由英國特拉斯政府因實施減稅計劃而垮臺帶來的啟示與思考

程心怡 吳秀波

(1.南京師范大學中北學院,江蘇 鎮江 212300;2.復旦大學,上海 200433)

一、英國特拉斯政府實施減稅計劃的背景

2022年9月5日,英國宣布保守黨前外交大臣利茲·特拉斯擔任首相,接替因誠信危機下臺的前首相鮑里斯·約翰遜?，F年47歲的特拉斯成為英國歷史上繼瑪格麗特·撒切爾、特雷莎·梅之后的第三位女首相,也是短短6年多時間里英國保守黨的第4位領導人。上任伊始,特拉斯面臨一系列的困局:受脫歐政策影響,蘇格蘭、北愛爾蘭要求獨立;受俄烏戰爭影響,英國能源價格高企;受新冠肺炎疫情影響,英國面臨勞動力不足、供應鏈不通暢等問題。而高達兩位數的通脹、“跌跌不休”的英鎊匯率以及經濟衰退預期,導致英國民眾的生活水準下降,民怨沸騰。雖然特拉斯政府允諾花費更多的財政資金補貼物價,但是英國政府早已是債臺高筑,錢從何來?然而,特拉斯躊躇滿志,認為當前經濟問題在于經濟增長不足,要學習撒切爾政府在20世紀80年代的改革經驗,放松管制,降低稅率,涵養稅源,“做大蛋糕”,力爭在2026年后實現年度經濟增長率達到2.5%的目標。

稅費改革的主要理論支撐來自供給學派,他們認為通過減輕納稅人稅收負擔,可“放水養魚”,涵養稅源,促進經濟增長。稅改的方式主要是降低稅率,調整納稅起征點,改變稅收結構,如降低直接稅(所得稅)比重,增加間接稅(增值稅)比重。征收原則在效率與公平之間權衡。英國作為工業革命的故鄉,昔日的榮光在二次世界大戰以后已經逐漸褪色。曾經的殖民地紛紛獨立,英國政府的領導地位也在減弱。然而,英國政府近40年來,每當遇到經濟困難時,都采取減稅措施,標志性的減稅政策有撒切爾夫人在1980年代開始的減稅,2008年全球金融危機期間布朗政府的減稅,2015年脫歐后保守黨政府(卡梅倫、特雷莎·梅、約翰遜)的減稅,2020年新冠肺炎疫情期間的減稅等。

2022年9月23日,新任英國財政大臣科沃騰(Kwasi Kwarteng)在下議院公布了迷你預算案(mini-budget),承諾將通過一系列的減稅政策促進英國的經濟增長。歷來,減稅被認為是受公眾歡迎利好政策。自撒切爾政府以來的歷屆英國政府每當遇到難題時,都會祭起減稅的大旗。況且,方案本身僅減少450億英鎊財政收入,與英國政府23 654億英鎊(2022年一季度)的債務總額相比也不算離譜。然而,特拉斯的減稅計劃不但沒有招來社會的叫好聲,反而造成一系列的詰難。金融市場以“股、債、匯”暴跌來表達不滿,大批英國保守黨議員反對,國際貨幣基金組織、美國總統公開批評。2022年10月14日,科沃騰被迫辭職,其任期僅38天,成為1970年以來任期最短的財政大臣。2022年10月17日,新任財政大臣亨特(Jeremy Hunt)宣布,將取消此前的減稅計劃。2022年10月20日,上任僅45天的特拉斯宣布辭職。至此,特拉斯政府的減稅方案徹底破產。盡管特拉斯的下臺還有其他因素,然而失敗的減稅方案卻是“壓倒駱駝的最后一根稻草”。向來只聽說因為加稅方案導致政府垮臺的情況,而特拉斯政府卻因減稅方案垮臺,其原因值得分析與思考。

二、特拉斯政府減稅政策的主要內容

2022年9月23日,英國財政大臣科沃騰公布了減稅政策,實施原則從以往的注重公平轉向注重效率。政府計劃通過稅收優惠和改革擴大經濟的供給面,并以此作為提供更高工資、更多機會和資助公共服務以及與世界各地經濟體競爭的方式。到2026年該減稅措施將總共減少450億英鎊財政收入。

