食品安全司法規制的前置法銜接與體系性優化*
——以農藥殘留為視角

劉 柳

一直以來,食品安全是我國社會主義現代化建設過程中被重點關注的問題,習近平總書記指出堅持以人民為中心的發展思想要做到不斷造福人民,而其中就包括解決食品安全這一實際問題。(1)參見習近平:《堅持人民至上》,載《求是》2022年第20期。在食品的種植、生產與加工過程中,農藥是食品安全中不可忽視的影響因素,食品中的農藥殘留不僅會損害公民的生命健康法益,還會污染整個生態環境體系,甚至導致人類社會動蕩不安。針對當前食品安全問題,應該從農藥監管入手來構建完整的食品安全司法規制體系。鑒于此,我國為了構建完善的食品安全司法規制體系,根據食品安全現狀出臺一系列法律規范,重點強調對食品安全中農藥殘留問題進行規制。2021年4月29日,《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)完成修正,而《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋(2021)》(以下簡稱《法釋2021》)等司法解釋也紛紛出臺,進一步優化了對食品安全問題的司法規制模式。但值得注意的是,當前司法實踐中關于農藥的判決經常出現爭議,而這歸咎于既有的司法規制體系在規制農藥殘留的法規上存在模糊與闕漏,導致司法規制體系難以發揮效力,因此亟需從優化前置法銜接與推動體系化完善這兩個方面來改進食品安全司法規制體系。

一、農藥殘留引發食品安全問題的司法規制爭議

在食品安全問題的具體司法規制過程中,雖然司法規制模式不斷改進,但并未完全消除規制食品安全問題時的不足,因為前置法上的銜接失衡導致農藥殘留標準等一系列認定難題,并引發食品安全法律體系在司法實踐中的爭議,甚至導致法律體系的整體性失靈與空置化。

(一)食品中農藥殘留司法規制的前置法銜接失衡

當食品中出現農藥殘留問題時,對于農藥性質的判斷與認定將影響刑法中罪名的選擇與具體量刑,所以前置法的規定便尤為重要。在司法適用過程中,對于食品安全問題中相關定義的解釋一直存在爭議,而前置法上模糊的描述方式導致法官在裁判時無所適從,前置法上的銜接失衡導致法秩序無法統一,因此需要結合食品中農藥應用的現實語境加以分析。

事實上,前置法規定上的模糊導致其與刑法的銜接失衡。第一,《法釋2021》第1條要求“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”,但對“嚴重超出標準限量”以及“嚴重”的解讀則存在爭議。在“陳永生產、銷售不符合安全標準的食品”案中,胡芹因為甲拌磷含量超標90倍被認定為嚴重超出標準限量。(2)參見山西省澤州縣人民法院(2020)晉0525刑初231號刑事判決書。在“程禮柱生產、銷售不符合安全標準的食品”案中,韭菜因為腐霉利超標4.8倍,同樣被認定為嚴重超出標準限量。(3)參見河南省南陽市臥龍區人民法院(2019)豫1303刑初1285號刑事判決書。由此可見,司法實踐中對“嚴重超出標準限量”的判斷并無統一標準,而前置法的混亂則導致后續難以進行準確的行刑銜接。第二,《法釋2021》第5條規定“超限量或者超范圍濫用添加劑、農藥、獸藥等”,這意味著“超限量”雖未達到“嚴重”的程度,但也足以造成嚴重食物中毒事故或其他嚴重食源性疾病的,同樣可以入罪,但由于“超限量”后附隨了對“足以”的判斷,而對“足以”的判斷卻并無明確標準?？傊?在食品安全的司法規制過程中,對農藥的判斷需要參考前置法的規定,而前置法在規定上的粗疏與爭議將會影響后續與刑事司法的銜接,并導致司法機關在裁判時缺乏準確依據。

