山東省城市管理執法領域信用管理機制探索與實踐

王偉?王盼兮?王紹雷

一、青島市案例分析

2016年5月出臺的《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》指出，要加快構建政府、社會共同參與的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。2017年12月、2018年1月，《青島市建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度實施意見》和《青島市推進城市管理領域失信聯合懲戒工作實施意見》先后印發執行，青島市成為山東省首個明確規定將失信聯合懲戒引入城市管理工作的城市。

（一）主體建設

根據《青島市推進城市管理領域失信聯合懲戒工作實施意見》，青島市城市管理局負責匯總確認城市管理領域失信行為的社會法人和自然人名單及失信內容。各區（市）城市管理主管部門、城管執法部門，應當每月5日前將城市管理領域相關信用信息報送至失信認定部門認定處理，并附有關書面材料。積極推進電子平臺系統應用，逐步實現失信信息自動推送。

（二）規則設置

青島城市管理領域信用監管主要針對本市范圍內市政公用、市容環衛、園林綠化、城管執法等領域的失信行為，失信行為按照嚴重程度分為兩個等級，分別是一般失信行為和嚴重失信行為。青島市倡導各個部門、單位對城管領域的失信行為進行聯合懲戒。通過成立宣貫工作小組，細化失信認定標準、信用提醒約談等制度，確定內部工作流程（圖1）；通過案件的周報、月報制度，對案件量等進行統計分析；運用信用監管手段，構建多部門參與的失信聯合懲戒機制，營造“違法即受限”的社會環境。

（三）技術支持

2015年，青島市整合市政公用服務熱線和數字化城市管理監督指揮平臺，組建青島市城市管理指揮中心，實現集指揮調度、便民服務、應急處置等功能為一體的城市管理綜合信息平臺。2018年，青島市將數字城管系統升級為智云系統，并重點擴展智信App。該App將市民通、執法通等分散、獨立的App整合為統一、開放的平臺。為更好地獲取群眾聲音，青島市城市管理局組織開展了“我愛青島·我有不滿·我要說話”等活動，開通了10余條群眾意見受理承接渠道，并接入數字城管中心，由中心進行及時的意見受理、人員派遣、執法處置等。

（四）機制保障

青島市城市管理局結合自身實際情況，制定《公共信用信息管理暫行辦法》和《信用信息異議處理及修復通知》等文件，大力建設城市管理綜合信息平臺，并開展城管服務站工作模式，明晰了職責分工、辦案流程，規范了城市管理領域信用管理工作。

二、威海市案例分析

2018年6月，習近平總書記考察威海時提出了“威海要向精致城市方向發展”的殷切囑托。威海市認真貫徹習近平總書記重要指示精神，深入推進“精致城市·幸福威?！苯ㄔO，在市域社會治理現代化試點中，將“信治”引導與政治、自治、法治、德治、智治結合起來，打造“六治融合”新模式。

（一）主體建設

威海市信用體系建設均由威海市發展和改革委員會牽頭負責，即“信用進機關”工作。通過制定《“信用進機關”工作推進方案》，威海市各部門借助“信用信息管理”“聯合獎懲”“異議處理”三項制度設計，健全信用建設法治保障；并運用“數據歸集”“應用清單”“獎懲措施”三類清單，完善各條線領域的信用工作機制。

（二）規則設置

2017年，威海市發布《守信聯合激勵和失信聯合懲戒辦法》，設立“紅黑名單”，對誠實守信主體采取16項激勵措施，對嚴重失信主體采取29項懲戒措施。以此為基礎，威海市編制了“聯合獎懲措施清單”，同時開發聯合獎懲應用平臺，建立“發起—響應—執行—反饋”工作機制，推行“清單式—模塊化—嵌入型”聯合獎懲機制，實現從“查詢到反饋”全程自動操作。全面推行“海貝分”積分制度，結合政法機關執法辦案情況，圍繞道德公益、守法履約、表彰獎勵、公共服務、社會責任5個維度，制定556個正面指標和1492個負面指標，構建起千分制六級評價指標體系，為全市企事業單位和18周歲以上居民進行信用“畫像”，將誠信從無形的道德要求轉化為處處能看到的評價標準，有效助力城市管理執法誠信建設。

