行政舉報人原告資格的司法審查困境與出路*
——以33份判決為例

栗 博

(中央民族大學 法學院,北京 100089)

隨著當前我國經濟社會的快速發展,行政投訴舉報類案件日益成為行政訴訟案件中的重點領域。在執法層面上,投訴舉報逐漸開始異化,“舉報”由一項公民參與性的機制異化為官民對抗性的機制。在行政執法以及司法實踐中,許多公民將舉報投訴機制視作維護其私人利益,甚至是為了謀求不法收益、達到非法目的的工具。舉報權一旦被濫用不僅嚴重干擾了正常的投訴舉報制度,并且對我國行政訴訟制度帶來了極為負面的影響。因此,有必要對行政投訴舉報案件的原告資格進行法律厘定,規制濫用訴權、擾亂司法秩序的違法行為。

一、問題的提出

在當前司法體制改革的背景下,最高人民法院進一步放寬了立案條件的限制,從原有立案審查制轉變為立案登記制,行政舉報答復類案件的門檻被進一步放寬,大量行政案件涌入法院。盡管這在一定程度上擴大了司法審查的范圍,有利于保護當事人的正當訴求,但是不可避免地在實踐中出現了大量的行政滋擾類案件,如“段彥龍訴山西省太原市尖草坪區人民政府行政復議一案”中參見段彥龍訴山西省太原市尖草坪區人民政府行政復議案,案例號(2020)最高法行申字3859號行政裁定書。,舉報人在不同的經營場所購買商品后,以購買的商品存在問題為由,反復多次以相同或者類似理由進行舉報。其訴訟目的已非救濟受損的合法權益,而是謀取不正當利益,這無疑導致了行政資源及司法資源的浪費。長期以來由于舉報概念缺乏明確規定,相應法律制度不健全,無論是行政機關還是人民法院在處理舉報案件時普遍缺乏明確的標準,也使得大量滋擾類案件有了可乘之機。對此,筆者以“舉報答復”“投訴舉報”“利害關系”“保護規范”為標題在北大法寶進行搜索,經篩選后共搜集到現行有效的行政投訴舉報案件中包含“原告資格”內容的清單共33份。筆者發現,在2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”提出保護規范理論后,為司法實踐中原告資格認定問題提供了新的視角,在一定程度上影響了第三人之訴案件的司法裁判傾向,比如“聯立公司訴北京市東城區人民政府行政復議案”(1)參見劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案,案例號(2017)最高法行申字169號行政裁定書。。但在投訴舉報案件中法院對原告資格的認定標準較為固定,仍然延續“利害關系”的判斷標準。盡管學理上的討論并沒有深刻改變行政投訴舉報案件的原告資格認定,但在未來司法裁判是否會認可并普遍采納保護規范理論尚且存在爭議。但綜合從當前行政訴訟的司法實踐情況來看,“利害關系”這一判斷標準在司法實踐中較為抽象且缺乏統一性,容易引起司法裁判的不一致,此外“合法權益”這一要件的內涵尚且存在爭議,又缺乏具體的確定方法,也容易陷入主觀價值的評判,不利于當事人合法權益的保護。

二、理論初探:舉報人原告資格判定標準

(一)行政訴訟法對原告資格的規定

由于歷史原因,我國早期行政訴訟中對原告資格的認定曾經借鑒民事訴訟法的有關規定,采用的是“直接利害關系”標準,即行政行為侵犯了公民合法的人身權和財產權時,公民才具備原告資格。隨著行政訴訟理論和實踐的不斷豐富和完善,2000年最高法的司法解釋將原告資格界定為“法律上的利害關系”(2)參見聯立公司訴北京市東城區人民政府行政復議案,案例號(2019)最高法行申字293號行政裁定書。。即與具體行政行為具有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織,但實踐中對此存在“二要素”“三要素”“四要素”等觀點,對原告資格的判斷也沒有確立統一的標準。畢竟原告資格問題是行政訴訟理論發展的難題,即便在法治發達的國家,對該問題仍然存在長期和巨大的分歧。2014年修改的《行政訴訟法》對原告資格進行了概括規定(3)2000年頒布的最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十二條:“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的,可以依法提起行政訴訟?！?首先明確了行政相對人是具有我國行政訴訟原告資格的人,而相對人之外的第三人的判斷則需要借助“利害關系”做進一步明確。因此司法實踐中,對第三人原告資格的判斷便集中于是否與案件具有“利害關系”?；诂F行的行政訴訟法第二條(4)2014年修訂的《行政訴訟法》第二十五條:“行政行為的相對人以及其他與行政行為具有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟?！?、第二十五條的規定可知:我國司法實踐中形成了以判斷利害關系的“三要素”說為主流,即存在一項合法權益、存在具體的行政行為、相對人合法權益受到行政行為的影響[1]。