(二)食品中農藥殘留司法規制的體系性存在欠缺

囿于關于食品安全的前置法規在銜接上存在不足,導致食品安全的法律體系混亂,無法對食品安全犯罪進行系統性規制,而法律體系的內部沖突也阻礙了司法規制的效力。比如《法釋2021》規定“有毒、有害的非食品原料”包括三種,一是因危害人體健康,被法律、法規禁止在食品生產經營活動中添加、使用的物質;二是因危害人體健康,被國務院有關部門列入具體清單中的物質;三是其他有毒、有害的物質。但實際上,這三種“有毒、有害的非食品原料”的規定混淆不清,導致對食品農藥殘留的司法規制缺乏具體的規制目標。第一,前兩種“有毒、有害的非食品原料”中農藥殘留的認定上混淆不清,并在認定嚴苛程度上不一。在“劉某生產、銷售有毒、有害食品罪”案中,劉某在種茴香時使用甲拌磷被認定構成犯罪,(4)參見山東省鄒平縣人民法院(2015)鄒刑初字第15號刑事判決書。但實際上,本案發生于2014年,彼時甲拌磷只是被限用而非禁用,該案卻將僅是超限量使用甲拌磷的行為認定為犯罪,這顯然有失偏頗。第二,食品司法規制體系因為自身的滯后性而規制不及時,難以預防農藥殘留的風險,導致司法規制體系趨于空置化。事實上,在最高法發布的指導性案例中,如果行為人在食品中添加的物質雖然不在現有名單中,但該物質與現有名單中所列物質具有同等屬性,并且根據檢驗報告和專家意見等相關材料能夠確定其對人體具有同等危害的,仍應當被認定為“有毒、有害的非食品原料”,(5)參見最高人民法院第70號指導性案例:北京陽光一佰生物技術開發有限公司、習文有等生產、銷售有毒、有害食品案。而這一判斷過程則存在爭議空間。鑒于此,面對司法規制體系的滯后性,應該嘗試優化禁限用名單的更新與公示制度,調動司法規制體系的整體活力,促使司法規制體系良性運轉。

總之,當前在我國針對農藥殘留的司法規制爭議主要是前置法規規定地較為粗疏,導致農藥的概念與分類存在各種爭議,從而刑法罪名銜接不當,進一步導致整個食品安全司法規制體系空置化,難以及時遏制食品安全犯罪。鑒于此,只有從規范層面完善食品安全的前置法設定,并與刑法形成良好地銜接,才能構建輕重有序的食品安全司法規制體系。

二、關于食品中農藥殘留的前置法的設置與銜接

在食品安全司法實踐中大多“是先參照相關法律行政法規等國家規定來確定構成要件是否該當進而確定行為是否違法”,(6)劉艷紅、周佑勇:《行政刑法的一般理論》,北京大學出版社2020年版,第176頁。所以前置法的解釋與銜接就尤為重要。在食品安全案件中,規制農藥殘留時“類案不類判”的爭議主要歸咎于與食品安全相關的前置法規定缺失與銜接不當,所以要梳理食品安全前置法規中關于農藥殘留的概念定義與分級分類規則,藉此優化食品安全司法規制中的前置法設置與銜接,避免司法實踐中的裁判爭議。

(一)前置法中厘定農藥殘留的基礎概念

在食品安全領域,對農藥殘留概念的規范解讀反映出國家對農藥殘留進行風險控制的重視程度,并影響后續的規范措施。2017年之前的《農藥管理條例》中規定農藥是指用于預防、消滅或者控制危害農業、林業的病、蟲、草和其他有害生物以及有目的地調節植物、昆蟲生長的化學合成或者來源于生物、其他天然物質的一種物質或者幾種物質的混合物及其制劑。2017年修訂的《農藥管理條例》則刪除了“消滅”,并增設“鼠”這種對象,2022年修訂的《農藥管理條例》延續2017年《農藥管理條例》對農藥的定義。其中“消滅”的刪除反映了立法理念的變化,即危害農業、林業的病、蟲、草、鼠不可能是被徹底消滅,而是可以控制危害的對象,如果一味地強調“消滅”,則某些農戶很可能為了消滅有害生物而過量或超標地使用農藥,而食品中殘留農藥對公民和自然的危害將會更加嚴重。事實上,我國對農藥的定義側重于對農藥正向作用的界定和管理,但相比于國際上對農藥定義普遍由側重藥效成分管理轉向安全性管理的趨勢,從正向角度認定可能存在不足,尤其是隨著我國農藥使用量增加,正向定義模式可能會忽視農藥殘留的影響,忽視對公共利益的保護。

總之,當前我國將農藥殘留的概念定義為因使用農藥而在食品、農產品和動物飼料中出現的被認為具有毒理學意義的農藥衍生物等特定物質。這說明農藥殘留的最大特征是具有毒理學意義,而農藥殘留最大限量(以下簡稱MRL)被定義為“法定允許的在食品或農產品內部或表面存留的農藥最大濃度”,這與國際主流保持一致。換言之,農藥殘留實質上就是農藥在食品或農產品內部或表面通過轉化、代謝、反應等方式留存下來,并會對人體造成危害的殘留物質,而規制農藥殘留的重點是規制其“毒理學意義”所可能帶來的風險。

(二)前置法中對農藥毒性進行分級分類

在全球范圍內,對于食品安全問題中農藥殘留的規制已經不再局限于概念認定,而是分析某種農藥的毒性是否被容許殘留于食品之中,以及其最大容許殘留濃度,因此要優化對農藥的分級分類方式。當前基于對農藥殘留毒性的評估,我國將其分為五個等級,并且根據毒性分級來確定農藥禁用與限用范圍,而這在風險控制與科學性上存在不足。