(一)降低個人所得稅率

從2023年4月起,個人所得稅基本稅率將從現行的20%下調至19%。據測算,3 100萬人每年將減稅170英鎊,這比原約翰遜政府計劃的2024年提前了一年。另外,政府還計劃取消45%的附加稅率,只保留19%的基本稅率和40%的高額稅率。由于以往超過15萬英鎊應稅所得的高收入者適用45%的附加稅率被取消,大量高收入者為此受益。據測算,通過將所得稅和國民保險減免結合起來,年收入在2萬英鎊以上的人每年將減少167英鎊稅收,年收入在4萬英鎊以上的人將減少617英鎊稅收,年收入在6萬英鎊以上的人將減少969英鎊稅收,年收入在10萬英鎊以上的人將減少1 469英鎊的稅收。

(二)取消公司所得稅率上調計劃

取消約翰遜政府2023年將英國公司所得稅稅率上調至25%的計劃,仍舊維持現行的19%的公司所得稅稅率。英國將成為G20集團中公司稅率最低的國家,這將有利于英國增強跨國投資對其的吸引力,估計可為企業節省190億英鎊。特拉斯對此解釋:“為了實現經濟增長,英國必須具有競爭力。如果我們征收高額稅收,將無法獲得投資和增長?！蓖瑫r加大了基礎設施折舊的抵扣力度。從2023年4月1日起,企業當年的工廠和生產機器投資額在100萬英鎊以下者,可永久全部納入公司應稅所得的扣除項目,這實際上是延續了約翰遜政府的做法。有媒體預計,在取消上調公司所得稅率后,僅倫敦金融城的各大銀行和保險公司預計在2023—2025年共節省45億英鎊。再加上其他優惠政策,預計未來兩年將為這些大型公司節省超過60億英鎊。

(三)取消國民保險費率上調計劃

約翰遜政府從2022年4月起,將受雇人士和自雇人士繳納的國民保險費率各增加1.25%,目的是更好地為醫療和社會保健籌集資金。特拉斯政府決定從2022年11月6日起取消約翰遜政府推出的國民保險費率上調計劃,希望通過一般稅收項目來資助這些資金。由于2022年7月,約翰遜政府已經將國民保險費的起征點從9 880英鎊上調至12 570英鎊,特拉斯政府仍舊保持這個起征點不變。據測算,特拉斯政府的這一變化(降低費率,提高起征點)將每年為2 800萬人人均節省330英鎊,將使92萬家企業平均節省近1萬英鎊支出。而且個人收入越高,享受的優惠越多。據測算,年收入2萬英鎊以上的人只減少93英鎊支出,年收入5萬英鎊以上的人將減少468英鎊支出,而年收入10萬英鎊以上的人將減少1 093英鎊支出。

(四)削減購房印花稅

目前,英格蘭和北愛爾蘭的印花稅的免稅額是12.5萬英鎊,首次購房者的免稅額是30萬英鎊。英國的印花稅實行超額累進制度,在購房時一次性收取。其各級稅率分別為:小于125 000英鎊的部分適用稅率為0,125 001～250 000英鎊的部分適用稅率為2%,250 001～925 000英鎊的部分適用稅率為5%,925 001～1 500 000英鎊的部分適用稅率為10%,超過1 500 001英鎊以上的部分適用稅率為12%。英國政府經常通過調整印花稅的免稅額來達到鼓勵與限制房產交易的目的。例如,2020年7月,約翰遜政府為應對新冠肺炎疫情,拉動房地產市場需求,推出了削減印花稅的政策。當時,購房印花稅的免稅額被暫提至50萬英鎊。這一政策的推出大大刺激了房地產需求,也讓英國的房價一路高歌猛進。根據英國國家統計局 (ONS)的數據,截至2022年7月,英國的平均房價增長率從2022年6月的7.8%一路上升至15.5%,創下自2003年來最大漲幅。后來,約翰遜政府又對該計劃進行延期,并逐漸將印花稅起征點恢復至原有水平。