（三）技術支持

威海市以“一網三庫”為核心，實行平臺與網站一體化。建成“威海市公共信用信息平臺”，平臺共收到近2.5億條誠信信息，近76萬條公示行政許可信息、近20萬條行政處罰信息。市民通過“信用威?！本W站就能查到企業或個人的信用積分，政府部門亦可通過該平臺進行個性化、批量化信用核實。

（四）機制保障

威海市代管的榮成市首次創建“信法聯動”監管模式（圖2）。主要內容包括：為近5000戶沿街商鋪布置信用二維碼和星級標識牌，建立關于信用建設的重點工作臺賬，將信用體系建設與餐飲、門頭牌匾等結合；還針對市區內69個政府部門、上千行政管理服務事項，進行信用信息數據收集，制定聯合懲戒措施清單，并延伸出一系列信用信息產品，極大地提升了城市管理執法效率。

此外，威海市還不斷完善守信激勵、失信懲戒、信用修復三大機制。打造信用超市、信用商業聯盟、積分存折等應用場景，引導和規范文明行為。健全聯合懲戒應用系統，信用平臺數據庫與市場主體登記備案信息、政法機關辦案數據實時共享，在全社會營造“一案失信、處處受限”的氛圍。加強信用治理事中事后監管，暢通信用修復渠道，建立失信企業和個人自我糾錯、主動自新的社會鼓勵與關愛機制，對各類主體動態進行“信用體檢”，量身定制修復措施，助力重塑信用形象。

三、濟寧市案例分析

濟寧市地處山東省西南部，素以“孔孟之鄉、運河之都、文化濟寧”著稱。2019年，濟寧市城市管理局聯合濟寧市發展和改革委員會等部門，制定《濟寧市城市管理信用體系建設工作實施方案》《濟寧市城市管理領域信用信息管理辦法（試行）》和《濟寧市城市管理領域失信行為聯合懲戒實施意見（試行）》等文件，探索推進城管信用體系建設，促進公民誠實守信道德意識的提高，為實現城市管理常態化提供了實踐經驗。

（一）主體建設

成立了濟寧市城市管理信用體系建設工作領導小組，在濟寧市城市管理局下設辦公室，負責信用管理工作，建立信息監管平臺。加強與上級和相關部門在信用管理、數據庫更新、聯合獎懲等方面的合作，并將任城區、兗州區、太白湖新區、高新區、曲阜市和鄒城市等六個區市列為信用體系建設試點單位（圖3）。

（二）規則設置

在《濟寧市城市管理領域信用信息管理辦法（試行）》中明晰了城市管理執法誠信機制的實施內容、具體方法及重要步驟，并重點對市容環境衛生、戶外廣告管理、城鄉規劃執法、渣土運輸管理、市政設施管養、園林綠化管養、環衛設施管養等七個板塊進行分則設計，將失信行為分為一般失信和嚴重失信兩個等級。失信行為采取計分管理，總分為100分，一個自然年為一個計分周期。按照計分標準，一個計分周期內，累計扣分達到20分（含20分）的，列入濟寧市城市管理領域“黃名單”；累計扣分達到40分（含40分）的，列入濟寧市城市管理領域“黑名單”。社會法人或自然人對黃、黑名單公示有異議的，可以向認定部門提出異議書面申請，并提交相應證據。認定部門應當在3個工作日內進行調查核實?！包S名單”失信行為公布滿六個月，“黑名單”失信行為公布滿一年的，可以按照條件和程序實施信用修復?！包S名單”失信主體的信用修復結果，由濟寧市城市管理信用體系建設工作領導小組辦公室予以認定；“黑名單”失信主體的信用修復結果，由濟寧市城市管理信用體系建設工作領導小組辦公室和濟寧市社會信用體系建設聯席會議辦公室予以認定。