(二)舉報人原告資格的認定

關于舉報人原告資格的判定在實踐中分歧較多,盡管不同時期的人民法院對此類案件的裁判思路也經歷變化,但面對實踐中日漸增多的舉報人案件,實務部門也對此做出了積極的回應,并且形成了較為連貫和穩定的裁判思路,即以“利害關系”為標準判定舉報人的原告資格,這一裁判思路在一系列的案件審理裁判中得以固定下來。從指導案例77號到《行訴解釋》,對于舉報人原告資格的認定都著眼于是否與被訴行政行為存在利害關系,而“自身合法權益”則作為判定是否存在“利害關系”的基礎要件。

20世紀90年代的“湯晉訴當涂縣勞動局不履行保護人身權,財產權法定職責案”中法院以建筑公司違反勞動法律侵犯原告合法權益,原告據此寫信要求查處的公民行使正當權利的體現[2]?？梢?早在這一時期人民法院就樹立了“維護自身合法權益”這一裁判思路來對是否具有利害關系進行判斷。

最高人民法院2014年亦就舉報人的復議資格進行了答復,2015年頒布了《人民法院關于行政不作為十大案例》,其中“鐘華訴北京市工商行政管理局通州分局行政不作為案”“蘭州宏光駕駛員培訓服務有限公司訴蘭州市城關區城市管理行政執法局行政不作為案”(5)參見最高人民法院關于行政不作為十大案例。中,法院繼續秉持“自身合法權益”這一標準支持了舉報人的原告資格。2016年最高人民法院頒布指導案例77號《羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案》(6)參見羅镕榮訴吉安市物價局物價行政處理案,案例號(2012)吉行初字第13號。,對實踐中此類案件的兩個重要問題做出了回應:一是舉報人原告主體資格問題:舉報人認為其自身合法權益受到侵害而向行政機關進行舉報的,應當認定舉報人為利害關系人,故具備原告主體資格。二是舉報答復告知行為的可訴性:認為吉安市物價局的行為屬于行政不作為,沒有對當事人的舉報做出實質性處理,因而對當事人的合法權益造成了一定影響,故屬于可訴的行政行為。盡管可以看到最高人民法院基于主觀訴訟的目的,秉持“有權利必有救濟”的理念,將舉報答復行為納入受案范圍,但說理并不充分[3]。最高人民法院認定舉報人具有原告資格的理由是:行政機關不履行法定職責而侵害了舉報人的合法權益,但在權益受侵害可能性的判斷上,既沒有交代其認定的理由,也忽視了該問題的多樣性,此外對于“法律上的利害關系”也沒有進一步闡釋說明?？梢?指導案例77號對于舉報人案件的參照指導功能有所瑕疵,實踐中對于類似案件的處理也存在混亂。

2018年頒布的《最高人民法院關于適用<行政訴訟法>的解釋》在遵循指導案例77號的裁判思路的基礎上,對于舉報人的原告資格做出了更進一步的規定:“為維護自身合法權益向行政機關投訴,具有處理投訴職責的行政機關做出或者未做出處理的,視作同行政行為具有利害關系”(7)參見最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第十二條第五款。。最高人民法院在原有“以維護自身合法權益”為要件的基礎上,增加了行政機關具有處理投訴職責這一要件,為有關案件的審理提供了法律規范。

