。比如,省級政府對地方性法規的解釋到底屬于什么位階的規范?其效力與其同級政府所制定的規章之間是什么關系等,這些都是很難厘清的問題,極易引起更多下位法之間的沖突。而將法律作為解釋對象,意味著所設計的解釋主體、解釋權限、解釋程序等,都是以法律為中心,圍繞法律的適用問題作出進一步解釋。再次,將法律以外的規范排除在行政解釋范圍之外,也不影響那些規范的適用解釋。因此,實踐中,對法規規章的解釋,無論是哪個行政機關所作的解釋,都不能稱之為行政解釋,行政解釋有其特定的含義,即是對法律的應用性解釋。

(三)行政解釋程序的規范化

應當對行政解釋的程序進行嚴格規范,避免行政機關對解釋權的濫用?？梢越梃b司法解釋的做法,(35)最高人民法院于2006年制定、2021年修訂的《關于司法解釋工作的規定》,對司法解釋的具體程序作了規定,一般包括立項、起草與報送、討論、審查、發布、施行與備案等。對行政解釋的程序作出科學設計。

第一,相關法律出臺后行政解釋的及時立項。行政解釋的立項是為了確保需要解釋的法律條文能及時被建議到相關行政機關面前,也是一種督促相關主體及時作出行政解釋的方式。行政解釋立項啟動的方式可包括:全國人大常委會向相關行政機關提出行政解釋的要求;相關行政機關主動對有關法律進行解釋;地方各級機關對相關行政機關提出行政解釋的建議;有關單位、社會團體組織或公民提出行政解釋的建議等。對全國人大常委會提出的行政解釋的要求,相關行政機關必須作出行政解釋;而其他機關或單位提出行政解釋建議的,則由行政機關行使裁量權,根據現實需要決定是否進行行政解釋。為了提高行政解釋的效率,在作出對某些法律解釋決定之日起,行政解釋完成時間原則上不超過30天,特殊情況可延長至45天,避免行政機關在解釋過程中的拖延現象,影響行政解釋的作出和適用。

第二,行政解釋文本的專業化起草和立法專家的深度參與。由具有解釋權的行政機關的法制工作部門負責起草行政解釋的文本。起草時必須嚴格依照法律的原意進行,因為解釋的全部前提條件都必須存在于法律自身之中,惟其如此,解釋本身才能具備一般性與必然性。(36)[德]薩維尼:《薩維尼法學方法論講義與格林筆記》,楊代雄譯,法律出版社2008年版,第8頁。在采取的解釋方法中,行政解釋應當主要以文義解釋為主,(37)法律解釋方法有文義解釋、體系解釋、目的解釋等。參見楊仁壽:《法學方法論》,中國政法大學出版社1999年版,第119頁。要忠于法律的原意,不能違背法律的原意,“解釋乃是一種媒介行為,借此,解釋者將他認為有疑義文本的意義,變得可以理解”。(38)[德]卡爾·拉倫茨:《法學方法論》,陳愛娥譯,商務印書館2003年版,第193頁。在起草行政解釋的文本時,還應當對該行政解釋作出的理由和意圖解決的具體問題等作出說明。

在行政解釋文本起草的整個過程中,首先,要盡量讓專業部門的人員和學者專家充分參加,尤其要征求對法律文本有研究或參與過文本起草、審議的相關人員的意見,因為對法律的解釋不同于通常的立法,理解的精準性是首要的,“無論是大陸法系國家還是英美法系國家都十分重視學者們對法規范解釋問題的參與”“特別是在行政過程中,由于行政法規范專業性強,參考、吸收專家學者的解釋”,(39)同前注⑧,高秦偉書,第77-78頁。對于提高行政解釋的質量是非常有益。其次,執行機關的參與也尤為重要,因為行政解釋最終是為了解決法律適用中的問題,而處于一線的執行機關是實操者,最了解實際執行中遇到的困難和改進點,而基于行政解釋的規范性要求,低層級行政機關不具有行政解釋權,但應當將其意見作為參考,避免行政解釋“飄在空中,無法落地”的問題。此外,關于行政解釋是否需要普通公民參與的問題,本文認為,不一定非要像立法那樣讓不具有立法經驗或理論的公民廣泛參與,因為行政解釋本身是以法律文本為依據的,不能偏離法律的文本,而解釋是否到位,與對文本的理解密切相關,而不在于是否遵循公眾參與程序。

第三,行政解釋要獲得國家權力機關的認可。行政解釋完成后,相關機關應當提交全國人大常委會認可后生效。這里之所以強調全國人大常委會的認可,目的是確保行政解釋忠實于法律文本,確保不與法律規范相沖突。如果沒有發現明顯的違法問題,全國人大常委會就出具相應的認可意見,在收到相應的意見之日起,行政解釋即可正式實施。而之所以使用“認可”而不用“批準”程序,只是全國人大常委會對行政機關不違法的認可,而批準則往往有著嚴格的表決程序,認可的方式更有利于提高所作行政解釋效率,也確保行政解釋不出現明顯的違法問題,同時也為進一步提升行政解釋的法律效力奠定基礎。

