獨立后印度尼西亞教師教育政策的變遷歷程及演進邏輯
——“一帶一路”沿線東盟國家教師教育改革比較研究系列論文之三

楊素萍，劉 佩

（南寧師范大學 教育科學學院，廣西 南寧 530001）

一、獨立后印尼教師教育政策的變遷歷程

根據印尼教師教育發展的階段性特征和重要教師教育政策的頒布時間，獨立后印尼教師教育政策的變遷可以劃分為如下三個階段：以建立本土教師教育體系為基礎的政策探索階段（1945—1969年）、以優化教師教育結構為動力的政策調整階段（1970—1998年）、以追求教師教育協調發展為重點的政策規范階段（1999—2022年）。

（一）建立本土教師教育體系的政策探索階段（1945—1969年）

印尼獨立初期，教育事業百廢待興，為盡快對舊殖民教師教育體系作出調整，本階段教師教育政策核心任務是改造舊學校，建立本土教師教育體系。為此，印尼政府相繼召開教師教育工作會議和全國教育系統招生會議，同時出臺了《學校教育和教學基本法》《國家教育條例》《第十二號教育基本法》《高等教育第22號法》等法律制度和政策文件。在國家政策大力推行的背景下，這時期的印尼教師教育開啟了以建立本土教師教育體系為基礎的探索階段，呈現出以下特點。

一是建立印尼本土教師教育體系。二戰結束后，隨著殖民者的撤退，印尼政治黨派和各方社會力量開始了印尼最高權力的爭奪，在斗爭中蘇加諾成為印尼的開國總統，其在1945年“印尼獨立籌備委員會”上首次提出要建立獨立國家的自我教育體系［2］。1950年，教師和教育人員總局頒布《學校教育和教學基本法》，第一次以政策文件形式提出要創辦印尼人的師范教育，需要在全國范圍內改造舊教師教育系統和創辦新的教師教育機構，致力于培養中小學師資以及教育專家，建立印尼本土教師教育體系［3］173-204。二是調整教師教育目標和招生條件。1954年，中央國民委員會頒布《第十二號教育基本法》，重申了教育的宗旨是要造就有民主精神、對國家發展和社會繁榮有責任感的國民，教師教育作為教育體系的一部分，教育目標轉變為教育和教學過程要以建國五項原則和民族文化為基礎［4］215。三是擴大教師教育機構的規模。為了提高印尼國民素質，教育文化部于1950年頒布《國家教育條例》，指出要實行印尼小學六年義務教育，必須出資建設各級各類的教師培訓機構，設置分階段的教師教育主題課程，以滿足教育發展中對教師的需求。1961年，教育文化部頒布《高等教育第22號法》，首次確定私立大學注冊、發展與公立大學處于平等地位，鼓勵私立高等師范院校迅速發展，進一步擴大了教師教育機構的規模。

（二）優化本土教師教育結構的政策調整階段（1970—1998年）

1965年，蘇哈托取代蘇加諾開始擔任印尼總統，印尼開啟以經濟建設為中心的“新秩序”時代。經濟的快速發展也推動著教師教育系統的快速發展，據統計，1969年印尼建成了超過61萬所學校，但教師質量得不到充分保障。20世紀80年代末期，教師數量供給過剩，高達20萬的教師無法找到理想的教學工作［5］。印尼深刻意識到過于注重本土教師教育建設政策所帶來的弊端，開始籌劃新一輪改革，政府陸續出臺了《關于文教部學校設置標準方案》《高等教育發展基本政策》《印度尼西亞國家教育制度法》《關于國家基礎教育體系的第2號法律》《高等教育長期戰略規劃》等政策文件，印尼教師教育進入了以優化教師教育結構為動力的政策調整階段，呈現出以下特點。

一是教師教育辦學結構層次更加明確。首先，著力推動初等教師教育改革。1975年，印尼教育文化部頒布《關于文教部學校設置標準方案》，對初等教師教育培養作了具體要求，即在掌握基礎知識的同時加入教師教育技能學習。此外，還提出了初等教師的任務是嚴格遵守國家教育標準制定的課程計劃和貫徹執行政府的價值理念。其次，穩步促進高等教師教育發展。1975年頒布的《高等教育發展基本政策》，提出高等教師教育機構必須在保障辦學的前提下，著力解決印尼教師數量過剩的問題，并協調好課程學習與社會建設相適應。二是優化教師教育結構，注重教師教育質量的提升。1989年實施的《印度尼西亞國家教育制度法》，規定政府部門需要優先考慮教育投資，以滿足國民教育的發展需求，并將教育預算中的20%用于教師工資與福利，激發教師的工作積極性，促使教育提質培優［6］。1989年，教育文化部頒布了《關于國家基礎教育體系的第2號法律》，再次強調教師教育質量的重要性，規定所有教師都需要通過官方教師教育項目的培養考核。1990年實施的《高等教育長期戰略規劃》，指出高等教師教育機構要轉變培養理念，為適應工業革命4.0時代的要求，將信息技術帶入課堂，培養教師具有批判性思維、數字媒體素養和使用信息技術的技能［7］。