三、理論檢視:舉報人原告資格認定的實踐困境

(一)舉報人的身份界定

舉報人案件處理結果存在混亂的原因之一就是對于舉報人的法律身份理解存在混亂,這源于我國法律并沒有系統地對舉報行為進行明確界定。我國《憲法》規定了公民享有監督權,但是在憲法文本中并未出現“舉報”一詞,也沒有統一的舉報法律制度。由于立法層面規定的不明晰導致實踐中行政機關經常將舉報人與信訪人、投訴人、等詞語混用。司法機關在處理有關舉報案件時,也存在理解不清,認定不明的情形。

1.實踐中對舉報人和投訴人的界定

實踐當中對于投訴人和舉報人的界定存在混亂,并沒有形成統一的認定標準,大致有以下三種立場。有些領域的立法中沒有區分投訴與舉報。比如《社會組織登記管理機關受理投訴舉報辦法(試行)》的第六條(8)社會組織登記管理機關受理投訴舉報辦法(試行)》的第六條:“登記管理機關應當向社會公布投訴舉報渠道,方便投訴舉報人(以下簡稱舉報人)投訴舉報?！?。而在一些領域中,立法則較為詳細地對舉報和投訴做了區分。比如《勞動保障監察條例》第九條(9)《勞動保障監察條例》第九條:“任何組織或者個人對違反勞動保障法律、法規或者規章的行為,有權向勞動保障行政部門舉報。勞動者認為用人單位侵犯其勞動保障合法權益的,有權向勞動保障行政部門投訴。勞動保障行政部門應當為舉報人保密;對舉報屬實,為查處重大違反勞動保障法律、法規或者規章的行為提供主要線索和證據的舉報人,給予獎勵?！币约啊妒袌霰O督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條(10)《市場監督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條:“本辦法所稱的投訴,是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務,與經營者發生消費者權益爭議,請求市場監督管理部門解決該爭議的行為?！?。除了立法機關外,最高人民法院也曾對此表明過態度。2018年最高人民法院頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第十二條:為維護自身權益,投訴人對行政機關不履行法定職責享有原告資格。這條司法解釋背后體現出,最高人民法院似乎想以自身權益和公共利益為標準,來區分舉報人和投訴人兩者的區別。

事實上,無論是指導案例77號、規章還是新司法解釋對于舉報人的理解本質上都是廣義理解,即向行政機關反映違法行為并要求其處理的公民和組織皆為舉報人。根據舉報人和舉報事項的關系,進一步將其劃分成:為了公共利益而舉報的公益舉報人和私益舉報人即司法解釋中提及的投訴人,對舉報人類型的劃分,分別對其原告資格做出規定。司法實踐中,法院對于公益舉報人的態度大多持否定態度,即公益舉報人不具備行政訴訟的原告資格。

2.實踐中對于舉報人和信訪人的認定

《行政訴訟法》第二條明確了可訴行政行為的標準,也是一般用來判定舉報人是否具備原告資格的標準。但由于舉報行為和信訪行為在外在形式上具有相似性,故在司法實踐中較難準確把握,舉報人和信訪人的區別。如“李幫君訴中華人民共和國公安部、河北省公安廳不履行法定職責一案”中,法院以根據舉報內容判定其行為不構成舉報而是信訪行為,故不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,駁回了其申請。再如:“李清林因訴被申請人國家藥品監督管理局不履行行政復議法定職責一案”中,舉報人李林清稱其既是受害人又是投訴舉報人,多次向國家藥監局投訴舉報平原制藥廠的高學文制售假冒的本廠藥品,所舉報的假藥已經銷售至全國范圍,屬于全國大案,應由國家藥監局負責查處,但其始終不依法履行職責。一審法院以舉報人起訴超出起訴期為由,駁回起訴。二審法院則以李清林的申請實質上是以信訪途徑提出投訴請求,國家藥監局對其申請所作答復,亦屬于對信訪事項的處理,對李清林的權利義務不產生實際影響。由此可見,實踐中對于舉報人和信訪人的區分標準較為模糊,法院通常采用兩種標準去判定:一是根據原告所舉報的內容來區分信訪和舉報。二是以行政機關不履行法定職責是否侵害到了原告的合法權益為標準,判定其是否屬于舉報人。