2022年9月23日,特拉斯政府宣布從即日起英格蘭和北愛爾蘭的購房印花稅免稅門檻將被提高到25萬英鎊。同時,首次購房者的免稅門檻被提高到425 000英鎊(首套房的總價需低于625 000英鎊)。其各級稅率分別為:小于250 000英鎊的部分適用稅率為0,250 001～925 000英鎊的部分適用稅率為5%,925 001～1 500 000英鎊的部分適用稅率為10%,超過1 500 001英鎊的部分適用稅率為12%。將新舊稅率表簡單比較就會發現,原來2%的檔次沒有了,相當于給每位購房人節省了2 500英鎊的支出。

(五)其他惠及民生與經濟增長的計劃

除了以上四個方面的減稅措施外,特拉斯政府還公布了一些涉及民生與刺激經濟增長的計劃。例如,從2022年10月起,英國政府將實施《能源價格保證法案》,限制消費者的能源價格。這意味著一個普通家庭每年只要為他們的能源消耗支付2 500英鎊,節省1 000英鎊。與此同時,英國政府還將出臺能源法案救助計劃,幫助企業、慈善機構和公共部門機構(如學校和醫院)降低能源價格。該計劃將持續6個月,涵蓋2022年10月1日至2023年3月31日的能源使用。政府還要求兼職工作者(每周工作最多12小時)必須定期與職業指導會面,并采取“積極措施”增加工作時長和收入,否則將減少通用福利救濟金(Universal Credit)。另外,英國各地共建立了38個優惠稅收投資特區,將金融從業者的獎金上限提高到6萬英鎊,凍結約翰遜政府準備提高的酒精稅,重新為海外游客提供免稅購物(可辦理退稅)等。

三、特拉斯政府減稅計劃失敗的原因

特拉斯畢業于牛津大學,1996年加入英國保守黨,2010年成為下院議員。2016年7月至2017年6月任英國司法大臣,2019年7月至2021年9月任英國國際貿易大臣,2021年9月至2022年9月任英國外交大臣。特拉斯盡管由于其個性張揚而遭到輿論揶揄,但絕非無能之輩。時任英國財政大臣的科沃騰是劍橋大學的經濟學博士,也曾擔任約翰遜政府的商業、能源和產業戰略大臣。特拉斯以撒切爾夫人為榜樣,其在1980年實施的減稅改革給特拉斯留下了深刻印象。然而,世易時移,特拉斯政府面臨的環境變化決定了相同的問題卻不能用同樣的方法來解決。處于不同時代的減稅計劃在實施時各有不同。撒切爾的政策組合為“較為平衡的減稅+縮減開支”,而特拉斯的政策組合則為“完全激進的減稅+借債支出”。

(一)撒切爾政府面臨稅率過高,可調節空間大

以個人所得稅為例,撒切爾政府當年面臨稅負過高的局面。不僅稅率檔次多,而且免征額低,最高邊際稅率高達83%。由于民眾總是千方百計逃避稅收,所以稅收遵守(tax compliance)成本非常高。按照拉弗曲線,稅率降低反而可能導致稅收收入的增加,這也給減稅政策提供了強有力的理論基礎。撒切爾政府的減稅措施力度大,第一次調整就從九檔下調為六檔,最高邊際稅率從83%下調為60%;第二次調整從六檔調整為兩檔,最高邊際稅率調降為40%。而反觀特拉斯政府的減稅方案,有點“螺螄殼里做道場”的意味,很多項目只不過是約翰遜政府稅收方案的微調或者延續,如個人所得稅的調整就是基本稅率調降1%,其激勵作用遠遠小于當年的83%下調到60%。