（三）追求教師教育協調發展的政策規范階段（1999—2022年）

在上述政策調整階段后，中央政府集權管理下的印尼形成了穩定且集中的教師教育體系，但也造成了教師資源分布不均的狀況。據印尼教育文化部統計的數據顯示，只有東爪哇、雅加達、巴厘等6個省份的教師達到印尼教師教育標準，其他20個省份的合格教師比例均不達標［8］1-9。這一時期，印尼出臺了《國家教育標準》《教師教育法》《教師資格和能力標準條例》《74號教師法》《關于學校管理人員標準的部長級條例》《地區、城市基礎教育最低服務標準教師級條例》《教師職能崗位調整部級條例》《新教師入職計劃》《教師能力考試部長條例》《68號印度尼西亞共和國文化法規修正案》《國家教育標準內容》《自由學習政策》等法律法規和政策文件，印尼教師教育進入了以追求教師教育協調發展為重點的政策規范階段，呈現出以下特點。

一是教師教育培養體系逐漸開放，非教師教育機構也可開展師范生教育。2005年，教育文化部頒布了《教師教育法》，明確提出教師教育要以教師教育機構為主體、其他高等教育院校積極參與的多樣化形式進行培養，鼓勵非教師教育機構開辦培養教師教育項目和課程，師范生培養權向綜合性院校開放。2013年，教師教育人員總局頒布了《教師能力考試部長條例》，首次允許非師范生通過相應的教師認證項目即可在印尼各級學校從事教學工作，教師教育權利向非師范生開放。二是推進以基本法為核心的教師教育政策建設。印尼建立了以《教師教育法》為主干、《教師資格和能力標準條例》《教師職能崗位調整部級條例》《教師能力考試部長條例》等為枝葉、其他規章制度為輔助的教師教育政策體系，由此可知，印尼在政策方向上推動教師教育往更全面、更科學、更細致、更協調的方向發展［9］53-65。三是教師教育政策頒布密集，規范了教師教育體系的各個方面。隨著教育權力的下放，各地區與教師教育相關的政策數量不斷增加，據不完全統計，2000—2020年期間，印尼出臺的教師教育相關政策文件共23份。印尼通過頒布相關法律法規積極促進教師教育規范發展，逐步建設包括師范生準入、培養、評估、實習、就業、崗位調整等方面的完整政策文件框架。例如，教師教育人員總局于2007年頒布的《教師資格和能力標準條例》，對教師教育的教師能力、學科內容、教育過程、教學人員、基礎設施、教育管理、教育資助和教育評估等8個方面進行了標準設定，此政策實施后，印尼的師范生規范培養得到了有力保障［10］。

二、獨立后印尼教師教育政策的演進邏輯

自獨立以來，印尼教師教育隨著經濟發展進入快速發展階段。教師教育政策經歷了探索、調整和規范的變化過程。政策分析模式主要有以下四種取向，即發生學取向分析模式、目標取向分析模式、過程取向分析模式和政策話語取向分析模式［11］。印尼教師教育政策涵蓋主體多元，政策目標取向多樣，實施過程較為復雜，單一的政策分析模式難以揭示其中的邏輯。本文借助四種模式對印尼教師教育政策進行分析，以利于全面了解和準確把握印尼教師教育政策的演進邏輯。

（教學心得：按層計算是學生之前的魔方活動經驗使然，因此得到27塊也是順理成章。不過，聽到這名學生“于無疑處生疑”的回答，筆者心里非常開心！教育培養的不是聽話的學生，而是有自己獨立見解的人。這名學生的發言不僅有質疑，而且還有自己的推斷理由。這樣的批判性思維值得鼓勵，這也是數學實驗課要落實的重要目標。）

（一）教師教育政策動力機制：從建設國家到均衡發展

動力機制可以驅使相關政策的制定和實施，是政策推行的力量源泉和促進裝置。印尼自成立以來，教師教育政策動力機制隨著國家建設需求發生著過程性的調整，凸顯著以滿足民族國家建設需求到追求國家均衡建設的演變過程。