聯合國2021年版《全球化學品統一分類標簽制度》(GHS)中規定化學品根據毒性分為極度危害、高度危害、中度危害、輕度危害以及正常使用無急性危害這五個等級,而歐盟對農藥的毒性分級則與GHS保持一致,而美國也規定了類似的四等級毒性警告。我國在2017年《農藥登記資料要求》中更新了對農藥毒性的分級標準,將農藥毒性分為劇毒、高毒、中等毒、低毒和微毒五個等級,較之原有的三級毒性分級(高毒、中等毒、低毒),當前五級分級模式的劃分標準主要依據毒理學數據,也更貼合國際標準。

在農藥分級分類過程中,不同農藥依毒性分級確定了其毒理學性質,并藉此區分各農藥的禁用范圍,并確定不同農藥屬于禁用、限用還是常規運用。為了防止劇毒、高毒農藥的使用危害食品安全,通常由主管部門對農藥進行監測并確定農藥的毒性分級,據此決定是否通過該農藥的登記注冊申請,并發布公告規定該農藥是否可以使用以及使用范圍。第一,禁用農藥即禁止投入生產使用的農藥。域外一般通過登記注冊制度將禁止使用的農藥排除在注冊準許使用的農藥行列之外,再通過公告等方式達到禁用效果,例如日本采取肯定列表制度,美國采取《聯邦公告》公示制度等。鑒于禁產是禁用的前提,只有取消農藥登記許可才能真正禁止其投入生產使用,所以我國《農藥管理條例》規定農藥登記的相關事項,通過農藥信息網公開了各農藥登記狀態,并以農業農村部公告、通知等方式明確各禁用農藥,歸納總結形成《禁限用農藥名錄》,以農藥注冊登記制度來排除禁用農藥,也通過否定列表的方式來強調禁用農藥。第二,限用農藥是指因為其在某范圍內使用會對人類或環境造成不利影響而被限制使用范圍,《禁限用農藥名錄》中將其稱為“在部分范圍禁止使用的農藥”。我國一般通過登記注冊來確定農藥的限制使用范圍,再以公告方式來強化對限用農藥的規定。當前我國禁用農藥呈逐漸增加趨勢,以往合規農藥也可能被發現潛在風險而成為限用甚至禁用農藥,所以我國應該構建及時高效的動態分級分類機制,傳統公告機制在信息傳遞上存在滯后。鑒于對農藥殘留的分級分類與及時公告制度是行政管理部門理所應當提供的安全秩序維穩與經濟社會發展的公共服務,(7)參見葉必豐:《公共服務連續性理論及我國的實踐》,載《政法論壇》2022年第5期。所以要由行政管理部門根據農藥毒性及時分析農藥的功能屬性,并對農藥的功能價值做出準確判斷,及時修改禁用限用的農藥名單并公布。

(三)前置法銜接中保持安定性與科學性

通過梳理我國食品中農藥殘留的概念及相關規則,可以發現食品安全領域存在前置法銜接不良以及刑法規制體系不周延等問題,導致針對食品安全的刑法規制體系難以發揮實際效用。鑒于此,為了更好地發揮前置法的參照和指引作用,需要保持前置法的安定性與科學性,只有這樣才能在其與刑法的銜接過程中保證對具體規范解讀的準確性,同時堅持科學性作為標準來準確地判斷農藥殘留在食品中的具體影響,避免對食品安全問題的司法規制遏制了農業生產,同時也防止對前置法中對農藥殘留的監管疏忽導致司法規制漏洞。

第一,為了保障前置法銜接過程中的安定性,在針對食品安全問題進行司法規制時,我國有關部門采取循序漸進地出臺禁限用農藥的規范文件的發布方式,并在此過程中保持法的安定性。退言之,只有確保了前置法的安定性并優化前置法與后續刑事司法的銜接,才能真正構建針對食品安全問題的完整司法規制鏈條,實現對食品安全犯罪的統一預防,避免銜接上的缺失導致食品安全隱患,真正落實并推動“雙向銜接”機制的構建。(8)參見李奮飛:《涉案企業合規刑行銜接的初步研究》,載《政法論壇》2022年第1期。

事實上,在食品農藥殘留的立法上,我國不僅頻繁修改禁用限用農藥,而且同一種農藥的限用范圍也經常變更,這導致前置法非常不穩定。例如甲拌磷就經過了限制范圍、擴大限制范圍、在個別特殊領域禁用等流程,導致甲拌磷的應用存在動輒入罪的風險,導致一般公眾無所適從,引發司法實踐爭議。鑒于上述法律規范紛繁復雜,我國隨即出臺了較為完備的《禁限用農藥名錄》,將禁用和限用的農藥統一列在清單上,希望借助清單目錄的形式對食品安全問題中的農藥使用給出清晰合理的指引。鑒于日益增多的禁用與限用農藥,之前采用的有關“打補丁”公告形式顯然不合時宜。所以應保持《禁限用農藥名錄》的整體穩定,不增加規范文件數量,但是在規范內容上根據現實需要進行動態調整,構建針對食品安全農藥使用的動態公示體系,做到整體安定而內核動態調整,實現安定性與科學性上的動態平衡。

