縣域財政運行綜合績效評價的實踐探討
——以山西省A縣為例

申宇冰 徐州全

(山西省財政稅務?？茖W校,山西 太原 030024)

一、研究縣域財政運行綜合績效評價的必然性

縣域作為地方政府財政體系的基礎單位,承擔著提供一系列公共產品和服務的重要責任。隨著財政預算績效管理的深入推進,國家對縣域財政運行綜合績效評價越來越關注。對縣域財政運行的綜合績效評價不僅深刻影響地方財政的健康和可持續性,也直接或間接地決定了該地區居民的生活質量和社會福祉。為此,構建一套科學、合理的縣域財政運行綜合績效評價體系顯得尤為重要。該體系將助力地方政府優化財政綜合管理,實現更有效的資源分配,促進經濟和社會的平衡發展。

研究縣域財政運行綜合績效評價具有重要的理論和實踐意義。在理論層面,縣域財政運行綜合績效評價作為一個全新的評價模式,融合了項目、部門、政策等多個層面的績效評價,更加全面系統地反映了財政運行的實際情況,有助于加深對財政運行規律的認識,推動財政理論的創新和發展。在實踐層面,通過縣域財政運行綜合績效評價,可以更精確地評估縣域財政資金的使用效率和效果,更科學地進行財政決策和管理,更有效地提高財政運行的規范性和可持續性。此外,縣域財政運行綜合績效評價能夠提高財政透明度,增強公眾對財政運行的理解和信任,為社會經濟的持續健康發展提供更有力的財政支持。因此,研究縣域財政運行綜合績效評價對于推動財政改革、提升財政管理效能、促進社會公平公正具有重大價值。

二、縣域財政運行綜合績效評價的研究現狀

隨著縣域財政運行綜合績效評價理念的推廣,各地開始嘗試構建自己的評價體系。但由于地域、經濟、文化等差異,各地的實施現狀存在較大差異?？傮w來說,這些指標體系都力圖從不同維度全面評價財政運行的績效。北京市以“五性”維度體系為代表,旨在通過一系列具體指標回答財政運行的基本問題,如“錢是否夠用”“成本是否節約”“管理是否規范”等。山東省的指標體系強調了財政可持續發展和全面“體檢”,并嘗試通過詳盡的評價指標來推動預算管理規范、財政發展健康等目標的實現。浙江省、江西省等地采用以“財政管理+政府履職”為導向的評價體系,注重政府履職狀況的量化,嘗試將財政管理和政府履職綜合起來評估?？偟膩碚f,各地的經驗為構建和優化財政運行綜合績效評價指標體系提供了重要參考,但山西省仍需要根據地方特色和實際需求進行調整和完善,以提高其適應性和準確性。

三、縣域財政運行綜合績效評價指標體系的構建——以山西省A縣為例

(一)A縣財政運行基本情況

山西省A縣2022年全年常駐人口為260 081人,總面積為1 178平方公里。全縣地區生產總值為448.92億元,排名居所在市第二位;增速8.8%,排名居所在市第三位。全縣地區生產總值三大產業結構的比重為1.93∶81.55∶16.52。A縣2022年一般公共預算收入完成264 291萬元,占年初收入預算任務236 433萬元的111.78%,一般公共預算支出為352 690萬元,同比增加30.45%,增支82 336萬元。

(二)指標體系設計的關鍵點

1.績效指標框架設計理念。財政運行綜合績效評價指標體系的設計理念汲取了來自不同地區的成功實踐經驗,強調財政運行綜合績效評價與財政管理綜合績效考核的聯系與區別,關注社會、經濟和環境績效,使其更廣泛地反映地方政府的多元職能。按照“財政運行行為—政府預算實現的產出和結果”的分析框架,圍繞A縣2022年度預算管理工作重點、國家及山西省戰略任務、省直管縣財政體制改革目標、山西省政府關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見,突出政府財政運行在基本公共服務領域及其他戰略性支出方向上發揮的效益、財政可持續性、社會公眾及市場主體的滿意度,構建A縣政府財政運行綜合績效評價指標體系。