(二)以“利害關系”為標準存在的局限

1.“合法權益”的內涵存在爭議

按照《行政訴訟法》第二條的字面規定,舉報人請求法院保護的應當為合法的權益。因此,從嚴格的法律解釋主義出發,“合法”應當成為認定當事人權益是否能夠請求司法救濟的要件。但也有學者對此表示反對,認為《行政訴訟法》規定的“合法權益”應當只起到法律宣示作用,并不能成為司法實踐中判定原告資格的要件之一。此外,對于法律條文中“權益”的理解,實務界和理論界也對此存在爭議。權益的內涵包括了法定權利和客觀利益,后者屬于沒有經過法理規范所確認和保護的利益,例如司法實踐中常見的違章建筑者的有關利益。這樣的客觀利益是否應當納入行政訴訟的受案范圍仍然存在爭議,并未達成共識。

2.自身合法權益與公共利益的糅合

一般而言,司法機關在審理此類案件時都會不自覺地對舉報人自身合法權益和公共利益進行界分。然而在實踐中,兩者的界限并非是涇渭分明,在某些情況下私人利益和公共利益相糅雜,因而無法清晰區分舉報人究竟意圖維護的是自身的合法權益還是公共利益[4]。有時候,自身合法權益被囊括在公共利益,而純粹的公共利益不能成為行政訴訟原告所主張的救濟對象,這將出現舉報人投訴無門,正當權利得不到法律保護的后果。因此,在司法實踐當中不能籠統地以舉報事項公共利益作為理由,粗暴地拒絕舉報人的訴求。這不僅是對舉報人正當訴權的侵犯,也無助于維護社會公共利益,解決社會矛盾。

綜上所述,從當前行政訴訟的司法實踐情況來看,“利害關系”這一判斷標準在司法實踐中較為抽象且缺乏統一的判斷方法,容易引起司法裁判的不一致。其中“合法權益”這一要件的內涵尚且存在爭議,又缺乏具體的確定方法,也容易陷入主觀價值的評判。

四、理論優化:舉報人原告資格認定標準的完善路徑

(一)保護規范理論對舉報人原告資格認定的沖擊

1.保護規范理論在司法實踐中的引入

舉報人案件作為行政訴訟案件中的一種重要類型,長期以來司法機關對于其原告資格認定一直沿用“利害關系”這一判斷標準。但隨著我國行政訴訟理論和實務的發展,“保護規范理論”作為一種域外學說也走進了實務界和理論界的視野,對我國原有舉報人原告資格的認定提供了新的思路[5]。

2017年“劉廣明訴張家港市人民政府行政復議案”中最高人民法院首次引用德國行政法中的“保護規范理論”來認定原告資格,并以“主觀公權利”“反射利益”等概念來框定原告與行政行為之間的“利害關系”。由此保護規范理論在行政訴訟法上被最高院引入,并且對各地法院審判類似案件起到了參考和示范作用,引來很多法院的效仿?？梢哉f保護規范理論的引入,對原有的原告資格認定的標準造成了巨大的觸動。在行政舉報案件中,法院是繼續沿用根據舉報人目的是出于公益和私益來認定原告資格,還是引入保護規范理論這一域外學說來認定舉報人的原告資格,成為司法實踐中的學理難題。

2.保護規范理論引發的爭議

保護規范理論的引入沖擊了我國行政訴訟法對于舉報人原告資格的認定,造成了實踐和理論、上級法院和下級法院適用的混亂。因此,行政法學界不少人對此進行了理論上的反駁,指出保護規范理論在適用中的問題。成協中指出“劉廣明案最高法裁定”所表達的保護規范理論過窄:“當前大陸法系的主流觀點和權威判例都對保護規范理論進行過批判和修正。盡可能擴大原告資格也已經成為當今世界行政訴訟法發展的趨勢?！盵6]“在司法實踐中,法院也秉持了‘難以判斷時,就推定其為個人的法律利益’之權利性的推定理論,將法律規范給公民個體帶來的客觀的、間接的個人利益解釋為法律規范所保護的利益?？梢哉f,保護規范理論的引入對我國現行法造成了一定程度的沖擊?！盵7]

