落實全國生態環境保護大會精神謀劃設計和推進好生態環境保護工作

劉國才

生態環保工作看似紛繁復雜，但實際就三件事，目標問題、任務問題、責任問題。目標是努力方向，任務支撐目標實現，責任保障任務完成。生態環保工作好壞，關鍵在于三方面謀劃設計是否科學、推進是否有力。落實全國生態環境保護大會精神，不論有多少理念，最終評價一定是看生態環保目標實現沒有、生態環保任務完成沒有、生態環保責任落實沒有。

一、目標問題

生態環保工作目標是為經濟發展設定底線的。底線含義為: 一切經濟活動都不能突破設定的生態環保目標底線；都必須在守住生態環保目標底線基礎上謀求經濟增長。地方各級黨委、政府的一切生態環保工作都在為經濟發展守牢底線；通過底線倒逼，服務和優化經濟發展，并進一步實現生態優勢轉化為經濟優勢。環保目標問題實際就是發展底線問題。

(一)目標是什么

包括定量和定性兩方面。

1.定量目標。包括環境質量目標和生態質量目標。環境質量目標是指水體、大氣、土壤環境質量目標，反映的是經濟發展中的污染防治情況。生態質量目標是對生態系統的評價目標，反映的是經濟發展中的生態保護情況。

2.定性目標。定性目標是指經濟發展中，產業、能源、運輸結構及布局等要符合功能區定位要求的目標。結構和布局必須遵守功能區剛性約束。功能區目標包括: 生態紅線目標、主體功能區目標等等。

3.定量和定性目標關系。兩項目標密切關聯，相輔相成、缺一不可。沒有定性目標的明確，定量目標必然陷入盲目；沒有定量目標的完成，定性目標的要求也不可能實現。比如: 自然保護區屬于全國主體功能區規劃的禁止開發區域，保護區內定量目標要求一定是嚴格的，如果在保護區內發生環境污染、生態破壞問題，定量底線失守，保護區的保護功能也不可能實現?，F實工作中，不少環境污染、生態破壞問題，究其本源，是由定性底線不明確或失守造成的。

任一行政單元，定量和定性目標未突破，就守住了經濟發展的生態環保底線，發展與保護就實現了雙贏，生態文明建設就落到了實處。國家戰略同樣如此，以長江大保護為例，流域排污總量、生態保護滿足確定的環境質量、生態質量達標目標要求；流域產業、園區、項目等的設置符合流域劃定的功能定位目標要求，中央要求的共抓大保護才算真正落到實處。

(二)目標現存問題

1.目標未明確。迄今，對行政單元經濟發展的生態環保底線，即定量和定性目標底線，并未完全明確。對國家重大決策(如長江大保護、長江三角洲區域一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展、粵港澳大灣區建設、海南自由貿易港建設等)，要將定量、定性目標作為生態環保底線是否守住的最終評判，作為是否落實生態文明建設要求的檢驗。

2.目標不全面。迄今，水體、大氣、土壤等環境質量目標較為明確；但生態質量目標還不完善，評價“綠水青山”的指標體系亟待建立。對生態環境質量監測評價體系和生態質量監測網絡建設需抓緊進行。

3.目標被突破。在定量目標上，一些地方由于經濟發展的污染物排放量、生態破壞程度突破環境質量、生態質量達標要求，造成定量目標底線失守，甚至引發環境污染、生態破壞問題。在定性目標上，一些地方由于經濟發展的產業、能源、運輸結構和布局等違背功能區定位要求，造成定性目標底線失守。由于源頭控制出現問題，定量底線也難以守住。中央生態環保督察查辦問題，實際都是在查辦定量、定性目標底線失守的問題。

(三)目標如何設定

要將定量、定性目標作為經濟發展的生態環保底線；作為對地方各級黨委、政府生態環保工作成效的評判；作為上級對下級黨委、政府生態環保工作考核的硬約束。

在定量目標上，考核地方黨委、政府環境質量、生態質量達標情況。對每年都達到設定目標的，年度考核都給滿分，不再提出年度繼續改善“更高”考核要求(除非該行政單元功能區目標改變)。對欠賬多，一時難以達到設定目標的，要下達每個年度的改善目標，按時完成改善目標的，同樣給予滿分。在定性目標上，考核地方黨委、政府轄區產業、能源、運輸結構和布局等符合功能區定位目標情況。符合目標要求的，考核給予滿分。對欠賬多，一時難以達到功能區定位目標的，要下達每個年度結構和布局調整目標，按時完成調整目標的，同樣給予滿分。

(四)目標情況獲取

定量、定性目標極易考核，評價數據極易獲取、極易評價。

定量目標數據獲取。環境質量 (水體、大氣、土壤)數據調取生態環境部門監測數據。生態質量數據調取生態環境、自然資源等部門調查及遙感等數據。將質量數據與達標目標比對，發現未實現情況，做出評價。定性目標數據獲取。調取被考核地方各類資源開發、產業發展、園區等規劃及實施情況；調取被考核地方各類功能區規劃，包括主體功能區、水功能區、環境功能區、生態紅線等規劃及實施情況。將調取的兩類規劃及實施情況比對，發現違背情況，做出評價。數據獲取還可借助衛星遙感數據，找出敏感功能區內疑似侵占區域，再通過現場核實聚焦問題。