第二,當前對于食品安全問題中農藥殘留的司法規制構建了以刑法、行政法的“雙向銜接”為主干、以其他法律規范文件為支撐的法律體系,但是在當前的司法實踐中卻仍然存在體系不科學的規制風險,因此要結合司法實踐需要來優化食品安全的法律規制體系,從刑法、行政法入手來優化銜接,以科學合理的分析作為“雙向銜接”的溝通橋梁,在食品安全案件中對于證據的分析要進行精準的科學評估,并隨后進行科學的轉化與認定。(9)參見周佑勇:《行政執法與刑事司法的雙向銜接研究——以食品安全案件移送為視角》,載《中國刑事法雜志》2022年第4期。

事實上,對食品中農藥殘留進行刑事制裁的前提是進行科學合理的研判,而判斷農藥有毒性需要現代科學技術的證明與科學的風險評估機制。換言之,對“有毒、有害的非食品原料”的判斷不僅需要司法解釋的輔助,還需要科學技術的支持,只有科學合理的認定才能為刑法規制提供強力依據。實際上,刑法第144條認定的“有毒、有害”與前置法禁用限用農藥間沒有邏輯上的必然關系,前置法上禁用限用農藥并不一定就是“有毒、有害非食品原料”,所以前置法的風險評估應該保持科學性,以供后續刑事司法認定與裁判。在前置法保持科學性的基礎上,應該對農藥等化學物質進行整體性的風險規制,比如在《農藥管理條例》中科學地考慮農藥殘留的累積與協同效應,基于科學視角來考慮食品安全中農藥殘留可能對健康或環境造成的全部傷害或風險,尤其重視其中潛在的致癌性、致畸性等毒性因素,不僅考察分析急性毒性因素,還充分分析潛在的農藥慢性毒性,從而進行全方位考察。

鑒于此,對于食品安全中的農藥殘留問題,應該完善法律規制體系,優化前置法的設置,以此作為法律規制的判斷依據。我國對食品中農藥殘留的司法規制不足主要是因為前置法銜接脫節,只有優化前置法設置,堅持法秩序統一原理,從科學角度來分析農藥殘留的實質違法性,(10)參見周光權:《論刑法所固有的違法性》,載《政法論壇》2021年第5期。才能真正解決食品安全中的農藥殘留問題,實現對農藥殘留的全方位監管。

三、域外對食品中農藥殘留司法規制體系的鏡鑒

域外較早展開了對食品中農藥殘留的司法規制,并根據食品安全現狀制定了對應的法律規范與司法規制體系,嘗試從制度層面解決農藥殘留的司法規制難題,通過前置法規與刑法的銜接來構建行之有效的法律規制體系,優化司法實踐應用,這值得我國參照學習。

(一)域外針對食品中農藥殘留的科學概念演變

域外在規制食品中農藥殘留時隨著科技的發展而逐步改變措施,發掘農藥殘留的潛在影響并豐富規范的設置。早在1958年,《美國聯邦食品藥品化妝品法》(FFDCA)修正案中就增加德萊尼條款,即“任何一個添加劑如果人或動物進食后發現致癌,或者經食品添加劑安全評價實驗后發現致癌就不能被確認其作為人食用的食品是安全的”,即主張“零危險”的食品安全政策,但這種對農藥的絕對嚴格監管實際上造成了混亂。在司法實踐中,舊金山美國第9巡回法庭反對環境保護署以“可忽略危險”方法作為食品農藥殘留政策的請求,法庭認為德萊尼條款規定任何能致癌的添加劑將確認為不安全,所以環境保護署的“可忽略危險”方法違反了德萊尼條款。隨后,環境保護署不得不限制或完全禁止了許多基礎農藥。

但隨著德萊尼條款的嚴格執行,農業生產的發展與該條款產生了劇烈沖突。1996年,美國頒布了《食品質量保護法》并免除殺蟲劑受到“零危險”規定的限制,并為殺蟲劑制定“合理并確實無害”作為新標準。事實上,不僅《食品質量保護法》廢除了“零危險”的規定,其他相關法律后來也均沒有采納德萊尼條款。即使是修正后的FFDCA,也不得不在第346條定義摻假食品時指出,當食品中含有了該法案認為不安全的農藥殘留物時就可以認定該食品摻假,但如果某種農藥殘留是無法避免的,那么該農藥殘留可被視為安全,并應當給其設定最大殘留限量。事實上,修正后的FFDCA認識到了農藥的復雜程度以及農藥對農業生產的重要作用,當農藥殘留物符合最大殘留限量要求或屬于豁免物質時,應被視為安全,其衍生物和代謝物在沒有被發現存在風險之前,也應被視為安全。

