陸海統籌 河海聯動 綜合治理 著力構建從山頂到海洋的保護治理大格局

崔書紅

我國既是陸地大國，也是海洋大國，管轄海域面積約300 萬平方公里，擁有1.8 萬多公里的大陸岸線，1.4 萬多公里的島嶼岸線，灘涂面積3.8 萬平方公里，海島1.1 萬余個，擁有廣泛的海洋戰略資源和戰略利益?！?022 年中國海洋生態環境狀況公報》顯示，我國劣四類水質海域主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長江口、杭州灣、珠江口等河口海灣，主要超標指標為無機氮和活性磷酸鹽。河口海灣是沿海高質量發展的重大戰略區，也是陸海統籌系統治理的重要實踐區，在開發利用和氣候變化雙重壓力下，呈現出不同程度的生態退化，對其生態環境的綜合治理長期而復雜。

陸海統籌是我國生態文明建設具有宏觀性和全局性的重要戰略部署。在2023 年7 月召開的全國生態環境保護大會上，習近平總書記強調，要堅持陸海統籌、河海聯動，持續推進重點海域綜合治理。要強化目標協同、多污染物控制協同、部門協同、區域協同、政策協同，不斷增強各項工作的系統性、整體性、協同性。要實施最嚴格的地上地下、陸海統籌、區域聯動的生態環境治理制度。建立陸海統籌機制已成為新形勢下管理模式向生態環境質量控制轉變的必然需求，是貫徹國家“海洋強國”戰略的重要組成部分，也是“生態文明建設”的重要推動力。

一、陸海統籌環境治理取得階段性進展

(一)國家陸海統籌環境治理取得重要突破

近年來，黨和國家逐步強化陸海統籌的戰略地位，黨的十八大報告提出“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”，黨的十九大報告明確提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”，黨的二十大報告進一步提出“維護海洋權益”，陸海統籌已成為新時代建設海洋強國、構建海洋命運共同體的指導思想，在制度設計、政策支撐、治理實踐等方面均取得了突破性進展。

一是發揮制度優勢，突破體制障礙。2018 年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案?，海洋生態環境保護職能并入新組建的生態環境部，從管理方式上打通了陸地和海洋，為系統構建陸海統籌的海洋生態環境管理體系奠定了基礎，明確了生態環境部的職責就是統一政策規劃標準制定、統一監測評價、統一監督執法、統一督政問責。

二是創新政策支撐，加強協同增效。統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，推動其向海延伸，整體施策，全面提升自然生態系統質量和穩定性。同時，系統謀劃美麗河湖及美麗海灣建設和保護，陸海統籌設計流域水生態恢復與海洋生物多樣性保護銜接的政策等。

三是實施污染攻堅，鼓勵先行先試。2018 年，國家實施渤海綜合治理攻堅戰行動，通過陸海統籌、區域聯動，率先在環渤?！?＋13”沿海地市推進入?？偟刂?，組織開展入海排污口排查整治專項行動，2020 年12 月底，渤海近岸海域優良水質(一、二類水質)比例達到82.3%，海洋生態環境質量取得明顯改善?！笆奈濉币詠?，國家謀劃深入打好重點海域綜合治理攻堅戰，以渤海、長江口－杭州灣、珠江口鄰近海域為重點，按照“陸海統籌、綜合治理”的基本原則，在渤海、長江口－杭州灣、珠江口鄰近海域三大重點海域、8 個相關沿海省(市)和“2 ＋24”沿海城市組織開展10 項攻堅行動。

(二)沿海地方積極探索積累實踐經驗

在國家戰略部署下，沿海地方響應“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的號召，結合自身實際情況，積極探索陸海統籌環境治理的有效途徑和辦法，取得了寶貴的實踐經驗。

一是打通河湖灣責任邊界，破解“九龍治水”困局。山東威海所轄兩區兩市相繼成立整合涉河湖灣管理職能的專職機構－生態文明建設協調中心，縣級河長、湖長、灣長由一人擔任，管理范圍不僅包括水系涉及的河湖灣，還涵蓋沿岸150 米范圍內的陸地，同時也能協調水務、公安、自然資源、生態環境等多個政務部門的力量，有效破解了職責邊界不清、相互推諉扯皮等問題。

