技術懸浮于社會：基于縣域網格化治理的反思

李 鳳

（武漢大學社會學院，湖北 武漢 430072）

一、問題的提出

改革開放前后，中國國家治理經歷了從總體性支配向技術性治理[1]的轉變，表現為以治理手段標準化、規范化為基礎的科層行政理性思維的擴散。隨著通訊、互聯網等現代技術的發展，這些技術也逐步為國家官僚行政體系所吸納，成為進一步促進行政人員標準化、規范化和程序化的重要手段。這些技術治理手段最早應用于城市基層治理并逐步在全國推廣，比較有代表性的是網格化管理體制與政府服務熱線體制。自2005年北京東城區采用網格化管理模式并取得治理成效以來，全國各地城市社區開始推行網格化管理制度[2]。2013年黨的十八屆三中全會提出“創新社會治理體制”的重大戰略任務，強調要“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各層次利益訴求”[3]。各級政府響應黨中央號召，紛紛推行網格化管理體制以推進基層社會治理體制創新。隨著國家治理能力與治理體系現代化的快速推進，以網格化治理為代表的城市管理體制先后在東部沿海城市、中西部城市廣泛推廣開來[4]，并作為衡量地方政府推進基層治理現代化工作的重要考核指標。對于無訟、禮治的村莊熟人社會能夠依靠地方性知識與社會規范低成本治理來說，城市陌生人社區的治理實質上是一個通過制度設計來逐步使社區內部熟悉化，以降低信息不對稱風險、提升治理效能的過程。因而網格化管理制度本身，就需要具有深入群眾內部、發現并解決問題、及時上報信息的作用。2023年7月，筆者在山西Y縣城社區調研網格化治理時發現，很多社區居民不認識或不了解網格員，對網格員制度也不熟悉，因此如果遇到困難他們更愿意找本單元樓棟長或巷長，不愿意去麻煩網格員。由此可知，社區網格員并沒有真正做到深入社區社會內部，出現了網格化治理懸浮于社會之上的治理悖論。如何理解網格化治理的這一悖論并分析技術懸浮于社會的成因，進而優化縣域網格化治理，這對于當前推進基層社會治理體系與治理能力現代化具有重要意義。

學術界主要從三個維度持續關注縣域網格化治理。一是技術本位維度。網格化治理依靠網格信息技術實現了橫向空間定位、縱向信息采集[5]與傳輸的“清晰化”[6]目標，進而引導后期的行政執行與反饋，形成“科學管理+專家執行”的技術治理體系，成為推進國家現代化建設的重要制圖術[7]。但是也帶來了技術治理與治理技術的悖論[8]，作為治理手段的技術系統提出了一系列“繁文縟節”要求，降低了專項治理績效并替代了治理目標，造成基層治理體系異化與制度化空轉[9]。二是網格本位維度?！熬W格”是城市市政監管信息化所定義的基本管理單位，網格管理以執法力量下沉、治理結構整合和治理資源協同以及黨政嵌入的方式，打破了城市治理中權力碎片化與屬地責任間張力的問題[10]。以“治理集束器”的方式靈活統合條塊關系，實現了真正意義上的“無縫隙政府”模式[11]。三是行政與自治關系維度。網格化治理在提供社區服務、城市信息化建設方面具有特有優勢，但因為其本身作為基層行政權力下沉的一種方式，與代表基層民主的社區自治力量之間存在較大張力[12]，可能會面臨城市基層政權“內卷化”風險[13]和“行政吸納社會”[1]、技術消解自治[14]的后果。因而有學者提倡，在網格泛化和全能化背景下，需要處理好行政性與社會性的關系，處理技術治理與基層自治的關系，尋找政府治理與社區自治之間的有效聯結點，從自上而下的單向一元權力模式向多維平行的權力運行邏輯轉變[4]。還有學者認為不同區域和社區社會基礎[15]對網格化治理的回應有所不同，網格管理在中西部城市社區表現出技術資源過度輸入下的過度治理結果，而在東部城市社區卻較為適配，并呈現出篩選性治理、全景敞式主義監管、瞄準性治理等多種形態[16]。