劉廣明案后,保護規范理論在我國行政舉報類案件的審判中得到青睞,下級法院在之后的行政審判中也逐步引入該理論作為說理論證的重要理論。從客觀的實踐效果上看,保護規范理論的引入使得我國行政訴訟的原告資格呈現出限縮的態勢。尤其在行政舉報類案件中,司法機關常常引用保護規范理論來否定舉報人的原告資格。這樣的結果一方面歸因于近些年來職業打假人和舉報權濫用情況的嚴重,各級法院對行政舉報案件的態度也日益謹慎。另一方面也由于保護規范理論本身存在一定模糊和偏狹。

我國行政訴訟審判實踐引入保護規范理論的直接目的是用以解決行政訴權的識別問題,從而解決困擾司法機關許久的原告資格認定的問題[8]。但無論是理論界還是實務界都對行政訴權的理解存在嚴重分歧,并未形成一般共識。我國當前行政訴訟模式沿用主觀模式和客觀模式相結合的定位,模糊不清的訴訟定位使得保護規范理論缺乏應有的適用土壤,如何將這一理論進行本土化改造,使之適應我國行政審判國情還需要很長的磨合期。

3.保護規范理論引入之商榷

(1)現有司法解釋已經能夠解決舉報人原告資格認定之疑難。原告資格問題之所以成為行政訴訟的理論難點就在于賦予原告相對寬松的起訴條件如同一個硬幣的兩面,充分保障原告合法權益的同時也會引發濫訴的風險。這一矛盾,在舉報投訴案件中顯得更為突出。自立案登記制的改革以來,司法機關接收到的“滋擾性案件”數量快速增長,“職業打假人”“投訴專業戶”大量出現,他們基于施加壓力等目的利用放寬起訴門檻的機會,反復向行政機關投訴。這樣的濫訴不僅對有限的行政審判司法資源造成了巨大的壓力和浪費,同樣也影響到了實務部門對舉報投訴案件的態度,實踐中也經常出現“一刀切”的處理方式,索性將舉報投訴案件一律看作濫訴行為。由此可見,如何拿捏保護舉報人合法權益與防止濫訴的分寸,成為理論和實務亟待解決的問題。

筆者認為行政訴訟舉報人案件中舉報人的原告資格認定要置于我國《行政訴訟法》的框架下展開,其中涉及兩個重要問題的思考。一是行政訴訟中原告資格的判斷標準,二是規制濫訴和職業打假人的現象。對上述問題的思考還要回歸到我國行政訴訟和行政執法的現狀上來。

事實上,就目前行政執法狀況來看,舉報投訴案件的數量不斷增加,法院面臨的舉報案件也越來越多,大量濫訴行為如職業打假行為也造成了司法機關的不堪重負。因此,最高人民法院在《關于進一步保護和規范當事人依法行使行政訴權的若干意見》中也指出,針對實踐中職業舉報人的濫訴行為,應當對此類案件的原告資格予以限制,從中可以窺探出在實踐中司法機關對此類濫訴案件的力不從心。正如章劍生所說:“行政訴訟雖有一定的公益性,顯然不能將原告主體資格范圍無限擴大,將行政訴訟變相為公益訴訟?！盵9]我國《行政訴訟法》強調行政訴訟原告資格的標準為“與行政行為有利害關系”。在舉報人案件中,2018年出臺的《行政訴訟法》解釋也增設了“具有處理投訴職責的行政機關”的標準對此類案件中原告資格加以限定。由此可見,現行的法律規定和司法解釋為實踐中的濫訴提供了較為明確而具體的法律規范,可以有效打擊實踐中較為猖獗的濫用舉報權和職業打假的行為,故是否在行政舉報案件中引入保護規范理論對司法實踐的意義已經不大。

(2) 保護規范理論“本土化”尚有爭議。對于判斷行政訴訟舉報人的原告資格的問題,筆者不贊成采用“保護規范理論”這一標準。一方面由于保護規范理論的適用相較于目前司法解釋的規定并無更有意義之處。另一方面,也由于保護規范理論本身的理論架構與我國目前行政訴訟制度尚且不匹配,“本土化”之路尚有許多理論和制度鴻溝難以在短期逾越。

