鄉村振興戰略視角下鄉村產業發展績效審計問題研究

■董玉蓮

現代審計正由財務審計轉向績效審計，從查錯防弊擴展到效率和效果的審查，旨在保障績效指標的落實到位?？疾炜冃徲嫷娜齻€維度，有效性是首要的，經濟性和效率性是實現有效性的先決條件，因此也成為績效審計的重點內容，包括信息是否真實，相關的人、財、物、信息、技術等資源取得，配置和使用是否合理，以及評價、報告和監督特定業務或項目管理問題。鄉村振興戰略實施重在社會效益、生態效益和管理效益的綜合提升，績效審計可以在這些效益提升中發揮保障作用。由于產業振興的重要位置，產業發展審計必然成為重中之重，發揮審計監督與服務職能，有利于相關政策措施落實和項目推進，而績效審計聚焦于產業規劃實施、現代鄉村產業體系構建以及特色產業園區項目建設等關鍵環節的監督，將更能揭示鄉村產業發展中的深層次矛盾，促進產業融合、產業布局和拓展產業空間，從而更好推動鄉村產業興旺。當然，鄉村產業審計也須轉變傳統審計思維，創新審計管理模式，在工作統籌上始終將績效放在首位，增強績效管理的揭示和監督的審計功能。

一、鄉村產業發展績效審計的職能定位

全面推進鄉村振興戰略使鄉村產業發展躍上一個新臺階，但也存在結構不合理、價值鏈不高、要素動力不足等問題。新形勢下以政策銜接、制度銜接、項目銜接為統攬，建立鄉村產業發展的激勵機制和協調機制，并揭示和消除發展中的問題與矛盾，這些都離不開績效審計工作的支持。

1.績效審計完善利益聯結機制，激發鄉村產業發展動力。

鄉村產業發展離不開各類經營主體的參與，參與的積極性、主動性體現產業發展的內在動力，而只有完善各主體的利益聯結機制，才能激發出這種動力。要以經濟利益為紐帶，明確規范各方權利和義務，通過制度設計和模式設定處理好各經營主體的利益關系，鑄造利益共同體，通過制度設計和模式設定來完善這一機制。審計職能的發揮，是制度設計的一環，將績效審計理念貫穿審計工作中，有步驟、有重點和分領域的開展績效審計，有助于明確利益分配關系。如通過持續強化對預算管理的審計監督，建立全面規范透明、約束有力的預算制度，能夠明確權責關系；通過項目績效管理的全流程分析，揭示產業運營中存在的問題，有利于擺正各方利益關系，共同構建起富有激勵的利益聯結機制。

2.績效審計深層面的分析原因和提出建議，服務產業決策。

鄉村產業發展中，有大量的項目投資與建設，涉及許多建設資金、生產資金的安排使用，如果存在制度缺失和監督不到位，就容易產生腐敗?？冃徲嫃娬{績效評價制度建立，從行業、區域、產業結構等多維度的開展績效審計，包括審計計劃制定、審計目標確立、審計內容選擇和審計方法使用等，重點審查各部門績效管理是否真正服務于鄉村產業發展。特別是開展事前、事中的審計和跟蹤審計，有助于強化部門績效管理的功能，達到警示、防弊的作用，保證產業發展更具有競爭力和效益性。從規避問題認識，績效審計立足于鄉村產業發展的特點、要求，著眼于問題背后的制度性漏洞，發揮績效審計分析問題的功能，既能分析深層次原因，又能針對原因提出解決問題渠道，為科學決策服務?？冃徲嫴粌H是查找問題，而是通過查找問題推進整改，從不斷完善產業發展的制度建設優化鄉村產業發展環境。

3.績效審計綜合性的監督功能，全面助推鄉村產業發展。

傳統審計是一種合規性審計，只對違規違紀問題做出判斷和處理，因為僅從某個方面和某個環節做出判斷，往往導致結論不準確?？冃徲嫴煌诤弦幮詫徲?，而是在系統性和整體性上更加突出績效管理的綜合監督，更加側重對經濟活動審計評價的深度和廣度，更加注重過程和結果的審計全覆蓋。圍繞單位績效狀況，通過融合式、嵌入式審計拓展審計覆蓋面，包括績效指標的制定是否合理，績效考核是否公平、透明，責任履行是否到位，著力推進各項工作整合和提升績效管理水平。