(二)撒切爾政府實施減稅時,家底比較殷實

撒切爾政府實施減稅方案時,英國政府的家底還比較殷實。首先,得益于二戰后歷屆工黨政府的國有化運動。英國政府控制很多壟斷的國有企業,如對英國郵政、電力、煤氣、煤炭、造船、鐵路、電訊等部門全部實行“國有化”,鋼鐵、航空、汽車、石油開采等部門的國有成分比重分別達到75%、75%、50%和25%。在二十世紀七十年代,國家企業雇傭了英國25%的勞動力,卻只貢獻了10%的GDP,效率低下。撒切爾夫人上臺后,開始執行大規模私有化方案。1981—1985年,先后將英國宇航公司、電報和無線電公司、愛姆夏姆國際公司、布里托爾石油公司、美洲虎汽車公司等20多家國有企業私有化。出售資產達到50億英鎊,轉到私人部門工作的人數達到40萬。其次,得益于北海油田的發現。1969年,英國政府發現?？朔撬伎朴吞?1971—1975年,北海油田進入了油氣勘探的豐收期。在英國海域,先后發現了布倫特油田和奧克、奧瑞爾、派帕、科莫蘭特和尼尼安等油田,曾經石油需要99%進口的英國一躍成為世界第五大油氣出口國。為了保持石油產量,石油公司加大對北海的勘探力度。然而,進入本世紀以來,新發現的油田不僅無法與二十世紀七八十年代發現的油田相提并論,甚至無法彌補原有油田下滑的產量。

反觀特拉斯上任時,英國政府在本世紀先后遭遇全球金融危機、歐債危機、脫離歐盟、新冠肺炎疫情等不利事件的影響,每一次都需要政府資金救助或者降稅刺激經濟,政府已經背上了沉重的債務負擔。截至2022年第一季度末,英國政府債務總額為23 654億英鎊,相當于其國內生產總值的99.6%。

(三)撒切爾政府在減稅的同時也在減少支出

一方面,撒切爾政府在結構性減輕直接稅的同時,也相應提高了增值稅等間接稅的稅率,優化了收入結構,減少了降低所得稅對財政的沖擊。另一方面,根據英國國會議事錄,撒切爾在1979年闡述其經濟政策時,便強調節約公共開支是其首要任務,也是實施減稅計劃的前提。具體來說,撒切爾政府的措施包括削減福利支出和地方政府補貼,擴大公共品市場化,改革公共醫療、養老金、失業救濟,實行住房私有化,支持私立學校等,大幅度減少政府預算。20世紀80年代前期,英國政府支出約占GDP的33%,到1990年撒切爾離任時下降至28%左右,政府總債務占GDP比重從50.4%下降到了29.7%。撒切爾政府一系列政策削減了政府支出和負債,也為英國央行留下足夠的空間來應對通脹。1979年,英格蘭銀行將基準利率一舉提高到17%的歷史極值,在英國央行的大幅加息下,英國通脹率也由1975年的24%逐漸下降,到1990年撒切爾離任時,通脹率已經下降至10%左右。

反觀特拉斯政府的減稅方案,全部是減稅項目,沒有結構性增稅項目;政府開支也沒有減少。特斯拉大發利市,承諾讓家庭年度能源開支的賬單上限為2 500英鎊,為此計劃花費1 500億英鎊補貼。特拉斯還大幅提高軍費。與450億英鎊的減稅方案相比,這才是“老鼠拖木锨,大頭在后面”。然而,特拉斯政府在慷他人之慨時,卻不提錢從何來。與此同時,英國央行在奮力抗通脹。2022年9月22日,英國央行剛宣布加息0.50%,本來計劃10月份開始縮表。特拉斯政府的減稅計劃一方面推高物價水平,使央行抗通脹的難度加大,利率升到更高的水平。另一方面,金融市場擔心政府債務擴大,英國國債、股票、英鎊匯率等三大價格指數出現持續下跌的現象。英鎊匯率的持續下跌,加大了英國進口商品的成本,使英國本來就存在的貿易逆差更加惡化,輸入性通脹更難治理。而股價與國債價格的下跌,不僅抬高了英國政府未來發債的成本,而且直接影響到金融市場的流動性。英國養老基金由于其投資的國債價格下跌,被迫通過出售部分國債來增加保證金。養老基金的虧損危及英國政府,2022年10月,英國央行不得不中止計劃中的減持國債項目,反而大筆購進國債,維持市場流動性。英國央行一邊加息,一邊購債,處境尷尬,在金融市場造成惡劣影響。

(四)撒切爾政府實施減稅方案,縮小社會貧富差距

撒切爾政府在實施減稅方案時,由于此前的工黨政府實行高稅收、高福利政策,英國當時的社會貧富差距較小。加上當時物價高漲,央行實施緊縮的貨幣政策抗通脹,股票、房地產等價格長期低迷,這為撒切爾政府實施減稅方案提供了有利的時機。然而,撒切爾夫人下臺后,英國社會的貧富差距急劇擴大。