從實踐情況來看,該理論成為部分法院逃避審判案件的“正當理由”,造成原告資格認定的收緊,不少原本正當投訴案件被因此而駁回訴訟請求。但是不少研究者也據此從學理的角度提出反對:認為當前我國行政訴權理論尚不發達,保護規范的納入和適用成為限定原告資格的“正當理由”,盡管在司法實踐當中存在一定爭議,在適用之處產生許多水土不服的問題。但這種情況應當看作是“分娩時的陣痛”。筆者承認任何一種理論的引入都應該有本土化的過程,盡管該理論的引入是出于緩解司法機關的審判壓力,避免司法資源和行政資源的浪費的好意。從長遠來看保護規范理論也可能起到平衡權利保障和遏制濫訴的作用,可以使得原告資格的判斷標準相對客觀。

但是,原告資格的認定問題在行政訴訟理論研究中牽一發而動全身,一旦適用保護規范理論不僅對原告資格的認定將產生巨大沖擊,也將會對我國現有的訴訟模式產生影響。保護規范理論脫胎于德國法的主觀訴訟模式與我國當前的訴訟模式尚且存在一定程度上的不匹配。法律解釋要充分立足本國國情,一種理論的發展對一國司法實踐的具體情況具有高度依賴性,就保護規范理論而言,它是德國成熟完備的公法理論和權力分立體制建構下的產物[10]。目前對于保護規范理論的研究無論是實務界還是理論界尚且缺乏深入的論證和分析,因此保護規范理論的引入在我國的適用將面臨理論和制度上的不匹配,也會給司法實踐當來很多負面影響,如實踐中很多法院盲目引用保護規范理論,駁回當事人正當訴求,侵害公民合法訴權。故只有在我國公法理論高度成熟化,行政訴訟制度已經完備化時,再引入保護規范理論才能在理論和實務層面對行政訴訟制度的發展發揮其最大功用。

(二)我國行政訴訟中原告資格的判斷標準的完善

1.明確界定舉報人身份

長期以來對舉報人的法律身份缺乏明確界定,導致無論是司法機關還是普通公民對舉報行為產生較大分歧。故我國法律應當對舉報行為進行系統化規定,從而規制司法實踐中對于舉報身份認定不清,認識混亂的現象。

(1)界定舉報人和投訴人。實踐當中常常將舉報人和投訴人兩者混淆,甚至合稱為投訴舉報人,缺乏統一的認定標準。舉報人和投訴人不能混為一談,法律應當對此做出明確規定,故筆者提出兩點建議。一是明確劃分公益舉報人和私益舉報人,之所以要對此進行劃分主要由于司法實務中司法機關對兩者的態度迥然不同。對于公益舉報人,司法機關大多對其原告資格持否定態度。而對于私益舉報人,根據行政訴訟法的規定,其享有原告資格。由于實踐當中會出現私人利益被囊括在公共利益之中的情況,因而司法機關無法清晰識別當事人究竟是公益舉報人還是私益舉報人的司法困境。故此應當對兩者進行清晰界定。只有純粹出于維護公共利益而向行政機關進行舉報的舉報人才能稱之為公益舉報人。當舉報人的舉報事項之中涉及自身利益時,即便私人利益被囊括在公共利益之中,此類舉報人仍應被視作私益舉報人,依據行政訴訟法而享有原告資格[11]。二是法律明確規定投訴人的內涵。2018年最高人民法院頒布的最新司法解釋,其中第十二條第五款對投訴人的內涵做出了模糊認定:為維護自身合法權益,投訴人對行政機關不履行法定職責享有原告資格(11)參見最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第十二條第五款:“為維護自身合法權益,投訴人對行政機關不履行法定職責享有原告資格?！?。由此可見,在最高人民法院眼中,投訴人等同于私益舉報人,都是出于維護自身合法權益的目的,向行政機關提出投訴。因此,立法者可以借鑒司法解釋的觀點,在后續立法過程中對投訴人的內涵進行界定,為司法實踐進一步舉報人和投訴人提供法律規范。