二是以總氮控制為抓手，推進陸海污染協同治理。各地逐漸認識到總氮濃度雖暫未納入流域水質管控，但已成為制約海域水質根本改善的關鍵。對此，山東推進黃河干流(山東段)水質穩定達標及總氮控制，要求3 年內沿線生產生活尾水不直接進入干流，重要支流建成“一河口一濕地”，控制黃河干流(山東段)總氮濃度，并在小清河流域開展陸海協同共治試點，出臺總氮排放控制標準；江蘇實施近岸海域污染物削減和水質提升三年行動，按照存量削減與增量控制相結合、陸域污染削減和海域污染削減相結合、污染物削減工程“清單式”管理的原則，啟動總氮、總磷、化學需氧量入海污染物量化削減工作；廣東實施珠江口鄰近海域綜合治理攻堅，明確珠江八大口門12 個入海河流國控斷面和珠江流域上游22 個主要斷面總氮控制目標，倒逼珠江流域省內13 個地級以上市協同開展總氮減排。

三是建立部門協同機制，開展海洋生態環境聯合執法。遼寧、上海、福建、廣東等沿海省(市)積極發揮各涉海部門職責，建立綜合執法隊伍，明確監管執法銜接、辦案協作、信息共享、定期會商等職責分工，推動落實海洋生態環境保護執法責任，持續聯合開展“藍劍”“碧?！薄昂６堋钡葘ｍ棃谭ㄐ袆硬渴?，強化對涉海建設工程、海砂開采運輸、海洋廢棄物傾倒等領域監督檢查。

四是用好財政激勵約束，促進海洋生態環境持續改善。山東出臺《山東省海洋環境質量生態補償辦法?，實施近岸海域水質、入海污染物控制、海岸帶生態保護三類補償(賠償)，對海域水質達標或改善、海岸帶生態系統面積或海洋自然岸線長度增加的市給予補償，對惡化的市要求其向省級財政上繳賠償資金，并根據各市基礎條件、改善空間等差異確定海域水質補償辦法。天津實施水環境區域補償辦法，按照原有水環境質量、同比環比改善率、出入境水質變化情況“三合一”，逐月對各區進行綜合排名、公開通報，并實行“靠后區”補償“排前區”，倒逼上下游、左右岸共同護河治水。

(三)陸海協同治理技術應用取得顯著進展

近年來，國內外在具體實施陸海統籌過程中，仍面臨著陸源污染物環境行為研究不全面、源解析不深入和協同治理技術缺乏等多方面問題。對此，相關研究對陸源污染物精準溯源、陸海物質循環和生態效應、氮污染協同治理等理論研究和技術應用已經取得顯著的進展。

一是更精準的溯源技術逐漸成熟。目前的三維熒光、同位素溯源以及標記基因溯源等均取得顯著進展，其中三維熒光技術已實現陸源污染物的快速、精準、穩定溯源；同時，結合多種同位素示蹤以及傅里葉變換離子回旋共振質譜等技術，量化了氮碳元素在陸海氣連續體中的遷移轉化速率以及關鍵界面傳輸通量。

二是污染物環境行為探究不斷深化。逐步形成海岸帶陸海氣環境監測－模型－評估－決策技術體系，并以此構建空－天－地－海多基協同、時空同步、信息共享的生態環境監測網絡和海洋數字孿生平臺等典型代表。海洋污染生態效應理論也取得初步進展，基于陸海統籌視角下的富營養化與生態系統健康評估體系正探索推進。

三是陸海協同治理技術研發穩步推進。我國在總氮等污染物減排技術方面加大投入，研發經濟可行的高效處理技術，并在重點海域開展先行先試和技術示范。此外，在近岸海域污染系統防控技術領域，歐美日國家已逐步形成了以改善納污海域生態環境質量為目標的污染物控制管理體系，并相繼將數字化技術廣泛用于流域海域生態環境協同管理。

二、當前推進陸海統籌綜合治理面臨的突出問題

(一)在頂層設計上，規劃標準體系銜接不夠，影響重疊區生態環境保護成效。

海域和流域的環保規劃、標準銜接不夠，缺乏陸源氮磷入?？刂茦藴?，入海河口區域尚無銜接的水質標準，難以體現從山頂到海洋系統治理的整體性，流域水環境治理成效難以在海洋環境質量中有效反映，影響海洋生態環境保護成效。一方面，無機氮和活性磷酸鹽是生物可利用的氮磷營養鹽，是海水水質標準中重要指標，而地表水環境質量標準中未包含上述指標；另一方面，氨氮作為無機氮的一部分，即使氨氮濃度達到地表水環境質量標準中Ⅲ類(水質良好)限值1.0mg/L，入海后該海域無機氮濃度仍處于劣四類(水質較差)。以珠江流域－河口為例，模擬結果顯示，在珠江河網區達到相應允許排放量的情形下，即使入海河流水質達到Ⅲ類，珠江口無機氮仍超環境容量，伶仃洋、磨刀門和黃茅海等區域海水水質仍存在劣四類。