對鄉村產業的績效審計，覆蓋產業發展的各個層面。在產業發展目標制定環節，通過對既定目標達成情況的審計，分析目標制定過程是否存在缺陷，逐步形成科學合理的目標制定機制。在產業發展效益評價環節，把從審計做出的績效評價與其自有的績效評價進行比較，分析產業發展效益最終是否達到績效標準，逐步建立起統一、規范的產業效益評價體系，并通過審計整改切實解決鄉村產業發展遇到的種種問題。具體說來，一是能夠確保鄉村產業發展的政策落實到位，有力保障鄉村產業發展的扎實推進。二是能夠確保項目順利開展，督促項目有效執行，特別是跟蹤審計，可以全流程監督項目實施，動態掌握項目建設進展，科學調整項目方案，及時糾正項目執行偏差，促進提升項目績效。三是在資金績效審計中，以審查相關賬務、審批程序和專項資金使用是否合規為導向，覆蓋被審單位經濟活動的各個方面和環節，確保資金使用高效，推進鄉村產業發展。

4.績效審計引導資源要素向鄉村集聚，支撐鄉村產業發展。

鄉村產業發展的支撐點在于資源要素匯聚，推動特色產業發展和產業融合，以便形成鄉村產業發展的堅實基礎。審計工作成效就是通過營造一個良序的產業發展環境，吸引更多資源要素向鄉村聚集，保障這些資源要素在配置和使用上實現更高的經濟性、效率性和效益性。審計評價在揭示產業發展中的投資和項目所存在的問題時，對審計調查中取得的證據資料進行深加工，用績效審計方法去審核產業發展，重點在于資源要素流向的適當性、相關性、可行性的審計，有利于掌握資金、人才、信息、土地等資源要素的規模、結構的變動趨勢及其統籌使用的情況，達到資源要素的有效配置，能夠在推進績效管理及考核情況的基礎上，完善各項產業發展的服務制度建設。

二、鄉村產業發展績效審計應關注的重點審計內容

1.圍繞鄉村產業發展政策落實情況的審計。

鄉村振興戰略實施是建立于完備的制度架構與政策體系之上，鄉村產業發展政策反映出鄉村振興的制度性供給問題，是鄉村產業興旺發達的有力保證，在引導要素優化配置、推進農村產業融合發展以及培育創新主體方面，都離不開產業政策的支持，其中如何落實好政策則成為鄉村產業發展的關鍵?？冃徲嬙诖龠M政策評估、政策落實方面有效發揮作用，主要是通過預警、評價、問責、糾偏等監督職能，積極介入政策落實的全過程和緊緊抓住影響全局的突出點，破除政策中“梗阻”，促進各項鄉村產業政策及時發揮效應。首要的是檢查各地區、各部門的規劃、方案、部署是否按照上級政策的要求進行，并考查這些方案和行動計劃是否納入績效考核范疇。其次是審查這些規劃、方案的實施情況，是否在按照鄉村產業發展的要求統籌推進各項工作，并以檢查落實任務的主體責任為導向，著力反映阻礙鄉村產業政策落實的體制性、制度性的障礙，真正把發展目標、規劃、重點任務與具體產業項目實施相結合。

