我國農村集體經濟發展的長效路徑研究

馮丹萌

中央對農村集體經濟的發展十分重視。習近平總書記指出：“壯大農村集體經濟，是引領農民實現共同富裕的重要途徑?！?016年12月26日，《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出“逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益”[1]。農業農村部開展了一系列農村集體產權制度改革工作，用5年時間基本完成農村集體產權制度的改革。各地積極探索村級集體經濟發展路徑，深化產業利益聯結機制，盤活農村集體資產資源要素，促進了農村集體經濟的健康發展，為鄉村振興注入了持久力量。

一、農村集體經濟發展的實踐模式

隨著農村集體產權制度改革的全面完成，各地結合自身資源稟賦積極發展新型農村集體經濟，成效凸顯，有力激發了當地內生發展的動力和潛能，也為全面實施鄉村振興提供抓手。

（一）“沉睡資源”盤活型

鄉村振興背景下，以集體產權制度改革作為盤活農村集體經濟關鍵切入點，對于探索集體經濟新的運行機制，促進農村集體經濟再發展具有重要作用[2]。很多地區將村集體閑置的會堂、廠房、祠堂和廢棄學校等設施加以利用，通過公開拍賣、租賃、承包經營、股份合作等多種方式進行盤活，增加村集體收入，有的地區將綜合農貿市場改造升級，修建攤位和門面進行對外出租。同時，一些自然條件較好的地區憑借土地、山水、田園等特色自然資源，開發增收項目，把沉睡的資源全部激活起來。這種模式的優勢是成本低、風險低、管理經營難度低、收益穩定，對于農村集體經濟組織而言適用性較高，也是目前采用較為普遍的一種農村集體經濟發展模式。

（二）資本創新運營型

在農業供給側結構性改革的背景下，很多地區以產業結構調整為契機，將村集體歷年積累的資金、土地補償費以及土地資源等資產，通過農村集體經濟組織成員參股經營等方式轉為經營資本，獲取股金、利息和資產增值等資本運營收入。其中“三變”改革是實踐中普遍適用并取得顯著成效的經典模式，如六盤水地區充分整合有效資源，轉變經營模式，以農業產業化、規?；吞厣癁閷?，將土地統一流轉、農民入股并參與經營發展特色產業，農村集體經濟、專業合作社等主體帶動進行市場對接，達到經濟、社會和生態的重疊效應，也增強了農村集體經濟的發展實力。

（三）特色資源挖掘型

隨著生態、文化、旅游等多種資源的融合發展，很多地區充分借助村集體經濟組織平臺，依托良好的區位優勢和生態優勢，探索一條由村集體主導，走“規?；?、產業化、生態化”的產業發展之路，打破過去產業發展“散、亂、雜”的現象，突破以往“靠山吃山”的傳統理念，讓昔日的荒山變成名副其實的金山銀山[3]。如貴州省六盤水充分挖掘當地產業特色，根據當地地理位置和海拔特點，將野生刺梨改良種植，作為當地的主導產業，通過農村集體經濟組織統一經營，統一銷售，實現經濟增收。刺梨的種植既改變了大面積荒山荒坡被閑置的現象，為當地內生發展尋求到新的動力；同時又為農村集體經濟的發展壯大打通產業之路。

（四）服務經濟創收型

對于一些資源相對匱乏的村，很難破除集體經濟發展瓶頸，需要創新思維，探索農村集體發展服務經濟[4]。圍繞村域產業化經營，創辦多種形式的村級經營性服務實體，為農戶提供生產資料、農業機械、病蟲害防治、技術咨詢等服務，或開展聯結龍頭企業和農戶的中介服務，或興辦農產品等專業批發市場，通過開展購銷服務增加村集體收入。近年來很多地區主動出擊，抓住發展機遇，積極對接市場需求，走服務創收型發展模式。對于一些區域位置較好的地區，通過引導、扶持村集體利用集體所有的非農建設用地或村留用地，興建標準廠房、專業市場、倉儲設施、職工生活服務設施等，充分利用物業租賃經營等渠道進行農村集體經濟創收。如河北省任澤區趙村將之前長時間閑置的洼地進行填補修復，建造公共活動廣場，與鄉村振興實施內容有效銜接。