(二)在基礎能力上，協同監測和信息共享機制不健全，無法及時掌握污染物入海狀況。

河海協同的環境監測體系和信息共享機制不健全，影響對上下游污染貢獻、入海污染總量等關鍵信息的常態化評估，可能存在生態環境保護決策與區域環境特征不相匹配的問題。例如，河口海灣及近岸海域生態狀況未納入當前國家環境監測考核評價體系，河口氮磷輸入造成河口海灣造成營養鹽結構改變、生態系統結構異常，赤潮等災害發生頻率增加、種類增多、規模擴大、時間提前，持續時間延長。2022 年全國海域發現赤潮事件67 次，累計面積約3328 平方公里。

(三)在協同治理上，生態保護修復碎片化，影響區域生態治理的整體實施效果。

海洋生態修復一般針對局部地區的典型生態系統，缺乏有效措施協同海洋生態保護修復與陸域水土流域整治修復、土壤整治修復、河口海灣整治修復，進而難以整合優化多方修復項目資金來充分發揮區域整體修復效益。此外，在重疊交叉的陸域或海域，當相關修復項目出現沖突時，會顯著影響區域整治的實施效果。因此，須協同陸地與海域的生態保護修復治理，準確把握陸域、流域、海域生態系統的整體性、系統性、聯動性和協同性特征，實行從內陸到海洋的總體布局，進行水陸同治、河海共治。

(四)在科研支撐上，基礎研究不足，難以有效支撐河口區污染減排和生態保護。

我國近岸海域污染陸海協同管控技術體系尚不健全，導致減排指標偏離近海水質管理目標，而陸海協同的管控技術體系依賴于一些關鍵科學問題與關鍵技術的突破。目前，入海污染物地球化學循環過程、環境行為、生態效應等探究仍需不斷深化；跨圈層的污染遷移轉化以及污染物的海洋生態響應等精準模擬技術也亟待研發；面向海洋生態系統健康的陸海污染協同管控技術體系則是各國未來在海洋生態環境治理方面主要努力的方向。

(五)在工程措施上，陸源總氮削減缺少切實有效的硬性工程技術保障。

對于總氮指標，通過岸上盡可能減少排放、降低入海河流總氮輸入可以緩解對海洋的壓力。以廣東省為例，根據第二次污染源普查數據分析，氮的首要污染源是生活源、農業源，分別約占69%、25%；磷則主要來源于農業面源和生活源，占比分別為48%和49%。生活源中城鎮水污染物排放量遠高于農村，城鎮生活源總氮、總磷排放量分別是農村生活源對應污染物排放量的4.4 倍、2.3 倍。農業源中種植業總氮排放占面源總量65%，種植業、畜禽/水產養殖對總磷的貢獻相當?！笆濉币詠?，很多地區強化補齊城鎮生活污水治理短板，城鎮污水處理能力和管網體系不斷完善，氨氮、生化需氧量等地表水考核指標得到改善，而總氮削減收效甚微，主要由于現在大部分城鎮生活污水處理廠尾水總氮排放標準寬松，一級A 標準為15mg/L，正常運行的污水廠可以達到5～8mg/L，進一步收嚴排放標準十分必要，但實施面臨困境；另外，城鎮和農業面源尚需進一步管控。

(六)在管理體制上，部門協同和經費保障不夠，缺少行之有效的協同聯動機制。

目前，陸海統籌生態環境保護的大格局處于雛形，各部門對過量氮磷輸入會造成河口海灣生態系統結構失衡的認識不足，對總氮控制的必要性、緊迫性和重要意義理解存在偏差，對污水處理廠進一步進行總氮削減的必要性存疑，普遍認為當前已達標，且根據現行考核辦法，執行地表水水質標準不涉及河流總氮控制。污水處理提標成本較高，經費難以保障，據初步測算，現有污水處理廠在現狀的基礎上總氮濃度削減50%，運行成本預計增加30%～40%，主要涉及強化反硝化過程的工藝改造和碳源等藥劑添加。此外，農業部門在農業面源污染防治工作方面還有較大差距，大量農田種植區與河流間缺乏必要的生態緩沖、生態截流措施，個別地方“高標準農田”的建設中忽略了關于生態環境保護的高標準，導致河流氮磷營養鹽的不降反增。