一是建立民族國家的政策動力機制。1945年9月至1949年12月，印尼人民先后進行了三次較大規模的戰爭，最后取得了民族解放與國家獨立。對于歷史上只存在過有限次數的統一，且經歷了約三個半世紀殖民統治的國家而言，印尼建設民族國家是獨立之后的第一任務。1954年實施的《學校教育和教學基本法》第三條明確提出：教師在教育過程中必須牢記，要造就有教養的人才和具有民主精神、對國家繁榮有責任感的國民［12］173-179。之后，為保障教育更好地培養有素質的社會民眾，印尼政府于1965年專門成立了負責修訂教育政策方針的國民委員會。二是國家經濟建設的政策動力機制。印尼領導人蘇哈托在1969年制定實行經濟發展的第一個五年計劃，開啟了印尼以經濟建設為中心的新秩序時代，在此期間印尼利用國際石油危機，大量吸收外資，經濟快速發展，隨之國家對人才的需求不斷增加。1975年頒布的《高等教育發展基本政策》，明確提出師范院校要加強與一線教學機構和基礎教育院校合作，以滿足社會經濟發展需求。1975年實施的《關于文教部學校設置標準方案》，提出教師教育機構要加強與國際教師教育相接軌，教師教育課程目標不能限于書本知識，要注重實踐能力和國際視野的培養。三是國家均衡建設的政策動力機制。進入21世紀，印尼經濟面臨著由資源密集型、勞動密集型向技術產業轉型的重要考驗，工業、服務業和高新技術業對人才的要求不斷提高，印尼迫切需要均衡國家民族建設和社會經濟發展，故尤為注重提升公民的知識素養和信息技術能力。2003年頒布的《國家教育標準》，規定教育者要成為學生榜樣，在學校、職位、知識、專業等方面的行為要符合國家追求的公民形象［13］。2005年實施的《教師教育法》，明確規定在培育教師的過程中，在遵循國家公民五項原則的前提下，必須注重21世紀教師的創造力、現代信息技術應用能力、環境適應能力和自我學習能力。印尼于2020年頒布的《自由學習》政策，要求各類教育機構，從大學、師范學院到私立學院都有為印尼各地的教育工作者提供研討會和短期培訓課程的義務，以滿足教師進一步發展的需求。這些措施都是為滿足國家民族建設與國家均衡發展的必然需求［14］。

（二）教師教育政策目標取向：從效率優先到提質培優

政策目標取向是政策的主心骨和風向標。印尼從獨立至今，教師教育政策的目標取向在效益和質量之間不斷取舍，既有矛盾性，又有協調性。從宏觀來看，印尼教師教育政策的目標取向，經歷了以追求教師培養效率向以關注教師發展質量的轉變，并隨著社會發展不斷進步，最終追求教師教育達到提質培優的效果。

一是注重效率的政策目標取向。剛經歷獨立戰爭后的印尼，教師教育體系還未建立，教師教育機構規模有限，各級各類學校師資匱乏，需要大量的人才建設社會。因此，這一階段，印尼教師教育政策中常出現“促進教師教育發展，以滿足社會人力資源的可用性”“教師教育制度必須滿足印尼人口眾多、不斷增長和廣泛分散的需要”“加快教師隊伍建設，擴大教師教育機構規模，優先解決教師短缺問題”等話語［15］，其背后涵蓋著效率優先的教師教育政策目標取向。二是兼顧效率與公平的政策目標取向。效率優先的政策目標取向在短時間內促使印尼教師教育發展規模擴大，教師人數基本滿足了國家發展需求，但教師資源分布不均、地區發展差異較大、不合格教師人數較多等問題愈發嚴重。印尼政府為在職教師和職前教師成立相關組織，發布有關教師能力、認證和專業教育的各種政策和計劃。1950年，印尼成立了教師教育人員總局，負責協調、評估和規劃教師教育工作，促進教師教育效率公平協調發展。印尼于國家發展的第一個五年（1969—1974年）計劃中，提出不僅要在教師培訓院校中出版更高質量的教科書，更要在教育部門中繼續啟動一些教師教育課程發展項目，重點扶持偏遠地區教師發展，以提高教師素質和解決區域發展差異的問題［16］。三是提質培優的政策目標取向。1999年教育權力下放后，教師教育人員總局不斷提升教師培養質量，加大政府扶持力度，結合教師需求和培養情況，擴大各機構教育自主權，注重教師教育優質發展。2000年頒布的《教育法》提出，為迎接21世紀的到來，將信息通信技術納入教師教育教學之中，在加強印尼教師教育本土發展的同時，選取突出教師參與國際資助師資項目，學習國外優秀教師教育辦學理念、教學實踐、教育評估等方面的先進經驗，以促進印尼教師教育的現代化發展。2020年，教育文化部頒布《自由學習》政策，推動建設印尼各區域一體化的教師教育網絡，提倡國內優秀教師走出去，服務印尼外交事業。