反觀特拉斯政府面臨的卻是一個社會貧富差距急劇擴大的社會。20世紀90年代末至21世紀初,由于經濟全球化的影響,特別是中國加入WTO后釋放了大量人口紅利,英國社會也經歷了一段經濟平穩增長、物價溫和的所謂“大緩和時期”。英國央行得以持續主動降低利率。再加上后來的全球金融危機、歐洲主權債務危機、脫離歐盟以及新冠肺炎疫情,英國陷入“低增長、低物價、低利率”時期,英國央行的利率被迫一降再降,典型的特征為工資不增長而股票、房地產價格增長迅速,工薪家庭與持有金融資產家庭的差距在不斷擴大。英國智庫新經濟基金會發布研究報告指出,2019年12月以來,英國收入排名前5%家庭的年平均可支配收入增加超過3 300英鎊,而排名后50%家庭的收入卻減少110英鎊,可支配收入低于全國中位數水平60%的貧困家庭數量增加了30萬個。英國國家統計局的一項調查數據顯示,2018年,排名前20%家庭的年收入是排名后20%家庭的5.8倍;到2020年,這一差距擴大至6.2倍。另一項對家庭財富情況的調查顯示,排名前10%的英國家庭擁有家庭總財富的45%,排名后10%的家庭只擁有家庭總財富的2%。

社會貧富差距擴大造成社會階層分裂,極端思想如民粹主義、狹隘民族主義以及經濟問題政治化不斷滋生。一旦決策者缺乏經驗,政治家往往被短期民意綁架,被政治程序鎖定而不敢突破意識形態束縛。理性的聲音聽不到,主流民意不可捉摸。盡管特拉斯的減稅政策對長期的經濟發展有利,但短期內確實使富人受益更多。經媒體多方鼓噪,民意馬上轉變,保守黨執政壓力增大,特拉斯政府只能選擇垮臺。

四、特拉斯政府減稅政策破產的啟示

正如上文所述,特拉斯政府出臺的包括減稅政策在內的經濟政策看起來似乎利國利民,但實際上很多具體減稅措施只不過是上一任政府的稅收政策方面的微調,遠不及媒體所宣傳的“50年來最重大改革”。特拉斯本人也在努力學習撒切爾夫人,但是,特拉斯政府“膠柱鼓瑟”,沒有領會撒切爾政府實施減稅改革的精神,結果變成了邯鄲學步。英國歷史上不乏因加稅而失去政權或引起革命的先例。例如,1688年的光榮革命確立了不經議會批準不準加稅的原則,國王詹姆斯二世下臺。又如1776年,為反對英國國王對北美殖民地加稅,北美十三州宣布獨立。但是像特拉斯政府這樣,因減稅政策下臺卻并不多見。特拉斯政府因為減稅政策而垮臺帶給我們如下啟示。

(一)面對復雜的經濟局面,區分出長期矛盾與短期矛盾

對于短期內的經濟波動,一般認為通過宏觀經濟政策的合理搭配有助于熨平經濟波動。如果經濟增長低迷、物價低迷,可采用寬財政、寬貨幣;如果經濟過熱,應當采用緊財政、緊貨幣。但是面臨經濟增長低迷而物價高企的局面,政策組合就應首先區分長期矛盾與短期矛盾,其次分清主要矛盾與次要矛盾。例如,英國當前的經濟增速遠低于2008年以前,造成這種局面的原因與英國的戰略失誤分不開,如脫歐政策、反全球化、依托美國等有關。然而英國目前面臨的問題是勞動力不足,失業率不高。特拉斯政府計劃的2.5%的經濟增速,可能已經超過英國的潛在經濟增速,一味堅持的后果就是物價必然無法控制,所以經濟增長慢是長期矛盾。英國當前最迫切需要解決的是高通脹問題,2022年7月以來,消費物價指數超過10%,創近40年來新高,并持續在高位徘徊。英國高物價的形成一方面在于俄烏戰爭造成的能源供應鏈不暢,能源價格上漲4倍。但實際上,英國對俄國油氣的依賴程度遠低于歐元區國家,然而其通脹水平卻高于德、法等國家。另一方面英國自脫歐以來因收緊移民政策導致出現勞動力供應不足的問題。更重要的是,英國央行從全球金融危機以來一直到新冠肺炎疫情期間推出的海量貨幣刺激起到了推波助瀾的作用。此時英國政府正確的做法是協助英國央行收緊貨幣政策,讓央行既加息提升資金使用成本,又出售持有的國債以收緊市場流動性,同時對俄烏兩國進行外交斡旋,勸和促談。然而,特拉斯政府卻在外交方面,單方面支持烏克蘭進行戰爭。在經濟政策方面,不顧通脹問題而刺激經濟增長。沒有抓住主要矛盾,自然南轅北轍。