既有研究豐富了我們對縣域網格化治理的認識，但仍然存在一些不足。技術本位與網格本位視角多關注技術及網格制度本身的運行過程，沒有厘清技術和制度運行過程與社區社會之間的互動關系。行政與自治視角分析了網格化治理對城市社區自治的影響，但這只是技術治理體系深入社區社會之后，行政與自治發生關聯之后的一種結果。但實質上并沒有從客觀上分析網格制度運行與社區社會之間是相互嵌入還是懸浮，進而很難回應技術治理與縣域社會是否適配的問題。本文基于山西某縣城社區網格化治理經驗，厘清網格制度與社區社會之間的互動關系，分析技術治理懸浮于社會的實踐機理，進而優化縣域網格化治理的制度設計，推進基層社區治理現代化建設。

二、縣域網格化治理的實踐樣態

Y縣全縣人口接近30萬，縣城城區常住人口約為6萬人，其中城市居民4萬人，有2萬人居住在縣城周邊鄉鎮?？h域范圍內無工業、產業，周邊村民主要依靠種植玉米、小麥、藥材等謀生，大部分時間都在本地或外地打工，屬于較為典型的農業型縣城?？h城共有東西南北四個社區，大部分小區是單位制改革以來的老舊小區，居民大多是企業下崗、退休員工及其家屬，屬于單位的家屬院落集中居住群。小部分小區是最近十年之內新建的商品房小區，購房對象主要是周邊鄉鎮和農村人口。

1.縣域社會治理概況

2002年，Y縣正式成立了東西南北四個社區，每個社區人口約為一萬多人。東西南北四個社區各自成立了自己的社區工作中心，工作中心內部的組織架構主要是1名社區書記、5名社區工作人員，以及一些臨時工作人員。由于各個小區的居民認為成立業委會的程序過于復雜，就放棄了成立業委會的設想，進而由居民自發推薦選舉出了物管會。物管會的產生也基本遵循了業委會選舉的原則，只是不需要通過繁瑣程序。首先，每個單元樓都由居民自己選舉產生樓棟長，如果是農家小院式的巷子，每條巷子就由居民推選出一名巷長，大概在8—10戶中“產生”一個巷長。樓棟長與巷長是為大家提供志愿服務的積極分子，他們大多是企業退休員工、退休教師，家庭經濟生活壓力不大，有豐富的社會資本、文化資本與經濟資本等。小區內部的樓棟長與巷長構成本小區的物管會組織，并由居民從物管會成員中推選出會計、出納、監督員、辦事員等四個職位。

物管會有較強的社會動員能力、小范圍經濟核算功能、社會事務回應能力。物管會成員在早些年曾動員居民籌錢修路，居民也都積極響應，后期新搬進來的居民就需要按照之前的標準交錢給物管會，作為公共品的補償性費用。這項經費由物管會管理，主要用于小區內部的管道維修、道路維修等公共基礎設施。如果居民家中需要辦紅白事，居民首先找到本單元樓和巷子里面的樓棟長、巷長，告訴他們自己家里的事情，然后由樓棟長、巷長向物管會報備，接著由本單元樓棟長或巷長來負責張羅居民的白事，物管會也會協助辦理。紅事則是由居民自家決定，樓棟長與巷長以及物管會成員只是簡單參與，維持基本的社區安全秩序。居民如果是在日常生活中遇到各種問題，最先想到的也是物管會，有時候甚至連拆遷這種事情，居民也直接找到物管會負責人，負責人之前在城建部擔任過職務，能夠跨越社區工作中心這個科層體系，直接向相關部門反映情況并能夠得到及時回應。一般只有當需要到社區工作中心辦理事務的時候，居民才會去找社區工作者。比如，東城區某社區書記告訴我們“現在就像是養老的狀態，沒事可做”。整個縣域社會的社區治理，以社區工作中心的行政功能為依托，以物管會組織的社區自治功能為主導，實現了低成本且高效的社區治理。