除此以外,隨著科技發展,對于食品安全中農藥殘留的分析已經不再拘泥于單一視角,而是充分考慮農藥疊加后產生的不利影響以及潛在的法益損失,基于科學視角分析負面作用.由于農藥在食品中因組合協調而產生難以預料的效果,由于食品中會同時接觸到多種化學品的混合物,而實驗室研究通常是針對某一種化學物單獨測試其接觸效果,因此幾乎無法測試混合化學物所產生的毒性,所以對食品中農藥疊加的負面影響難以厘清。鑒于此,美國通過立法來進行多種農藥殘留累積的風險性評估,比如環境保護署發布了有機磷類殺蟲劑的累積性風險評估報告,指出了多種農藥之間存在濃度相加的聯合風險效應。

(二)域外針對食品中農藥殘留的立法模式剖析

目前域外對食品中農藥殘留進行司法規制的前提是構建完備的法律規范體系,藉此作為規范依據。歐盟通過立法模式來確立食品中農藥殘留的風險評估制度。第一,《歐盟食品基本條例》中將危險定義為向食品或飼料中添加的可能導致健康損害的生物的、化學的或者物理的物質,或者可能對健康造成損害的食物或飼料的狀況。第二,《歐盟植物保護產品相關條例》中規定了農藥風險評估的規定,即在植物保護產品投入市場前需要從毒理學角度對累積、協同效應以及對環境的影響等內容進行風險評估。第三,《歐盟農藥殘留最大限量條例》中規定在設置MRL時要考慮多重影響因素,包括科技知識、農藥殘留的累積、協同效應等信息。第四,歐盟要求成員國制作以風險為基礎的農藥殘留控制計劃,并要求成員國提交相關信息以及年度報告,在設定最大殘留水平時考慮殘留物、毒理學等因素。與之相對,美國FFDCA對農藥殘留的最大限量及其檢測方式等具體規定進行授權,并對農藥殘留進行總括性規定。

總之,域外對食品中農藥殘留的立法是基于對風險的分析,在立法過程中尊重科學規律,全方位分析農藥殘留損害。鑒于此,在我國立法過程中,也要充分重視農藥殘留的風險,對未來可能出現的食品安全問題進行前置預防,構建“國家安全、公共安全、個體安全”的三層遞進式保護結構,保持立法穩定性的同時對食品安全的風險進行前瞻性剖析。

(三)域外針對食品中農藥殘留的司法實踐參照

在域外規制食品中農藥殘留的司法實踐中,因為農藥殘留的性質復雜,所以導致了各方爭議。美國關于食品中農藥殘留的兩次訴訟都源于2007年提交的建議美國環境保護署(以下簡稱EPA)撤銷毒死蜱容忍值的請愿書。事實上,雖然EPA在請愿書提交前就已經注意到了毒死蜱可能存在的風險,但EPA直到2015年才擬定準備撤銷對毒死蜱的容忍值,同時一直拖延履行,甚至還發布了2016年風險評估,指出毒死蜱的容忍值超過人體可接受水平,且超過了“無害的合理確定性”的安全標準。最終,法院認為依據EPA的風險評估不能確定使用毒死蜱沒有風險,判令EPA撤銷相關決定,即撤銷毒死蜱容忍值設定或者修改其容忍值設定,并證明其在容忍值范圍內是安全的,而EPA最終于2021年公示禁止毒死蜱在食品上的使用和殘留。

歐盟關于食品農藥風險評估的案件主要是Cheminova A/S訴歐盟委員會案,Cheminova A/S公司希望馬拉硫磷可以作為農藥活性物質得到批準,并提交了評估報告。但歐盟委員會基于食品安全局提供的“關于活性物質馬拉硫磷農藥風險評估同行評審的結論”最終決定不批準該物質。原告因此訴至法庭,希望暫停有爭議決定的執行并在必要時批準所有臨時救濟措施。歐盟委員會指出,在評估該活性物質時發現不能排除馬拉硫磷的遺傳毒性和某些毒理學相關代謝物的影響,而經過法院調查后駁回公司的訴訟請求。