（五）“村村聯合”抱團發展型

“村村聯合”抱團發展模式主要針對一定區域內村與村集體經濟發展不均衡的現象，尤其對于一些村級內部的不平衡問題適用性較高。通過村村聯合可以提升集體經濟薄弱村的資金支撐、資源共享、信息傳導和人才吸收等方面能力，讓強村的成功經驗和成熟模式在弱村“無縫對接”，既增強農村集體經濟的自我“造血”能力，也激發了農民發展村集體經濟的積極性。一些地區探索“強村+弱村”聯合發展模式，通過帶動一到多個集體經濟薄弱村共同出資參與強村的集體經濟項目建設，獲得保底分紅，保障村集體經濟的穩定增收。如浙江金華市鄭宅村針對村級內部發展嚴重不均衡現象，通過集體經濟發展較好的東明村強弱結合，在升級改造東明農貿市場時，讓嶺腳、六轉、湖頂等7個偏遠山區村共同出資參與改建，每個村入股5萬元獲得每年保底分紅1.5萬元，并簽訂了10年合約，探索出了強村帶弱村的成功做法。一些地區探索“村+村+企業”多方抱團發展模式，通過整合多村資源，依靠企業帶動，按照一定比例入股形成“村+村+企業”多方抱團聯結，解決薄弱村產業發展水平低、市場競爭力弱等發展難點。如浙江富陽區新桐鄉各村通過與企業簽訂“村企共建協議”，以“黨組織＋企業＋合作社＋農戶”模式，從農戶手中流轉零散、閑置土地進行統一發包。同時，制定補貼土地價差、聘請專家指導等措施，創建“納米硒牌”大米，全程開展水稻種植服務，相關村集體經濟收益增加100余萬元。

在村村聯合的基礎上，對于一些集體經濟組織經營管理能力弱、集體資產薄弱、利用率較低的村，政府也會通過“部門包村”的形式在其中予以支持。如浙江省找準村集體經濟薄弱村發展短板，建立部門與農村集體經濟薄弱村的對接機制，通過組成督查小組，建立干部聯戶幫扶、領導掛鉤指導等機制，使部門與集體經濟薄弱村發展緊密結合，增強了村集體經濟組織經營和管理能力，也拉近了黨群之間的關系。如浙江省長興縣通過組織開展“干部聯企幫發展、部門聯村幫振興、黨員聯戶幫致富”為主要內容的“三聯三幫”活動，幫助村（居）改善發展條件，提升發展能力，在全市率先完成消除經營性收入低于30萬元和總收入低于100萬元的欠發達村任務。

通過村與村的內在聯結，加上政府力量的適度支持，不僅節約了基礎設施建設等成本投入，提升了村集體發展的資源利用率，夯實了農村集體經濟組織的管理、協調能力。同時也增強了農民發展壯大農村集體經濟的精氣神兒，具有較強的社會效應。

（六）“農村集體經濟組織+科研單位”創新型

在農業農村現代化發展目標的驅動下，農村集體經濟發展面臨的技術創新等問題逐漸凸顯，加上當地人才力量薄弱，生產、加工、市場等環節的科技支撐需求大[5]。近年來，一些農村集體經濟組織與有關科研院校建立長期合作關系，由科研院校提供新技術和新品種，農村集體經濟組織開展生產，雙方聯合建設教學生產試驗基地，實現信息、技術、人才等資源共享。如貴州湄潭縣與浙江大學建立科研合作關系，浙江大學定期進行追蹤調研，對當地產業發展情況及趨勢進行及時判斷提出建議，有效提升產業的市場競爭力，進而增加村集體的經濟收益。

二、現階段農村集體經濟發展面臨主要問題

經過不斷深化農村改革，農村集體經濟取得長足發展的同時，也存在一系列不容忽視的困難和問題。

（一）治理機制不健全

受歷史影響，農村集體經濟組織的經濟職能與村委會的行政職能長期處于重合狀態[6]。一是組織功能定位不清。許多村集體經濟組織承擔著本應該屬于公共財政職能的社會事業、社區建設，組織負擔過重。且大多數財務由村委會、街道掌管，組織本身僅執行收益分配這一經濟功能，難以發揮好集體經濟組織的作用。二是運營管理能力不足。由于規范的法人治理結構在很多地區尚未推開，農村集體經濟組織管理與運營問題突出。很多地方集體經濟組織的集體資產管理方式與手段不專業，管理者市場意識和盈利能力不足，導致集體土地等資源不能有效利用，影響了集體經濟發展水平。三是村莊的開放性與集體經濟組織的封閉性相矛盾。一些發展較好的村莊有很多外來人口作為常住人口希望參與村莊公共事務的決策，但集體經濟組織的利益分配具有嚴格的封閉性，為集體經濟發展創造效益的人員被排除在集體之外，出現集體經濟組織“有效治理”困境。

（二）發展資源有限

農村實行聯產承包責任制以來，特別是二輪土地延包后，多數村把一些村集體機動地以及“四荒地”、林地、草地、水面等資源，全部分光或低價長期發包，集體資產所剩無幾。當前許多集體經濟組織所能直接支配的資源僅為少量“四荒地”和閑置集體建設用地等，類型單一，規模有限。資源的有限性導致集體經營性收入來源渠道非常狹窄。有的村即使找到了理想的發展項目，也因為缺乏土地資源或土地不能規模流轉而無法實施。