2.縣域網格化治理實踐

2021年，Y縣政法委牽頭13個部門共同推動縣域網格化治理，主要方案是13個部門共同出資，由政法委面向社會招聘社區網格員，網格員的人選、治理事務內容、監督考核要求都由政法委決定，社區服務中心作為統管四個社區工作的組織，則協助政法委來承擔網格員的日常管理工作。首先是網格員人選，年齡必須要在60歲以下，且在Y縣城居住生活，會使用智能手機、會寫電子材料等。所有應聘人員需要參與社區服務中心組織的考試和面試，通過之后才可以成為正式網格員，由政法委提供薪資，底薪每月1000元，彈性工資每月700元，每位按時完成任務的網格員的月薪為1700元。其次是治理事務內容，深入居民群眾內部，了解居民需求并及時解決和反饋，遇到問題及時上報，每日通過縣城網格化管理APP在手機上上報至少6條信息，每月在全省網格化管理APP上報不少于8條信息。APP系統里面涉及13個縣域部門的相關工作，網格員在上報的時候需要詳細分類和解釋說明，社區服務中心在收到上報信息之后，會審核網格員上報信息的真偽，并向相關部門反饋專業領域的問題，由相關部門到現場去解決和回應問題。另外根據監督考核要求，社區服務中心根據網格員每日和每月上報信息情況這兩項工作來考核網格員，如果完成任務則能夠領取1700元的完整月工資，若工作完成情況較差則只能獲得1000元的基本工資。其余工作內容的考核占比不大。

網格化制度推行以來的實際情況是，全縣共有52名網格員，都是參與其他社區工作，而不是本社區工作。其中女性占據90%以上，且大多是40歲左右的家庭主婦，她們一邊兼顧家庭一邊兼顧網格員工作。很多人會同時兼顧好幾份工作，網格員僅作為一項“小”兼職，完成每天上報和每月上報信息之后，她們就能夠自由安排其余時間，所有網格員的月薪都有1700元。有一個兼職兩份工作的居民告訴我們，每個月網格員工作只用不到10天的時間，剩下時間都去做手工活兒賺錢。

三、技術懸浮于社會的發生機理

從網格化管理的整個過程來看，從網格員的產生到治理內容、考核要求等，都懸浮于社區社會之上，使得技術懸浮于社會。從治理主體來看，自上而下的招聘而非自下而上的選舉帶來網格員的跨小區管理，網格員自身對非個人小區缺乏認同感、熟悉感和職業內驅力，居民對網格員的認同感和參與感也不強，使得網格員脫嵌于社區社會。從治理內容來看，網格員的主要工作是上報信息而非深入居民群眾，行政事務擠占了網格員回應社區事務的空間，導致行政任務擠占社區事務的結果。從治理規則來看，網格員工作的監督考核壓力源于信息上報和上級政府考核，自上而下的行政考核壓力替代了群眾自上而下反饋意見和需求的空間，使得上級考核替代群眾意見。由此可見，網格化治理運行過程中，治理主體、治理內容、治理規則懸浮于社區社會之上，導致技術治理的懸浮和制度空轉。

1.治理主體懸?。壕W格員脫嵌于社區社會

網格員作為整個技術管理體系的主體，由政府相關部門面向社會招聘，其人員的選定遵循了自上而下而非自下而上原則，治理主體脫嵌于社區社會。網格員人選由政法委面向社會招聘，只要滿足基本的年齡條件和技術操作條件都可以參與，并且還有很多人將其作為一項重要兼職收入。一方面，這就使得社區網格員可能來自其他社區，他們對自己所負責社區的居民和各類事務并不熟悉，也沒有太多的群眾基礎和社會威望，也缺乏基本的認同感，工作積極性與效率將會減弱。同時部分人員只是為了獲得網格員這份兼職收入，而非真正想要融入社區，他們更加不會深入了解社區居民的需求和問題，在完成基本任務、獲得收入之后便與社區無關。因而從網格員自身的身份歸屬上來看，他們對社區工作沒有情感認同與職業認同。另一方面，由于網格員人選并非由居民選舉產生，使得居民不關心網格化管理的運行過程。如果他們遇到問題和困難，更愿意找本單元樓的樓棟長、巷長或直接找物管會，不愿意去麻煩與自己聯系較少的新來的網格員。另外，網格員準入門檻的低要求和薪資上面的低待遇，使得網格員大多是家庭主婦，將其作為一份兼職，除此之外可能還兼職其他工作，這就使得這些女性們真正從事網格員工作的時間精力非常少，很難真正進入社區和回應居民需求?？傮w來看，由于網格員大多不是從本社區內部自下而上產生，并且大多是一些需要兼顧家庭和其他職業的女性，他們對所負責社區難以產生情感認同與職業認同，社區居民也很難認可他們，最終導致治理主體懸浮于社區社會之上。