總之,歐美關于食品中的農藥風險評估及評估標準質疑的司法實踐案例,表明歐美立法與司法上對農藥毒害性風險評估的重視。然而,當前歐美關于食品中農藥殘留的司法規制也并非完美無缺的,比如美國規定的評估化學混合物風險的方法就存在預測性弱點,這可能導致低估食品中潛在的農藥危害,無法達到FFDCA嚴格的安全標準,而歐盟更重視風險評估透明化的制度建設,評估技術手段也更加完善?？傊?雖然當前歐美關于農藥殘留的司法規制體系相比我國更加完備,但是其仍然存在不足,所以我國借鑒經驗時要有所揚棄。

四、我國對食品中農藥殘留的司法規制體系構建

在食品安全領域構建完善的司法規制體系,有助于保護個人生命健康法益與非傳統的公共安全法益、環境法益。為了積極回應當前社會中的食品安全風險,我國應該隨著前置法的修改而調整關于食品安全的整體司法規制體系,通過革新食品安全立法理念明確農藥禁限用類型化等方法來調整食品安全法律規范體系,妥善地處理食品中的農藥殘留問題。

(一)在司法規制體系中針對農藥殘留貫徹積極預防理念

在當前社會,“農藥殘留的‘最大值規定’依賴的基礎是這樣一個高度可疑且危險的技術統治的錯誤結論:還沒有列入或不能列入名單的現象是無毒的……無論在內容上還是時間上,修訂污染物名單的工作遠遠落后于化學品的生產和使用?！?11)[德]烏爾里?！へ惪?《風險社會——新的現代性之路》,張文杰、何博聞譯,譯林出版社2018年版,第71頁。貝克在風險社會里不僅反復提及農藥等物質的毒性風險,還指出這些物質的風險評估及最大限量標準很可能并不科學。但美國學者凱斯·R·孫斯坦則認為貝克的風險社會理論引發了專家和普通人在風險問題上的持久分歧,而當存在分歧時,專家一般是正確的。(12)[美]凱斯·R·孫斯坦:《風險與理性——安全、法律及環境》,師帥譯,中國政法大學出版社2005年版,第66-68頁。事實上,雖然一般情況下專家是正確的,然而公民在農藥標準制定過程中的參與性也很重要,當前社會不斷產出新的農藥用于食品生產,其在促進食品生產效率的同時也引發了公眾的廣泛質疑,而其正當性的來源并不完全在于其毒性與容忍值的技術合理性,還在于公眾在主觀上是否接受。這是因為隨著工業的發展,被認定可以使用的、然而實際具有一定毒性的農藥只會越來越多,其在食品中的累積效應與協同效應可能難以用現在的技術進行預測與估量,所以公民可以存在合理的懷疑。

在設置針對食品安全的法律體系時,首先需要將積極預防性立法觀作為當前食品安全立法的指導理念,構建積極預防農藥殘留風險的司法規制體系,并隨之實施功能立法,推行重點化構建、系統化推進、協同化銜接。(13)參見劉艷紅:《中國反腐敗立法的戰略轉型及其體系化構建》,載《中國法學》2016年第4期。質言之,在食品安全法律中貫徹積極預防性立法觀,體現出國家對社會重點關注的食品安全風險進行及時回應,這實際上是對社會關系的積極調整,基于理性的視角來維護社會發展中出現的新興利益,(14)參見張梓弦:《〈刑法修正案(十一)〉的法教義學檢視——以“妨害社會管理秩序罪”為切入點》,載《東南法學》2021年第2期。國家為了實現社會安全治理的目的,擴大并增強國家司法權威,在此過程中通過完善行政法與刑法的銜接來強化對食品安全的監管。在處罰模式上,通過對食品中農藥殘留進行行政處罰,并將行政處罰權在一定程度上向基層延伸,可以增強監管力度,(15)參見秦前紅、陳芳瑾:《“行政處罰權交由”的規范闡釋——基于〈行政處罰法〉第24條第1款之展開》,載《法治研究》2022年第3期。通過行政處罰與刑事處罰的配合構建梯次化的司法規制體系,從而以積極預防作為法律體系的價值核心,更好地預防食品中農藥殘留的風險。

(二)在司法規制體系中優化對農藥殘留的風險評估制度

在食品安全司法規制體系中,需要依據積極預防理念來強化風險評估制度的建設,從而落實對食品安全風險的全方位監控。鑒于當前科學研究還不能完全發現并解釋食品安全領域的潛在風險,所以要積極地構建風險評估、風險管理和風險交流機制,通過對風險的積極預防與把控來構建合理的法律體系。為了適應并落實食品安全管理中的風險評估和風險管理需求,需要逐漸推行毒理學測試的新方法,以更低的成本來推進對食品安全的風險評估。