（三）教師教育政策實施過程：從政府集中到分層實施

實施過程分析是指對教育政策執行過程中各變量和執行主體間的相關作用與關系的分析。1999年教育權力下放后，印尼教師教育政策的有效執行和落實，涉及多方政策主體，如國家政府、地區行政部門和各級各類師范院校等，故政策的有效實施以各政策執行主體之間的有效執行為前提。

一是印尼國家政府集中領導的政策實施過程。印尼獨立前期，教師教育政策的實施遵循著中央集權方式進行自上而下的管理，政策的有效落實離不開國家政府的宏觀調控。無論是職前教育的準入規范、培養標準、評估方式，還是在職教育的培養項目、定期評估，都是基于國家政府頒布的政策，由地方政府掌握政策的實施方向，再由相關組織貫徹落實。但過度集中也導致了許多地方層面教師的不適應，例如偏遠地區的教師無法參加中央政府定期組織的會議，很難獲得升職機會［17］。二是地區行政部門自主實行的政策實施過程。教育權力下放后，國家政府出臺相關教育政策，地方行政部門根據本地實際情況對政策進行解讀和進一步規劃。2009年，雅加達地區頒布的《關于教師職能職位和部長學分規定》，提出將根據教師的職能職位、持續的專業發展、評估的標準、學分的積累等情況，對教師任命和升職等方面進行管理。這一制度帶來教師素質提高的效益后，印尼各地區也開始實行這一政策。三是各級各類師范院校分層的政策實施過程。1995年舉辦的第四屆東盟峰會提出要建設東盟大學網絡，為積極響應國家號召，印尼各師范院校合作成立師范類開放大學，為有需要的教師提供遠程學習課程［18］297-321。各級各類師范院校在政府部門的引領下，基于學校發展定位，均制定了本校師范生的招生準則、培養愿景、培養過程和評估體系等。2007年頒布的《教師資格和能力標準條例》，明確提出鼓勵各級各類師范院校在遵守五項原則的前提下，積極開發校本課程，著力培養特色教師［19］。

（四）教師教育政策話語規則：從政治學、經濟學走向多元

政策話語分析主要通過對政策文件中出現的文字、邏輯和一些非語言的材料進行分析，從而展現教育政策制定者對于政策建構的認識過程。通過對印尼教師教育政策話語規則進行分析，可知其經歷了由單一政治學、經濟學話語為主導轉向提倡多元化話語的過程。

一是以政治學、經濟學話語規則為主導的階段（1945—2010年）。2000年教育權力下放之前，印尼全國有數百個民族和多種宗教信仰，教育長期以來被視作保持國家凝聚力與促進民族統一的戰略工具。政治學話語體系主要體現在，印尼將教育作為民族國家建設和培養社會公民的主要途徑。教師教育政策中的培養愿景，多次提出首要培養教師忠誠于國家、品格高尚、真誠待人、創新性強、獨立性強和有責任感。經濟學話語規則，一方面體現在教師教育與國家財政發展的關系上，如教育發展以國家資助為主，其他渠道為輔。印尼財政部的統計數據顯示，印尼政府自2009年以來，國家預算的20%用于發展教育，2018年國家教育預算達到444萬億盧比（約合300.9億美元）［20］。另一方面體現在教師教育對國家經濟發展的促進作用上，如加快教師教育現代化建設，適應工業革命4.0發展等話語出現。

二是以多元化話語為主導的階段。隨著印尼教師教育政策的不斷完善，其所涵蓋的政策話語，不再局限于單一的政治學和經濟學，而是向著多元化方向發展。管理學話語體系，主要體現在2005年《教師教育法》提出通過建設教師咨詢管理課程，加強教師管理能力的獲得和進一步發展，以便減輕相關管理部門的工作任務。社會學話語體系，主要體現在2018年教育文化部舉辦的開放、遠程和電子學習國際研討會上，提出要培養教師21世紀生存技能，即批判性思維、協作溝通能力、獨自生活能力等。教育學話語體系，主要體現在2020年《自由學習》政策提出的注重教師教育4.0發展，建立教師教育機構的教育網絡，推進教師社區小組建設。

三、獨立后印尼教師教育政策變遷的研究啟示

印尼自1945年獨立以來，教師教育改革在相關政策的指導下，取得了很大程度的改善，教師教育體系基本建立，教育標準、教育機構、教師教育出版物、教育評估與監督都走上正軌，并為建設現代化社會、促進教育發展作出一定的貢獻。印尼教師教育政策演進，在動力機制、目標要求、實施路徑和政策話語等四個方面，為我國提供了幾點啟示。