2.治理內容懸?。盒姓蝿諗D占社區事務

盡管上級政府對網格員的角色定位是對內聯系居民群眾，及時發現和解決社區當中的問題并填報系統，由相關部門及時回應。但實際上網格員承擔的工作主要是每日上報信息，由社區服務中心對信息進行篩選和審核，并將部分信息轉給13個條線部門，分別涉及交通局、民政局、公安局、城建局等部門。每日上報的內容相對較為簡單，只需要基本分類、簡單描述和現場照片即可。而每月上報信息條數多，且各條信息內容要求較為嚴格，涉及程序和步驟較為復雜，完成難度相對增加。就每日信息上報來說，由于全縣網格員人數眾多，縣域社會發生的各類交通、安全、民事等糾紛和問題較少，其實每個網格員能夠上報的非重復性信息十分有限。一旦信息上報重復、信息不實、問題分類不正確、描述不清楚等，每日上報的信息都會被駁回，需要不斷重新上報、反復上報，才可以通過系統審核，當天的任務才算是完成了。網格員每天都會在社區附近及縣城內巡邏，為了保證上報信息的審核通過率，網格員每天都會努力找5-6個可以上報的信息，不斷上報和試錯，直到系統審核通過為止。同時每天也會關注一些較為“嚴重”的事件，將其作為每月上報信息的文本內容。由于這兩項信息上報工作的通過率并不高，且全縣網格員之間存在競爭，他們的主要精力都用于應對此項行政任務，沒有時間和精力去做群眾工作，很多網格員甚至一個月都不會與社區居民交流，很多居民也不認識負責本社區的網格員?？傮w來看，信息上報擠占了網格員做群眾的時間，出現了行政任務擠占社區事務的治理內容的懸浮。

3.治理規則懸?。荷霞壙己颂娲罕娨庖?/h3>

治理規則是網格員開展工作所需要遵循的基本原則，也是接受監督考核的主要標準。當前網格員的考核主體是上級政府，主要包括工作任務完成情況、考核評定兩項，前者占60分、后者占40分。其中，工作任務完成情況的60分比例中，每日與每月的兩項信息上報工作就占據了50分，還有10分是常規性工作和突發應急工作。在考核評定這一項內容中，部門考核占據10分，縣直部門考核占據5分，社區服務中心評定占據10分，居民滿意度占據10分，即上級部門考核比例占據了30分。綜合兩項考核內容來看，網格員有80%以上的工作考核內容直接面向上級政府，居民群眾能夠發表意見的比例僅僅占到10%。并且社區服務中心的工作人員告訴我們，“居民意見這一欄基本不作為考察內容，大部分都是直接填寫滿分，應急工作這一項也是直接給滿10分”。因而影響網格員工作考評的主要事項則是兩項信息上報，以及上級部門的直接考核，這就使網格員將主要時間精力用于應對上級考核，幾乎沒有真正深入社區內部了解群眾的時間，或者都是“認真”應付群眾工作。一位45歲的女性網格員曾告訴我們，她每天的主要工作就是找問題、上傳信息，為了找到更多問題，為此她讓一些親戚朋友們幫忙留意，社區居民找她辦事的時候會直接讓居民去找物管會成員幫忙。由此可知，由于網格員治理規則遵循著“唯上”的邏輯，一切由數字化、行政化考核標準來劃定工作情況，這就將網格員的所有時間精力都卷入到應對上級考核中。他們既沒有時間精力回應群眾需求，也沒有動力和積極性真正關心群眾的困難。最終使得上級考核替代了群眾意見，帶來治理規則的懸浮。

四、技術融入縣域社區治理的優化路徑

以Y縣縣域社區網格化治理的經驗來看，技術治理體系并沒有充分融入社區社會之中，使得治理主體、治理內容和治理規則懸浮，導致技術懸浮于社會。只有將技術治理充分融入社區社會，才能促進社區有效治理和基層治理體系與能力的現代化建設。