（三）人才資源匱乏

各地普遍反映，相對于資金和政策而言，農村最缺的是人才。通過調研發現，凡是村級集體經濟較強的村，都有一個好的班子和帶頭人，不但村里各項事業發展得好，而且黨組織的威信也高，反之則矛盾多、干部口碑差，而且班子極不穩定。村“兩委”班子成員特別是村黨組織書記引領發展的能力不強，缺乏帶領群眾共同致富的本領，經營管理能力偏低，調研了解到，村里有頭腦、懂技術、會經營的年輕人，大都選擇外出務工經商，留守的老弱病殘婦幼難以擔當重任。如調研的一個村將500多萬的農機裝備進行出租，每年僅獲得8萬元的收益，收益率較低，不利于村集體經濟的可持續發展，也不利于鄉村的內生動力培養。

三、發展壯大農村集體經濟的思考與建議

農村集體產權制度改革工作正處在向縱深推進的關鍵階段，隨著農村集體產權股份合作制改革基本完成，深化農村集體產權制度改革的重心轉移到培育壯大新型集體經濟上來，要加大支持力度，研究解決關鍵問題，確保集體產權改革和發展壯大集體經濟取得實在成效。

（一）處理好農村集體經濟發展外力支撐和內生動力的平衡關系

農村集體產權制度改革紅利的充分釋放，建立在集體經濟組織良好運行并能持續創造收益的基礎上，這要求激活集體經濟組織的發展動力。但在經濟欠發達地區，當前農村集體經濟發展主要借助外部扶持，缺乏內生動力。在集體經濟組織的起步階段，給予一定的政策引導和資金刺激，有利于幫助集體經濟組織邁過發展初期的門檻，具有一定合理性。但不能培育出“長期扶持型”集體經濟或者“政策依賴性”集體經濟，要聚焦造就“自主發展型”集體經濟，讓集體經濟組織擁有自力更生的能力、手段和方式。

（二）多角度權衡農村集體經濟組織立法問題

長期以來，我國農村集體經濟組織一直缺乏統一的立法，而現有的鄉村集體企業立法和專業合作社法都無法調整當前農村主要的集體經濟組織行為。由于我國現有的法人管理登記程序無法適用于農村集體經濟組織法人，因而必須建立一套新的規范體系。一是從立法上明確農村集體經濟組織的功能定位。由于農村集體經濟組織具有地域性、排他性和封閉性的特征，當它參與市場交易時，它與交易相對人的市場主體的身份不對等，進而可能導致其交易能力受到限制。如何重新認識農村集體經濟組織的功能，使其既能體現經濟組織的特征，又能在市場交易中維護其在農村組織體系中的價值，是立法需要解決的首要問題。二是完善集體資產所有權的行使機制。從集體資產股份權能的性質看，賦予集體資產股份占有、收益分配的權能，在實踐中便于實施，有償退出集體資產股份在實踐中也便于操作。但是，集體資產股份的轉讓、融資擔保和繼承的權能受到限制，因而其可交易性也受到了限制，同時，由于現階段很多地方農村集體經濟組織收益分配機制的不完善，導致金融機構對經營性資產的真正用途存疑，在抵押擔保方面遲遲不愿做出主動性支撐。在集體資產股份的權能受到限制的情形下，何為實現集體資產保值增值的有效途徑，需要在立法中予以考慮。

（三）充分發揮農村集體經濟組織的服務功能

在新的發展階段，農村集體產權制度改革要與鄉村振興戰略有機結合，按照城鄉融合發展、農業現代化的發展要求，把握好幾個方向性問題，并以此為指導，將改革措施落到實處，最大限度保障集體成員的經濟權益，把集體資產管好用好，豐富集體經濟實現形式，推動集體經濟發展壯大。要充分發揮基層黨組織的領導核心作用。一方面，推進農村集體產權制度改革，有利于發展壯大集體經濟組織、增加集體經濟收入，有利于更好發動群眾、組織群眾，在基層鞏固黨的執政地位。另一方面，發揮農村基層黨組織的領導核心作用，有利于健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村基層治理體系，進而形成農村集體產權制度改革與黨的基層組織建設之間相互促進、良性循環的關系。同時還要提升與鄉村治理的融合發展。完善農村集體產權制度，發展壯大農村集體經濟，不僅能夠改善農村基礎設施和提升農村公共服務，而且能夠夯實農村社會治理基礎。農村集體產權制度改革有利于促進鄉村治理主體權利關系的優化，使組織與個人的關系更加明晰，提升農民參與基層治理的意識與能力，豐富基層協商民主的有效實現形式，促進鄉風文明，對提升鄉村治理水平具有重要意義。

（四）探索因地制宜、可復制、可推廣的農村集體經濟發展模式

要在全面實施鄉村振興的重要階段，積極推進特色產業在農村集體經濟發展中的嵌入。在依法依規的前提下，充分盤活用好集體所有的閑置房屋和山林、池塘水面等資源，結合各地歷史人文等區域特色，積極發展新產業新業態，促進集體資源向集體資產進而向集體資本轉變。浙江、江蘇、四川、貴州等地鼓勵村級集體經濟組織依托山水資源，發展觀光旅游休閑產業、物業租賃、配套服務等新業態，不僅促進了傳統農業轉型升級，而且將農業現代化推向新高度，開辟了農村集體經濟發展新路徑，顯著增強了農村集體經濟實力。