2.圍繞產業資金管理使用情況的審計。

產業資金管理與產業效益直接掛鉤，常用的財務審計難以反映產業資金績效問題，這就要求在財務審計的基礎上引入績效審計。著重加強因素分析、邏輯分析，使隱含在資金使用中影響資金效益的種種問題顯露出來，以實現資金使用效益最大化。鄉村產業發展資金主要來自于政策性的中央、省級的轉移支付資金，以及地方上為支持、輔助自身鄉村產業發展而安排的資金；還有來自于國有企業、民營企業、個人及捐贈的社會幫扶資金。這些資金的共同點是覆蓋面廣，資金來源渠道多樣化，如何管理和使用好資金就成為關鍵?？冃徲嬁梢源龠M資金有力籌集，也可以促進資金規范使用。圍繞專項資金的特點構建資金使用的流程圖，首先查看專項資金申報是否存在不公開、不公平、不真實的問題，特別是資金審批問題，審批中的權力運用最容易導致資金使用腐敗，權力濫用，則資金效益無從談起，審計能夠從揭示權力濫用中保障資金使用的效益性。其次是資金流向問題，鄉村產業發展需要資金支持，但資金在流向上如果被滯留、截留、擠占或挪用，就會削弱鄉村產業發展，這里不僅反映出一些資金管理環節沒有到位的問題，也反映出資金監督的重大漏洞，需要在資金的到位率以及數額的真實性方面加強審計監督核查，形成資金使用與監督的審計一體化，讓資金在鄉村產業發展中發揮最大效益。

3.涉及產業項目落地情況的審計。

鄉村產業發展中涉及多個支農惠農項目，如何確保各個項目順利開展以及真正產生效益，是鄉村產業發展的基本要求。針對產業項目的績效審計包括項目立項審計、項目實施過程審計和項目完成后效益情況審計等幾個環節。項目立項審計是切入點，主要審核項目申報資料的真實性和完整性，以及合同簽訂流程的規范性，合同要素是否齊全，是否履行招投標手續，是否涵蓋產業發展要素；項目建設階段的審計，主要檢查項目是否嚴格按照既定計劃實施，項目質量是否得到保證以及項目資金的使用情況，以此發現造成項目質量不高、執行緩慢、資金亂用的原因。當然，審計還不能停留于項目完成階段，重點還在于項目建成后運行的效益如何，審查項目運行的效益，避免投入浪費、促進項目效益最大化才是項目審計的最終目的。

4.涉及政府績效服務于鄉村產業發展的審計。

政府績效水平高低影響政府對鄉村產業發展的支持度，績效審計通過審查政府績效可以判斷政府支持鄉村產業發展的情況，績效審計是一有力評價工具。政府績效審計著眼于對現行體制的改進和完善，通過審查政府部門公共資金使用、資源節約及公共政策實施效果，揭示體制機制存在的問題，從根本上規范政府的決策行為，助力鄉村產業發展。審計工作要介入政府績效管理的全過程，從績效目標編制的完整性、適當性、可行性的審查到預算績效考核問責，及時督促各部門建立健全績效管理制度，提高績效管理水平，從而更好服務鄉村產業發展。

三、當前鄉村產業發展績效審計存在的突出問題

1.未能突出績效的審計重點。

鑒于鄉村產業發展的多層面性和差異性，決定了審計機關在進行審計評價時，需要針對合規性對審計對象的各項措施、資金使用、項目建設等內容進行檢查，檢查有無違法、違規、違紀現象。但現代審計任務要求不能總停留于合規性審計，在強化定性分析和定量分析的基礎上，必須把審計重心放到效率性、效果性的評價上面，真正轉向績效審計。但現實中更多審計工作集中于違規操作的審查上面，很少關注實際效果，如產業融合發展、要素活力推動、產業發展質量等問題，這些發展的結果和產生的效益才是績效審計的關注重點，而現實中這方面審計甚少。

2.未能形成統一的績效審計評價標準。

績效審計評價標準不同于傳統審計的標準，它不僅要具有客觀性和可操作性，更要突出績效管理的要求，依據績效管理的要求和績效管理的標準制定績效審計的評價標準。但當前面對不同審計對象、不同審計項目和要求，很難形成評價標準的一致性。鄉村產業發展涉及的部門多、項目多、資金類別多，各方面都有專門的管理辦法、實施方案和績效考評指標，特別是不同產業發展水平、不同產業特色和不同部門績效管理，反映在產業發展的政策、項目推動以及政府自身績效管理也都具有差異性，這就決定績效審計的標準制定不能一刀切，但基于地區、特色產業發展的績效審計應能建立統一的評價標準。不過，目前的績效審計評價標準大多照抄照搬，不考慮產業發展特點，采用不同的衡量標準和采用僵化的評價標準，都會使審計結論大相徑庭，必然影響績效審計的權威性和可信力。