(2)界定舉報人和信訪人。在司法實踐當中,舉報人和信訪人在外在形式上存在一定相似性,因而在一定程度上會困擾司法機關和行政機關。在區分這兩類身份時,應當將舉報制度和信訪制度都置于整個行政訴訟制度的框架下來理解。根據我國《行政訴訟法》解釋的第一條第九款規定可知信訪行為屬于不可訴行為,故信訪人不具備原告資格(12)參見最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第一條第九款:“行政機關針對信訪事項做出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為?！?。司法機關常常以信訪行為不可訴為由直接駁回當事人的訴訟請求,這樣的做法值得商榷,畢竟實踐當中也常常出現當事人以信訪的形式提出舉報的事項。當前我國行政訴訟在原告資格問題的認定上,應當總體上堅持主觀訴訟的理念,強調對公民合法權益給予及時的救濟,這也與我國行政訴訟的整體功能定位相切合。司法機關在審理信訪案件時,尤其是面對舉報人和信訪人出現身份上的混同時,應當采取“行政機關不履行法定職責是否侵害了原告的合法權益”[12]這一標準,而非著眼于當事人是否采取的是信訪的途徑。

2.“利害關系”標準的完善

隨著司法實踐的發展,“利害關系”標準在認定行政訴訟的原告資格問題上也暴露出一定的模糊性和局限性。任何一種理論都不是固步自封,因此面對司法實踐中出現的質疑和挑戰,原有“利害關系”標準應當進行適當修正,以回應現實的需求。

(1)明晰“合法權益”當中包含事實上的權益。在我國司法實踐中,司法機關對于原告資格利害關系中“合法權益”的認定局限于法律明文規定的權益[13]。這樣的理解有失偏頗,對于“權益”應當進行廣義的理解不僅包括法律規范所確認和保護的利益,還應涵蓋與之相對應的事實上的利益。筆者建議通過司法解釋或指導案例的方式,對這一問題明確化,從而實現行政訴訟制度所追求的擴大當事人權益保護范圍的目的。

(2)明晰“利害關系”中因果判斷的類別。當前司法機關在采取“利害關系”標準判定舉報人是否具備原告資格時,對于因果關系的認定局限于法律上的因果關系和直接因果關系。隨著我國公法理論的不斷完善和司法實踐的發展,“有權利必有救濟的觀念”日益深入人心,因此在“因果關系”的判斷上,將事實上的因果關系和間接因果關系納入司法機關的考慮,有助于擴大行政訴訟法的保護范圍,進一步完善“利害關系”的判斷標準,從而對公民權益進行更有效的救濟。

結 語

監督權是社會經濟發展和現代民主社會的產物,也是憲法賦予現代公民的基本權利,而舉報權則是監督權在行政法上的具體體現,是一種新型的行政管理方式和手段,具有行政性和民主性雙重屬性。

行政領域的投訴舉報為執法任務繁重,財力人力有限的行政機關提供了違法線索的來源,在很大程度上彌補行政執法能力的不足。然而舉報數量的激增不僅給行政機關執法帶來巨大壓力,也使得行政訴訟中舉報案件的數量激增。法院面臨著如何平衡保障訴權和防堵濫訴的選擇兩難:放寬原告資格必然引發濫訴,然而限制原告資格則不利于保護舉報人的權益。因此,如何澄清行政訴訟中舉報人的原告資格,仍然需要實務和理論界的努力。

行政訴訟舉報人原告資格的認定并不僅僅是一個簡單的司法技術難題,其往往脫胎于一個國家現行有效的司法政策,也涉及司法權和行政權兩者的界限。王名揚說:“美國下級法院有時也利用原告資格,或者從寬解釋,或者嚴格要求,以達到自己追求的目的?！盵14]事實上,在當前立案登記制改革的大背景下,面對海量的行政舉報案件,適當地限縮舉報人的原告資格,才能對實踐中的濫訴現象行為進行有效規制。有權利的地方就需要有法律規范對其進行規制,否則就會造成權利濫用,違背建立舉報制度的初衷,最終也會損害公共利益。司法是社會公正的最后一道防線,對舉報人原告資格的司法審查應當更加完善,以期保護舉報人正當權利的行使,真正發揮行政舉報的作用,實現行政管理目標,維護公共利益,實現行政主體與相對人的雙贏。