此外,在設計過程中采用邏輯模型(LM)及相關方法以系統性的方式衡量政策和項目的效果,明確政策目標和預期結果,提高財政資源的配置效率。綜合上述設計理念,A縣財政運行綜合績效評價指標體系旨在最大化利用公共資源,提升政府績效,推動地方高質量發展,滿足市民需求,促進社會全面進步。

2.界定政府財政綜合運行成效維度與邊界。對于產出評價,應結合A縣政府財政預算管理工作重心,深化預算管理制度改革實踐,重點評價重大戰略任務、重大投資項目和重點民生項目完成情況。對于結果評價,要避免將財政運行結果等同于政府履職績效,不合理地擴大財政運行成效的傾向,要突出政府財政運行公共領域,尤其是基本公共服務領域及其他戰略性支出方向上發揮的效益。

3.強化成本控制理念。成本控制是財政運行綜合績效評價的核心。為實現高質量的發展和避免不必要的浪費,應深化對投入與產出比的重視,避免不計成本、鋪張浪費和好大喜功的行為。因此,現有的評價指標增加了重大項目的成本控制以及落實過緊日子要求等評判標準。

4.評價標準的確定。確立評價標準是衡量財政運行狀況的關鍵。各地的差異性、開展績效評價時間短和缺乏經驗,導致目前各地績效標準體系尚未形成共識,構建A縣政府績效評價標準困難重重。因此,在深入研究財政綜合績效評價基本規律的基礎上,本文認為A縣績效評價標準應從實證層面和規范層面制定。從實證層面的標準來看,對于那些已有明確標桿值或目標值的指標,如稅收收入占預算比重、資金支付進度等,將直接采用現有標準。這些標準主要來源于相關法律法規、財政部的指導意見、省市政府的政策文件以及國際組織的正式文獻等。從規范層面的標準來看,對于難以找到行業或政策標準的指標,如財力保障的充分性或投入產出比,將采用動態分析法、數據包絡法等方法確定這些指標的評價標準。

5.指標分值權重分配辦法?？冃гu價中的一級、二級和三級指標的權重是由評價小組在行業專家領導協助下確定的,以反映各指標的重要性。設定指標分值權重,采用了Delphi和AHP的組合方法。此外,為確保權重分配的合理性,還參考了財政部門的綜合管理績效評價指標體系以及北京市、山東省、浙江省和江西省等地的績效評價指標體系的權重分配辦法,并進行了適當的修正和優化。

(三)績效評價指標體系

A縣財政運行綜合績效評價指標體系按照財政運行行為及運行績效設置財政收入組織、財政支出保障、預算規范管理、財政可持續性以及財政運行成效等5個一級指標。二級指標對行為進行細化并反映相應的預算管理目標,設置了收入完成情況、收入質量、支出結構、成本節約、預算編制、預算執行、國庫管理等18個二級指標。三級指標反映財政運行及成效的關鍵要素、特征、目標值、評分細則和數據來源,設置了預算收入目標完成率、稅收收入占比、單位生產總值地方稅收貢獻率、收入真實性、國家重大戰略任務財力保障、“三?！敝С霰Ｕ锨闆r、有關民生支出占比、剛性支出保障情況、重大項目成本管控、落實過緊日子要求等33個三級指標。指標體系框架見表1。

四、縣域財政運行綜合績效評價應用與分析

通過對上述指標體系的應用,山西省A縣2022年政府財政運行綜合績效評價得分為91.55分,評定等級為“優”。

(一)主要績效

A縣政府 2022 年度財政運行總體情況良好。收入預算執行情況與經濟發展狀況總體匹配,收入質量穩定提高;支出結構進一步優化,兜牢基本民生底線,保障重大戰略任務落地;預算管理水平不斷提升,預算管理比較規范,財政運行可持續性不斷提高,較好完成了2022年預定目標任務,實現了預期效益。