1.重視區域差異

網格化治理最先在以北京為代表的發達城市推行并取得治理成效，進而在全國各地大中小城市有序地推廣。但是任何一種治理制度都離不開對社會基礎的適應性，任何一項制度在推行之前也都需要考察當地的社會基礎狀況。東部沿海發達城市為絕對的人口流入地，人口流動頻繁、信息異質性強、經濟發展迅速且不確定性風險較大，是一個治理需求與問題都高度復雜化的陌生人社會。網格化管理制度本身的理性化、信息化、制度化能夠有效回應城市社區的需求，進而產生發達城市社區社會基礎與網格化管理制度高度適配的情況。然而中西部城市，尤其是中西部農業型縣城則與之不同。像Y縣這樣的中西部農業型縣城，縣域社會內無工業和產業，為人口凈流出地，當地人口大都流入到東部沿海大城市去務工，本地縣域社區內部人員簡單、信息同質性強，因而治理事務也相對簡單，治理風險較小。同時縣域社會多為單位制時代的老舊小區，以及周邊農民進城購買的少數商品房小區，整個縣域社區內部實質上有著較強的熟人社會基礎，通過物管會等自治組織便能夠實現低成本的社區治理。因而在縣域社區內部治理事務簡單，且具備熟人社會自治基礎的情況下，理性化、非人格化、信息化的網格化管理制度就顯得多余，不但會出現技術治理懸浮于社會的局面，還可能在長久的治理需求與制度不適配中，產生技術治理對原本社區自治的負面影響。因而，以網格化管理制度為代表的技術治理在推廣的時候，一定要考慮縣域社會自身的性質，以及社區社會自治的基礎條件，不能盲目采用技術治理。因此，東部城市的技術治理手段，在中西部城市落地時，應該充分考慮當地社會基礎條件并做出制度調整。

2.將技術嵌入社區自治

從Y縣的社區治理來看，社區內部實質上還有著較強的熟人社會基礎，居民之間相互熟悉并形成小范圍的社會規范。居民對社區有情感認同和信任感，社區內部能夠自下而上產生內生性治理力量，他們及時回應居民的社會性事務、公共性事務等各種需求，實現了低成本、高效的社區自治，社區內部實際上維持了一套完整的自治制度。在這樣的背景下，網格化管理制度以一種自上而下選擇人員、劃定治理內容與治理規則的方式，實質上是在社區自治秩序之上又重新疊加了一套不和社區社會產生任何關聯的懸浮型制度。這不僅給網格員自身及上級部門帶來一系列行政化任務，而且還在繁瑣的應付中浪費大量治理資源，并可能在網格化治理過程中對社區自治產生負面影響。因而新的制度設計不應該完全脫離社區自治的基礎，應該將技術治理體系充分融入社區自治中，實現技術與自治的融合。第一，網格員應該在已有的自治基礎上產生，或通過居民自下而上選舉的方式產生。比如，可以讓社區物管會成員同時兼任網格員工作，既解決了高成本聘請專業網格員的問題，還能夠滿足網格員嵌入社區社會之中的需求。第二，網格化治理內容應該根據居民需求與問題，自下而上地擬定。及時統計居民需求和問題，并將之分類細化、系統化，作為網格員日常工作的指導。第三，網格員考核應該適當縮小上級考核所占比例，增加居民群眾監督考核的占比，真正做到為群眾辦事、聽群眾聲音。

3.夯實縣域社會的社會基礎

“縣”盡管在行政建制上屬于城市范疇，但與嚴格意義上的城市社會屬性又存在差異?！翱h”在地理空間上最接近于鄉村社會，但生產生活方式上又和鄉村社會存在巨大差異?？h域社會既不是真正意義上人口流動頻繁、信息異質性強的城市社會，也不是社會結構簡單、人口低度流動的鄉村社會，而是介于兩者之間的過渡地帶。在縣域社會內部，單位制時代的老舊小區所占比例較大，有較強的熟人社會基礎，同時新建的商品房小區也逐漸增長，陌生人社會的屬性也不可忽視，實質上縣域社會一頭連著鄉土一頭連著城市陌生人社會，是一個鄉村與城市重疊在一起的“復合”空間場域?？h域社會內部的治理也一定是多元化的，既要通過內生性力量實現低成本自治，也要借助技術治理體系與行政手段實現有效治理，僅僅依靠任何一種治理方式都難以回應社區治理需求。因此，治理縣域社會就需要將自上而下的技術治理與自下而上的內生性治理融合起來，并實現漸進式、階段性的過渡與更替。