(二)不應過于相信宏觀經濟政策的效果

自從凱恩斯提出政府干預經濟的主張后,宏觀經濟政策的使用越來越頻繁,力度越來越大。甚至結婚、生育率等社會問題也訴諸于財政貨幣政策。例如,通過減稅以提高結婚率等奇談怪論。實際上,宏觀經濟政策工具的使用有其局限性。例如,財政政策更適用于結構性調整,而貨幣政策更適用于總量調整,而且貨幣政策就像一根軟繩,收緊的效果比放松的效果更明顯。財政政策具有擠出效應,即政府支出往往會擠出民間投資,導致刺激經濟的效果打折扣。而貨幣政策往往有時滯效應,即收緊貨幣政策的效果,往往要半年甚至更長時間后才能傳導到消費物價指數(CPI),此時,其中的“度”很難把握,很容易出現刺激過頭的現象。2008年和2020年兩場經濟危機,都是以放寬貨幣政策來解決,而不是通過結構性改革來解決。每當經濟出現危機,如次貸債務過多,虧損增加,正確的做法應是讓相關機構破產倒閉,實現出清。但因英國政府不敢承擔后果,所以央行出面,購買這些債券,造成“面多了加水,水多了加面”,以一個潛在的大危機來化解目前的小危機,這在邏輯上十分荒唐,所以宏觀經濟政策的運用要審慎。

(三)減稅政策應量力而行

西方國家的政黨為獲得政權,往往過于討好選民,許諾好處。增加福利、減稅都是常用手段。英國在20世紀80年代以后對個人所得稅的征收改革史就是一部減稅史,降檔次,提高免征點,提高最高稅率起征點,降低最高稅率,降低基本稅率等手段不斷翻新。由于通脹的原因,個人名義所得有所提高,導致政府的實際稅收收入減少得不多,長期來看政府收入還在增長。然而,政府支出也在水漲船高,甚至出現收不抵支,所以政府的赤字以及債務都在持續擴大。根據馬斯特里赫特條約,歐盟國家當年的財政赤字不超過GDP的3%, 國家累計債務不超過GDP的60%。然而英國早在2009年的累計債務就超過60%的上限,此時英國還在歐盟內部,沒有脫離歐盟。2022年第一季度累計債務更是高達GDP的99.6%。面對政府債臺高筑,英國政府不是想著還債,而是振振有辭地引用現代貨幣理論等為自己開脫,美國財長耶倫在2021年公開指出,不要看債務的多少,而要看債務的可持續性。其言下之意是只要付得起利息,借債再多也是合理的。而由于政府發行的債券的購買大戶是央行,央行通過對不同期限的債券實施賣短買長等手段調節債券收益率,方便政府以低成本發行國債,財經紀律蕩然無存。然而,隨著央行收緊貨幣政策,國債收益率也在提高,2022年10月12日,英國10年期國債收益率創下4.632%的14年高點。2022年8月,英國的國債利息已經超過82億英鎊,預計2023和2024年每年的利息不低于1 000億英鎊,超過英國政府的教育支出,這樣的后果是英鎊進一步縮水,英國昔日榮光一去不復返。所以,減稅政策應該量力而行。值得一提的是,我國政府在新冠肺炎疫情爆發后,量力而行,頂住壓力沒有出臺大范圍針對個人的財政補貼,財政赤字可控。在疫情控制后及時收緊貨幣政策,沒有搞“大水漫灌”。穩健的經濟政策取得良性發展。在全球的主要經濟體中,能夠保持經濟持續向好的同時,物價較為平穩,人民幣匯率可控,實屬難得可貴。