三、深入推進實施陸海統籌環境治理的對策建議

(一)以海定陸，切實完善陸海銜接的區劃、規劃體系與標準體系。

一是研究完善陸海協同的環境功能區劃、生態環境空間分區精細化管控體系，實現流域海域統一規劃，統籌銜接陸地和海洋、岸上和水上、保護和治理，建立陸海一體化的生態環境治理體系。

二是基于陸海統籌原則修訂陸海水質標準。以海定陸，將總氮納入陸源污染控制指標；陸海銜接，探索研究建立基于鹽度劃分的地表水與海水過渡區標準，著力協調地表水、海水及河口區水質標準。

三是分區優化考核指標與目標。爭取試行開展由過渡區、近岸向近海遞增的無機氮等考核指標值，建立分區差異化水質目標。推動重點流域試點建立無機氮與活性磷酸鹽特別排放限值，著力解決近岸海域水質氮磷超標問題。推動優化入海河流水質考核指標，將化學需氧量調整為總有機碳、氨氮調整為總氮，對總磷指標納入考核。

(二)協調聯動，穩步推進陸海一體化監測體系建設和信息共享。

一是健全完善入海河流監測體系。研究將總氮、無機氮、活性磷酸鹽納入省控河流入海斷面、跨界斷面監測指標。加強入海河流氮磷通量監測，探索推動入海河流汛期污染強度監測網絡建設，研究制訂入海河流通量監測與核算技術方案，支撐入海氮磷總量削減控制的措施。

二是加強海洋生態系統監測。以海洋生態保護紅線、海洋自然保護區、海洋自然保護地、關鍵海洋物種分布區等為重點，完善海洋生態監測監控網絡，構建監管平臺，綜合運行衛星遙感、無人機和現場巡查等手段，定期開展海洋生態保護修復的跟蹤監測、動態評估和形勢預警等，扎實推進基于生態功能保護的河口區綜合評價體系，逐步解決河口區統籌監管不足等問題。

三是建立多部門協調合作機制，構建時間空間銜接的地表水和海水協同監測體系，整合跨部門、跨地區的流域－海域水文和環境信息，實現陸海監測信息和數據共享。

(三)因地制宜，構建以有效削減總氮為核心的工程保障體系。

一是依據環境容量約束，探索提出城鎮生活污水處理設施改造的總氮排放要求，如將現有污水處理廠尾水總氮控制在5mg/L 以內，可顯著降低總氮濃度偏高的入海河流總氮輸入，若尾水再經過人工濕地、生態緩沖帶等生態工程處理，又可進一步削減。

二是以地定養，科學施肥，加大農業種植面源防治力度，有效控制氮磷入河總量。分區域、分作物實施精準施肥，強化農業節水減排，減少農田化肥氮磷流失。探索末端減排模式，鼓勵推進氮磷生態攔截系統建設。

三是強化水產養殖污染治理，減少養殖尾水污染。制定水產養殖尾水排放標準，針對不同養殖模式，分類施策推進水產養殖污染治理，削減養殖尾水、清塘淤泥中氮磷等污染物。

四是強化入海河流汛期等特殊時段、初期雨水污染管控。推動將總氮納入汛期污染強度監管，提升污水管網覆蓋率，防止污水直排，確保汛期治污設施正常運行，企業依法依規排污。

(四)積極探索，全面推進流域－河口－近岸海域污染物輸移機理與生態響應等研究及面源污染防治技術研發。

一是強化流域－河口－近岸海域氮磷污染物物質循環、環境行為等研究，研發陸－海－氣跨圈層的污染物溯源關鍵技術，推進多界面通量測量與評估關鍵技術開發及應用，進一步提升高精度數學模擬技術，實現陸海污染源精準把控。

二是深入研究河口區污染物輸入與海洋生態系統健康的內在聯系，研發入海污染物海洋生態響應精準模擬技術，研發基于生態系統健康的河口區水環境評估技術，實現河口區生態系統平衡發展。

三是推進水產養殖污染防治技術體系建設，制訂針對不同養殖方式的生態環境監測技術規范及質量評價指標體系，開展尾水處理利用技術及設施設備研發。

四是積極探索人工智能等先進技術在海洋信息獲取、預報預警和決策支持等方面的應用，開發科學可行的人工智能決策支持平臺，形成可復制、可推廣的河口區陸源污染控制創新解決方案。