(二)存在問題

1.財源單一結構未從根本上改變,財政收入持續增長面臨焦煤價格市場波動和煤炭資源枯竭雙重壓力。在 2022 年完成的21.2億元稅收收入中,煤焦行業貢獻的稅收高達16億元,占比76%,稅源結構單一的現狀還在持續,財政收入實現持續增長面臨煤焦價格市場波動和煤炭資源枯竭的雙重壓力。

2.2022年度“三公”經費超標嚴重。2022年,A縣“三公”經費預算為1 168萬元,比2021年預算的563萬元增加了605萬元。其中,公務接待費用為457萬元,比上年增加了276萬元。

3.市場主體及群眾滿意度不高。通過滿意度調研,評價組發現A縣市場經營主體對營商環境的滿意度和A縣城鄉居民對公共服務情況的滿意度均未達到90%。市場經營主體的綜合滿意度為81.26%,其中對A縣融資環境滿意度較低,僅為79.71%。城鄉居民對A縣基本公共服務的綜合滿意度為87.24%,主要對A縣醫療衛生服務的滿意度較低,為85.51%。

(三)有關建議

1.加大招商引資政策力度,建立適度舉債機制,補齊短板,促進產業均衡發展。建議A縣借鑒山西省綜改區招商引資經驗,以經濟開發區為建設重點,出臺補貼獎勵政策,引進適合A縣發展的重大項目?？紤]到政府綜合債務率不高、舉債空間較大等事實,建議A縣政府向上級爭取政府債券資金,拓寬融資渠道,加大對基礎設施、公益事業重大項目投資力度,支持第三產業尤其是現代服務業發展。

2.完善支出標準體系,控制“三公”經費支出。一是進一步完善預算管理,細化預算編制,強化預算執行約束,對“三公”經費嚴格控制調整追加,強化預算績效目標管理。二是繼續推進“三公”經費支出制度建設,完善“三公”經費管理的支出標準體系和支出管理規范,明確開支標準,從制度層面約束“三公”經費支出行為。三是深化“三公”經費公開,認真做好“三公”經費公開工作,細化“三公”經費解釋說明,按照公開時間和要求扎實做好“三公”經費公開工作。

3.持續優化營商及融資環境,改善公共服務供給結構,繼續提高人民幸福指數。強化金融機構融資主體職能,引導金融機構制定符合A縣地方企業發展的、有針對性的專項信貸計劃和融資擔保計劃,豐富融資產品和服務,暢通融資渠道,降低融資綜合成本,為A縣經濟轉型發展提供動力。補齊民生短板,增加對城鄉醫療、教育等領域的投入,增加服務供給,持續提高人民幸福感、獲得感。

五、縣域財政運行綜合績效評價的應用效果

通過以A縣為例,構建縣域財政運行綜合績效評價指標體系是對縣(市、區)財政運行績效管理的一次探索。其指標體系的應用效果顯著,不僅在A縣實現了財政管理的提升和政府績效的改進,還具有廣泛推廣的價值。該指標體系的應用使地方政府能夠更有效地管理財政資源,提高公共服務質量,滿足市民需求,同時也鼓勵政府部門制定高質量政策,支持經濟增長和社會進步。此外,該體系還強調財政管理和政府履職的結合,有助于地方政府更好地履行職責,引導市場發展,促進地方經濟繁榮。對其他縣域而言,這一績效評價指標體系具有廣泛的推廣潛力,能夠適應不同地方的需求,提高政府資源的有效利用,改善政府績效,并提供科學系統的評價方法,以更好地監測政策和項目的效果?？傊?A縣的經驗為其他地區提供了寶貴的啟示,可以促進各地政府更好地履行職責,提供高質量的公共服務,推動社會全面進步,實現長期發展目標。

通過對縣域財政運行綜合績效評價指標體系的深入探索及實踐應用,我們認為一個有效的指標體系應具備綜合性與特定性,應該考慮縣域財政的多維度特點,強調結果導向,并持續進行動態調整。此外,完善的社會參與和反饋機制將使評價更加公正、公開和透明,為縣域財政管理提供有力決策支持,使其更加健康、高效地發展。