需要說明的是,無論是國務院的行政解釋還是國務院部門的行政解釋以及省級政府所作的補充性行政解釋,都是對法律的解釋,只是分工不同而已,因此,他們對法律所作出的行政解釋,接受認可的主體都應當是全國人大常委會,不能因行政解釋主體的級別而有所不同。為此,全國人大常委會可以成立專門的負責行政解釋審查的委員會,對法律適用的行政解釋進行初步審查,并擬定審查意見,作為全國人大常委會認可的參考。

(四)行政解釋效力的“法律化”

由特定行政機關作出的行政解釋,其法律效力是什么?按照傳統的理論,某類規范的位階、效力與解釋主體法律地位高低有關,解釋主體的法律地位越高,其解釋的效力也就越高,反之亦然。如果按照這個邏輯來對待行政解釋,必然會產生國務院行政解釋的效力要高于國務院部門和省級政府行政解釋效力的問題。如果這樣,就失去了行政解釋的價值,也難以實現本文所構建的行政解釋制度的初衷和目標。

本文的基本觀點是,所構建的新型行政解釋,其效力應當與被解釋的法律相似,只要行政解釋與所解釋的法律不抵觸,就應當與法律一樣得到實施。

首先,行政解釋是對于法律本身的解釋。行政解釋不同于行政機關自己制定的規范,也不同于行政機關對自己立法規范所作的解釋,行政解釋是特定行政機關對法律適用問題的解釋,因此,國務院對法律的行政解釋不是行政法規,國務院部門對法律的行政解釋不是部門規章,省級政府對法律的解釋不是地方政府規章,上述行政機關所作的行政解釋的效力應當不同于相應法規規章的效力,而是具有近似法律的效力,只要其不與法律相抵觸,就應當作為法律來執行。只有按照解釋對象來確定行政解釋的效力,而不是按照解釋主體地位來確定行政解釋的效力,才能解決行政執法實踐中規范適用的困境,才能沖破阻礙行政解釋發揮作用的藩籬。

其次,行政解釋需獲得全國人大常委會認可使之具備近似于法律的效力。正如上文所述,行政解釋文本經過相關行政機關討論后,要提交全國人大常委會認可,以確保行政解釋不出現違法問題。而行政解釋獲得全國人大常委會的認可,就具備了類似于法律本身的效力,應當作為法律一樣予以執行。因此,從實質上來說,行政解釋是在法律框架內實現法律意圖的行為,對法律精神的領會和延續,也是對法律漏洞的彌補,行政解釋的效力不是來自于行政解釋的本身,而是來自于法律本身,即是“法律自身,而不是解釋性規章才是判斷有權做、必然做、禁止做什么的唯一標準”。(40)[美]伯納德·施瓦茨:《行政法》,徐炳譯,群眾出版社1986年版,第143頁。

因此,當行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章等規范與行政解釋發生沖突時,應當以行政解釋為準。

(五)行政解釋形式的特定化

當下,立法解釋與司法解釋都具有自己的解釋形式,而行政解釋的形式則較為混亂。因此,應將行政解釋限定為特定形式,并將其法定化。

需要注意的是,當下相關行政機關制定的法律實施條例、實施細則等,雖然有對相關法律細化的傾向,但不是真正意義上的行政解釋,更多的是一種立法活動。而且,實施條例或實施細則并沒有完全針對相關法律作出對應性的解釋,它強調完整的立法體例,是作為下位法予以適用的。

可以借鑒司法解釋的經驗,將行政解釋的形式類型化為如下情形。首先,針對某一部法律作出的行政解釋,在名稱上,可以叫做“《某某法》實施若干問題的解釋”,對相關概念作出限定性明確,對法律條款作出適當性補充等,這應當是行政解釋的主要形式。其次,針對某一類法律規范作出解釋,將不同法律中相同或類似條文在一個行政解釋中作出解釋,可以叫做“關于某某事項適用法律若干問題的解釋”;還可以針對某部法律中的部分條文作出解釋。再次,針對一些執法實踐出現的疑難問題,由相關行政解釋主體作出類似于復函、批復、建議等形式,及時解決法律規范與執法實踐不相適應的問題,但這種形式不應當占據多數。此外,還可以根據執法實踐的需要,具有解釋權的行政機關定期發布指導性案例,為類似的執法問題提供指導?？傊?圍繞法律規范適用問題,根據現實的需要,采取不同的行政解釋形式。

結語

統一的行政解釋制度,既有對現有制度中某些有益經驗的吸收,但更多的則是一種創新性的內容體系。因此,完善相關法律、為其提供明確的法律依據是首當其沖的工作。只有將行政解釋制度在法律中予以明確規定,才能促進該制度的構建和良性發展。要通過立法方式將重構的行政解釋制度予以法治化,可在《立法法》中增加一節關于行政解釋的規定,對于特定行政機關的行政解釋職責、解釋的主體與權限、解釋的程序、解釋的效力、解釋方法等,作出明確規定,并協調相關法律的規定,使得行政解釋成為我國法律適用的重要手段與方式。