在構建風險評估制度時,應當在食品安全的前置性立法中引入成本效益原則。鑒于在成本效益分析與預防原則博弈的過程之中,作為生命健康的安全風險往往在經濟利益面前黯然失色,所以分析成本效益可以提升食品安全司法規制體系的整體可行性。在實踐中,成本效益分析中的成本往往被狹隘地局限于經濟成本,而未考慮其他相關成本,如生命健康、安全保障等,這顯然不符合食品安全的現狀。在食品安全領域通過多元成本效益分析可以增強司法規制體系的可行性,重視成本效益分析可以避免針對食品安全的司法規制過于超前,防止過度的預防措施阻礙食品產業發展,在風險預防與食品生產之間尋求平衡,兼顧食品安全的公私性特征,一方面基于人本性特征來保護公民的合法利益,保障公民的生命財產安全,另一方面基于強制性特征來完善司法規制體系,保護社會整體性的公共衛生安全。(16)參見劉艷紅:《人性民法與物性刑法的融合發展》,載《中國社會科學》2020年第4期。

(三)在司法規制體系中設置禁限用農藥清單來準確判斷

我國對農藥的監管要對其進行合理的分級分類,并據此發布禁限用農藥清單來展開行刑銜接。我國的禁用農藥是全面停止生產且不讓使用,而限用農藥只能在特定的作物上使用,大多數農藥被禁限用是因為其具有高毒性,但并非所有農藥都是因為存在高毒性而被禁限用。第一,我國農藥被禁限用的原因并非都是因為其本身具有劇毒或高毒,而可能是因為其具有殘留時間長或不易降解等特性。事實上,一種農藥的危害性不一定表現為毒性級別,還可能表現為殘留時間長或不易降解等對環境構成風險的危害。第二,我國部分農藥被禁限用的原因是其降解的物質具有高毒性。比如乙酰甲胺磷原藥的毒性為低毒性,但是其在制劑儲藏過程中可能降解并產生高毒農藥甲胺磷,故存在較大的質量安全風險而對其限用。同理,福美胂、福美甲胂等農藥雖然是中等毒性,然而其進入土壤后,容易被微生物降解為無機砷在土壤中殘留聚集,從而對環境和人畜健康造成安全風險,這種降解后的危險也需要被考慮在內,所以其屬于禁用農藥。第三,在個別情況下,部分農藥被禁限用的原因是其缺乏施用的必要性或者其具有可替代性。以毒死蜱為例,其作為中等毒有機磷殺蟲劑,即使按照正確的方法和劑量加以使用也可能在食品中農藥殘留超標,而且相似的替代農藥產品較多,被撤銷登記后不會影響蔬菜的病蟲害防治,所以農業部決定在蔬菜上逐步禁用這種農藥。

總之,我國農藥被禁限用的原因多樣,包括農藥殘留的毒性、生態風險、不易操作以及具有可替代性等,我國應當對禁限用農藥進行分類,并將食品中農藥殘留的風險評估過程和結果公開化、透明化,并在列表后進行清單化處理,注明禁用的具體原因、風險評估方法等。這種禁限用農藥清單不僅有助于司法機關準確判斷,還厘清了農藥的具體類型,避免每個案件都需要專家鑒定,避免司法機關違背客觀事實與科學規律而做出錯誤判決。

(四)在司法規制體系中根據農藥特征完善刑事法網建設

在當前社會中,食品安全風險是社會各界的關注重點,因此需要嚴密刑事法網建設,厘清食品安全犯罪的法益保護,修正食品安全犯罪的相關條文并優化相關刑事司法解釋,從而真正發揮出食品安全司法規制體系中刑法的兜底性價值。

1.厘清食品中農藥殘留所侵害的法益并調整罪名

當前不同國家對食品安全犯罪的法益規定并不一致,主要分為三類:一是危害公共衛生的犯罪;二是損害公共安全或造成公共危險的犯罪;三是損害公民健康的犯罪。事實上,我國目前仍是將食品安全犯罪規定在破壞社會主義市場經濟秩序罪中,但這樣的編排體例既不符合食品安全犯罪的實質侵害法益,也與多數國家不同。鑒于食品安全與人的生命、健康具有最直接的關系,而且具有非傳統安全的屬性,所以其應規定在危害公共安全罪中。

如果將食品安全犯罪侵犯的法益歸結為公共安全,那么就應當重新整合食品安全犯罪在刑法中的位置,而刑法典的修改也的確可以根據社會的變更而進行較大規模的改進,從而填補保護法益的缺漏。(17)參見張明楷:《刑法修正案與刑法法典化》,載《政法論壇》2021年第4期。質言之,刑法第143、144條的兩個罪名應當移入危害公共安全罪中,并將其他食品犯罪罪名仍列于原章節,上述這兩個罪名所指向的犯罪行為不僅擾亂了社會主義市場經濟秩序,更對公民的身體健康乃至生命造成了損害或威脅,并且從整體上危害了社會公共安全,應該著重強調公共安全法益。雖然上述罪名具有非法營利的目的,然而其主要侵害的法益卻是不特定多數人的生命權或健康權,也就是公共安全法益的實質內涵。