3.未能形成綜合性、全面性的審計。

鄉村振興戰略實施立足于系統化、整體性的推進，鄉村產業發展又是鄉村振興的重要組成部分，其本身也是一個復雜的系統構成，包括資金使用、項目管理、環境保護、政府效能以及社會綜合效應等多方面的審查，如果沒有綜合性、全面性的布局，是達不到好的審計效果。審計應站在全局高度，對產業發展各項事務進行審查，績效審計所具有的綜合性、全面性的審計特點，可以覆蓋產業系統的全部監督。但現實中的審計更偏向于專項審計、就地審計和局部審計，而跟蹤審計、全面審計采用的較少，審計覆蓋面不夠，審計質量得不到保障。而從過程看，事后審計較多，事前、事中審計較少，雖然可以揭示出問題，但問題已經造成后果，致使審計作用發揮有限。

4.未能使審計的結果得到有效利用。

審計的結果應用是審計的出發點和歸宿點，應用程度高低也反映出審計成果價值和審計權威性，只有貫徹于審計整改中，才算發揮真正的審計作用。目前的審計整改大多局限于法定約束性強的操作層面，執行得相對較好，但從決策層面、管理層面、制度層面和提升運營效率層面來講，一些合理化建議的整改，由于不具有法定約束性，在具體整改流程上推行較難，執行較為不力。通常，績效審計更多是通過合理化建議推動整改，而這樣的審計結果應用具有很大彈性。當前的績效審計大多沒有開展審計問責，審計整改多流于形式化，甚或停留于糾正問題表面而沒有達到追究責任的深度.當然也無從根本上促進績效管理水平的提高。

四、鄉村產業發展績效審計的優化路徑

1.堅持問題導向，緊盯審計的“關鍵點”。

政策落地、財政資金投入、項目建設管理以及激發各經營主體動力是支撐鄉村產業發展的四個關鍵點，也是績效審計的焦點和難點。要圍繞產業發展要求，針對這四個關鍵點確定審計的重點內容，找準鄉村產業發展的難點，將審計規劃、目標和實施方案都融會到產業發展的“關鍵點”中。由“關鍵點”聚焦產業發展的難點，跳出合規性的審計局限，做到既審計全覆蓋，又審計有的放矢，最大限度提升審計的整體效能。

2.建立績效審計評價指標體系。

針對績效審計對象的特點，分門別類，設計具體的個體績效審計標準，并賦予各項評價指標科學合理的權重分值。建立產業政策措施的績效評價標準，以及通過預算資金審計與資金最終使用結果比較進行資金項目維度的績效評價，進而完善各項績效審計指標體系，為推動產業發展政策和優化資金管理提供決策依據。

3.完善績效審計結果應用機制。

一是通過深化成果提煉，加強對新情況、新問題、新趨勢的分析研究，提出有針對性的意見建議，并建立績效審計結果公開機制，以此擴大績效審計的影響力.增強績效審計的工作效果。二是打通審計成果運用的渠道。審計部門要與職能部門或被審計機構建立溝通機制，定期開展風險信息、經營信息等共享與交流，讓審計成果獲得更廣闊的“市場”。三是建立多級聯動整改督查機制，進一步加大問題整改督查力度，確保審計查出問題及時得到整改，并將審計結果運用納入單位績效管理“強考核”體系，積極促成整改結果轉化。

4.突出行政績效審計。

在鄉村產業發展中，行政績效服務于鄉村產業發展，從各部門履行職責和績效管理到位的考評中審查政府績效，績效審計通過審計整改與跟蹤問效、問責追責，著力審查行政部門不作為、亂作為而貽誤產業發展的問題。圍繞效能型政府建設，以降低行政成本和提升行政效能為主導，完善行政績效審計體系，并以此為出發點，建立健全行政績效的考核機制，不斷提高行政績效服務鄉村產業發展的水平。

總之，助力鄉村產業發展，加強績效審計，是審計監督推動政策落實、提高項目效益的必然要求，也是績效審計保障鄉村產業發展的重要職責，績效審計能夠為鄉村產業發展提供更好的市場環境，更好激發產業發展活力。