二、任務問題

任務支撐目標實現。任務包括: 支撐定量目標實現任務、支撐定性目標實現任務。

(一)任務是什么

1.支撐定量目標實現的任務。在支撐環境質量目標任務上，要圍繞實現大氣、水體、土壤環境質量目標，設計好藍天、碧水、凈土污染防治任務。在支撐生態質量目標任務上，要圍繞實現生態質量目標，設計好水源涵養、水土保持、生態修復、生物多樣性保護等任務。

2.支撐定性目標實現的任務。一是償還舊賬任務。要依據功能區定位，對不符合定位要求的產業、能源、運輸結構和布局等明確調整要求。依據要求，制定調整任務。二是不欠新賬任務。要依據功能區定位，新上項目不違背功能區定位目標要求，在發展中實現轄區產業、能源、運輸結構等的科學布局。

(二)任務現存問題

1.重環境質量任務輕生態質量任務。重視水、大氣、土壤污染防治任務。圍繞環境質量改善目標，制定各要素污染防治規劃，出臺實施意見，打贏污染防治攻堅戰，成效顯著。生態保護任務謀劃推進亟待加強。圍繞生態質量改善目標，對生態保護規劃，以及各專項規劃編制及實施滯后，水源涵養、生態修復、水土保持、生物多樣性保護等任務謀劃設計、推進不足。

2.重定量支撐任務輕定性支撐任務。以往編制生態環境保護規劃，重點任務在于謀劃和推進污染防治任務完成。對支撐功能區目標實現的任務謀劃設計和推進弱。雖然多個部門劃定了多個類別功能區，但問題梳理不足、配套政策不足、整改落實不足，結構和布局調整缺乏專項規劃部署和實施。一些地方違背功能區定位的產業、園區、項目舊賬未還、又欠新賬，成為當地環境質量、生態質量惡化，以及環境風險的本源。結構和布局問題造成定量底線目標失守，代價大。

(三) 任務如何確定

1.定量目標支撐任務確定

環境質量目標任務確定。在水環境質量目標任務上，做到減污、增容兩手抓。在減污上，要針對不同地方污染因子不同，實施精準治污。在增容上，要實施水生態保護，在增加環境容量上下功夫。在大氣環境質量目標任務上，在設計支撐各因子質量目標任務基礎上，要重視PM2.5和臭氧協同控制、碳達峰及碳中和目標，謀劃設計好臭氧前體污染物控制、二氧化碳減排任務。要對形成臭氧的特征VOCS及機理進行研究，精準設計減污任務。要通過工程減排、結構減排、管理減排措施，減少二氧化碳排放；要通過植樹造林、森林管理、植被恢復等措施，增加碳匯。在土壤環境質量目標任務上，依照《土壤環境質量 農用地土壤污染風險管控標準(試行)》《土壤環境質量建設用地土壤污染風險管控標準(試行)?要求，開展土壤污染監測、調查和評估，對污染區域開展修復。

生態質量目標任務確定。一是重要生態功能區保護任務。對承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性保護等重要生態功能區域，依重要程度，由國家及地方確定保護任務，確保生態紅線面積不減少、功能不降低、性質不改變。二是其他區域生態保護任務。對未納入重要生態功能保護區域，由各行政單元實施保護，依據上級下達的考核目標，確定保護任務。國家及地方依據衛星遙感數據和現場調查，以縣域為單元，對保護情況實施評估考核。

2.定性目標支撐任務確定

調整原有不符合功能定位要求的產業、能源、運輸結構和布局。以產業布局為例，推進不符合功能定位的原有項目關閉、搬遷、改造、入園等。以能源結構為例，要優化能源供給結構，控制煤炭消費總量。以運輸結構為例，要優化交通運輸結構，推動車船升級優化改造等。

三、責任問題

(一)責任是什么

責任是完成任務的保障。依據環境保護法和中央關于生態環保工作“黨政同責、一崗雙責”要求，對生態環保工作責任明確如下。

1.地方黨委、政府責任。對轄區生態環保工作目標負責。目標未實現，以及出現嚴重生態環境問題，首先追究地方黨委、政府責任。

2.有關部門責任。對本部門職責領域生態環保工作任務完成負責。任務未完成，以及在職責領域出現生態環境問題，追究分工負責履職不力責任。

3.生態環保部門責任。包括兩方面。一是參與地方各級黨委、政府經濟發展在生態環保領域的綜合決策: 要能夠說清經濟發展的生態環保底線；決策中能夠始終把握質量達標、功能區符合兩項原則；能夠服務地方各級黨委、政府謀劃設計好償還目標未實現、任務未完成的舊賬，不欠定量、定性目標的新賬，促進轄區守牢底線基礎上，實現經濟快速增長。二是對生態環保工作實施統一監督管理: 要做到“三個清楚”，即要將轄區生態環保底線狀況及存在問題梳理清楚；要將生態環保工作責任向地方各級黨委、政府匯報清楚；要將有關部門和下級黨委、政府生態環保目標、任務列清楚，通過黨委、政府目標責任形式，將目標、任務落到下級黨委、政府和本級有關部門頭上，建立健全考核機制，施行嚴格的考核獎懲。

(二)責任如何落實

要加強頂層設計，將地方各級黨委、政府負責、生態環保部門統一監管、有關部門分工負責的工作機制明確好，既要認知機制含義，更要搞清機制“落地”的方法。機制含義在上述已有明確，“落地”方法為: 綜合運用行政、市場、法治、科技等多重手段推進生態環保工作，即通過建立生態環保工作的組織領導機制、目標責任機制、監督檢查機制、考核獎懲機制等，將黨委政府、有關部門等的責任落實到位。