2.修正食品中農藥殘留對應的相關司法解釋文件

《法釋2021》導致了食品安全刑事案件中出現“類案不類判”的情形,其原因是前置法中的“禁用”與刑法中的“有毒、有害”之間的邏輯關系不清晰。既然農業部規定了禁用農藥,并且其被禁用的原因并不完全是毒性高低,而是包括了農藥殘留的生態風險、可替代性等諸多因素,那么《法釋2021》第9條就不應當將禁用農藥直接認定為刑法第144條規定的“有毒、有害的非食品原料”。此外,《法釋2021》第1項規定的“因危害人體健康,被法律、法規禁止在食品生產經營活動中添加、使用的物質”也不能被直接認定為刑法第144條規定的“有毒、有害的非食品原料”,這是因為“有毒、有害”之所以具有毒害性并不是因為禁止而具有毒害性,而是因為對人體具有破壞性而被評價為有毒、有害。(18)參見舒洪水:《論“有毒、有害的非食品原料”的司法認定》,載《江西社會科學》2021年第12期。鑒于此,食品安全犯罪的司法認定要從科技發展、物質屬性和數量等諸多方面進行相對獨立評判。

值得注意的是,雖然食品安全犯罪的司法認定應當進行相對獨立的判斷,但鑒于司法資源的有限性,通過科學地修改司法解釋可以顯著降低食品安全的個案認定成本,即將司法解釋修改為“國務院有關部門公告的基于毒理學評估的、對食品具有毒性的禁用農藥或限用農藥”。此外,鑒于農藥的毒性或安全性的主要指標是半數致死量、人體每日攝入量與致畸、致癌、致突變作用,那么應該對農藥建立一套嚴密的毒理學評價與風險評估制度,并將“毒性數量規定”等具體內容納入司法解釋中,作為司法規制體系的參照依據。

3.優化食品中農藥殘留對應罪名的具體構成要件

在當前的食品安全司法規制過程中,通過優化犯罪構成并嚴密食品安全犯罪的刑事法網,能夠充分發揮出法律機制的效用,通過配合已有的食品安全市場監管體系,統籌事前監管、事中監管與事后監管的法律方法,(19)參見席濤:《市場監管的理論基礎、內在邏輯和整體思路》,載《政法論壇》2021年第4期。進行全流程監管,降低食品農藥殘留的風險與法益損害。

第一,調整并補充食品安全犯罪中關于農藥殘留的犯罪實行行為。刑法中危害食品安全的主要犯罪實行行為僅限于社會危害性較為嚴重的生產、銷售行為?！斗ㄡ?021》只是在此前司法解釋的基礎上增加了“提供有毒、有害的非食品原料”的幫助行為和“其他幫助行為”。但實際上,在規制食品安全犯罪時,幫助行為正犯化正是對具有獨立危害性的儲存、運輸行為進行充分評價的有效措施,這可以體現國家對于鏈條化、產業化犯罪的重點制裁,將食品運輸、貯存、保管等犯罪行為正犯化并加以制裁,對食品安全犯罪的全流程進行打擊。

第二,增加食品安全犯罪中關于農藥殘留的主觀方面的規定。對于食品安全犯罪的主觀方面的判斷不能僅限于故意這一單一責任形態,因此可以嘗試設立食品安全過失犯罪,其規制范圍是“存在相關食品安全標準的情況下,行為人過失違反檢測標準規定而構成犯罪”,從而完善對食品安全犯罪的刑法規制范圍。

第三,擴充食品安全犯罪中關于農藥殘留的行為主體的規定。將農產品的種植者、噴灑農藥的工作者、食品原料的供應者、食品運輸者、禁限用農藥運輸者等增加為犯罪主體,通過擴充主體的范圍,能夠完善對食品犯罪的全流程打擊,同時實現對食品安全的全流程監管。

五、結語

伴隨社會進步與經濟發展,公眾愈發重視食品安全問題,而屢禁不止的食品安全事件則無疑是在侵蝕政府的公信力與良好的社會管理秩序。鑒于此,針對食品安全中農藥殘留問題,通過修改前置法的相關規定,配合刑法上的修改,能夠構建完備的司法規制體系,落實良法善治的治理目標,將良法善治理念融入立法目的和基本原則條款,指導食品安全制度的整體構建,(20)參見周佑勇:《中國行政基本法典的精神氣質》,載《政法論壇》2022年第3期。不僅在前置階段通過相應的行政法規進行事前監管,同時也充分發揮刑法的威懾力來在事后彌補法益損失,最終塑造全流程法律監管模式。