（一）教師教育政策動力機制注重多主體參與

國家發展需求是印尼教師教育發展的主導因素，起著方向引領、宏觀協調的作用，教師教育政策在商定過程中需要綜合考慮多主體的需求，避免相關利益主體產生沖突，影響教師教育政策的實施效果。目前，我國教師教育相關利益主體眾多，包括國家教育部、地方教育部門、教師教育機構、教師、家長、學生、媒體等；教師教育類型多樣，包括幼兒教師培養、初等教師培養、高等教師培養和教育研究者培養等［21］。

我國要繼續發揮政府的領導作用，建立完善的教師教育法律體系。1994年頒布的《中華人民共和國教師法》，規定由國務院教育行政部門主管全國的教師工作，負責教師教育主要政策的制定與頒布、協調教師教育部門和其他部門的聯系與溝通。國家在順應教育現代化發展的需求下，下放教育權力，讓教育專家、教師與管理者共同治理。政府機構在立足國家需求的基礎上，扮演著把握宏觀方向的角色，為教師教育提供更多的教育經費和就業機會。在內部治理方面，國家要給予教師教育機構更多的自主權，讓其根據多方主體需求及時調整自身發展方向，順應社會治理現代化的需求，讓教師、家長、學生等多主體參與教師教育管理，有效提出各主體的利益需求和意見建議，有助于完善教師教育政策的動力形成機制，提高教師教育政策的商定與實施力度，從而更好地推進教師教育事業的發展。

（二）教師教育政策目標取向注重均衡化發展

教師教育政策的目標取向不是一成不變的，它隨著社會發展的進步而不斷進行著調整，在每個階段有著一種或多種政策目標取向，應在“以人為本”的基礎上追求教育自身的價值，體現教師教育的現代化特色，逐漸向均衡化發展邁進［22］。

要實現這一點，政策目標取向還應在“以人為本”的基礎上，注重教育的元價值。政策目標取向中若不注重教育的元價值，便無法很好地實現教育的其他價值，我國始終要把教育的元價值，作為教師教育的基礎性價值。教師教育的設立，是為社會民眾中愿意成為教師的人員提供科學基礎知識、教育專業知識的教育，其根本目的是做到教書育人的作用，這是教師教育最內在的含義，也體現了教師教育的元價值。教育政策制定者要將“以人為本”的政策目標追求和實現教師教育的元價值作為教師政策的價值導向，回歸教師教育的本真，確保教師教育政策的目標取向更加均衡、多元和科學。

（三）教師教育政策實施路徑保障主體執行力

在我國教師教育政策實施的進程中，雖有中央政府、地方行政部門和各級各類師范院校等作為載體在貫徹落實，但為確保教師教育各主體的執行力，政策實施中加強外部督導評估和內部指導力度，是保障和推進教師教育質量提高、教育理念、教育目標順利完善的重要方式。

政策實施過程建立以法律制度為主導的監督機制。一方面對評估機構的評估資質、評估程序、評估標準等用政策制度進行規定，以確保評估是公平、公正和公開的，切實發揮督導評估的政策保障作用。另一方面成立教師教育認證委員會，定期對教師教育機構實施項目的教育理念、教育實踐、教育結果進行系統監控和評估，以問責制為導向，促使教師教育機構與一線教學實踐學校之間建立合作和支持系統。

（四）教師教育政策話語規則注重群眾性意見

我國教師教育具有教育屬性和社會屬性，是面向全國公民的教育。隨著政府“以人為本”目標取向的突出，政府教育政策的制定、實施與績效評估要更加尊重國民的意見。制定教師教育政策，一方面堅持中央政府的方向引領和支持；另一方面注重社會民眾的參與和監督，充分發揮民眾的責任擔當。

擴展教師教育形式，豐富民眾參與方式。我國教師教育多以公辦教師教育機構為主，短期教師培訓為輔。因此，我國要突破教師教育與傳統組織的發展形式，根據教育利益相關者的需求來設計教師教育發展模式，探索多元化的教師教育基礎設施建設形式，擴大教師教育參與人群，進一步促進教師教育發展活力。教師教育政策話語規則將會進一步促進民眾參與，與教師教育利益相關的主體，都要積極參與到政策的制定、實施、評估的過程之中，以建設多主體參與教師教育政策設計的形式。通過社會多主體積極參與，增強不同利益主體的責任意識，是商定、實施和調整教師教育政策的重要保障。