（三）技術支持

濟寧市城市管理局通過實行“一人一檔”和“雙向承諾”，基本建立起了信用管理基礎信息庫，并且開始對城市管理執法領域的部件和事件進行系統化管理。通過建立“誠信建設一條街”，簽訂誠信承諾書、張貼誠信二維碼，掃碼即可顯示信用信息，打通了社會各界的監督反饋渠道。通過選取基礎條件較好的單位，將“執法服務辦公室”與“信用試點建設辦公室”合并設立，逐步實現了誠信數據網點覆蓋。

（四）機制保障

濟寧市城市管理局組織信用體系建設培訓會議，對關于誠信執法的理論知識、工作流程進行系統培訓，讓其他企、事業單位及其工作人員更好地把握與理解失信行為認定、信用案件辦理程序，夯實工作基礎。同時，濟寧市將任城區、兗州區、太白湖新區、高新區、曲阜市和鄒城市等六個區市列為信用體系建設試點單位，每個試點區市選擇一到兩條道路進行示范創建。通過建立“誠信一條街”，舉行信用建設專題宣講，講解信用體系建設有關規定，發放“城市管理信用宣傳明白紙”和“致市民一封信”等，提升管理相對人自律意識，營造濃厚的“重誠信、講信用”社會氛圍，形成社會齊抓共管大格局。

四、結語與展望

城市通常被視為一個典型的開放的復雜巨系統，但其本質上是一個龐大的多重契約綜合體，從這個視角看，城市良性運轉的特征表現為城市運行管理服務中各類人、事、物之間“契約關系”的相互匹配、相互履約。城市管理作為一種維護城市安全高效運行的干預工具，面對多樣化主體、多元化利益和數字化環境，僅僅依靠嚴管重罰等手段難以從根本上解決新問題、新矛盾，研究其與信用體系建設的融合，抓住了城市系統運轉的核心鑰匙之一。通過增強城市中人的契約精神與誠信意識，達到對復雜關系的化繁為簡，促進城市系統自發向好的積極目的，無疑為城市管理工作提供了新的思路和手段。

通過對青島、威海、濟寧三個城市的案例分析發現，山東省在推進城市管理執法領域信用管理機制建設過程中初步形成了一些值得借鑒的做法，如“頂層設計（省市）—中層擔當（區縣）—基層創新（街道社區）”的工作推進邏輯。要特別強調的是，若想真正地建立健全城市管理執法中的信用管理機制，還需進一步將“自上而下”的政府引導與“自下而上”的人民自覺相結合。各層級城市管理執法部門應積極聯合其他行政主體、企業、社會組織，共商共議共建城市管理執法的信用規則、辦法、機制，走出一條新時期“人民城市人民建，人民城市為人民”的新群眾路線。與此同時，城市管理執法領域的信用管理面臨的新情況、新行為、新場景不斷增多，要更加熟練地運用大數據、云計算、區塊鏈等技術，對各類主體進行實時的誠信行為監測、失信行為認定，主動、及時、準確、全面地上傳違法者信息，定期評分評級、排名公示、依法獎懲、數據共享，以此提高城市管理水平和執法效率。為此，信用管理的功能應在當前開展的城市運行管理服務平臺建設中重點考慮。

面向未來，全社會若能齊心協力共同建設“信用惠民、開放共享”的信用城市，讓“守信者暢行天下，失信者舉步維艱”，相信我們城市的運行成本和治理負荷將會大大降低，而且會激發出一種內生的力量，讓城市的和諧美好變得更加深入和長久，終將打通一條實現中國式城市治理現代化的可為路徑。

參考文獻

[1]青島市社會信用體系建設工作領導小組. 青島市推進城市管理領域失信聯合懲戒工作實施意見[EB/OL]. （2018-01-10）[2023-09-09]. https：//www.xihaian.gov.cn/zwgk/bmgk/csgl/gkml/gsgg/202012/P020201207511998807046.pdf.

[2]濟寧市城市管理局. 濟寧市城市管理領域信用信息管理辦法（試行）[EB/OL]. （2019-05-29）[2023-09-10]. http：//www.jining. gov.cn/art/2019/5/29/art_59679_2429451.html.

[3]鄔倫， 宋剛， 等. 從數字城管到智慧城管： 平臺實現與關鍵技術[J]. 城市發展研究， 2017， 24（6）： 99-107.

（責任編輯：張秋辰）