黃河流域水權交易法律保障機制研究

呂志祥,楊雪

(蘭州理工大學 法學院,甘肅 蘭州 730050)

黃河流域不僅是我國北部重要的生態安全屏障,維護著我國西北、華北的生態平衡;同時也是我國重要的經濟發展區域。流域資源以水資源為重要載體,有限的黃河水資源一直是制約黃河流域健康發展的關鍵因素,隨著流域內能源化工業基地的聚集、人口的急劇增長、城鎮化進程加快等社會因素以及黃河流域氣候環境變化、沿黃地區自然稟賦條件的差異性等自然因素,黃河流域水資源配置、可持續利用在生態保護和高質量發展戰略背景下顯得尤為關鍵。在堅持黃河流域初始水權分配和總量控制的基礎上,水資源配置過程中引入市場機制開展水權交易,推動黃河流域水權市場建設,在一定程度上能夠有效化解黃河流域水資源短缺矛盾,推進黃河流域生態保護與高質量發展。

一、黃河流域開展水權交易的必要性

(一)適應黃河流域生態保護和高質量發展戰略需要

2019年9月,習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上強調,推進黃河流域水資源節約集約利用,嚴格落實水資源剛性約束是黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施的主要目標任務之一。2021年10月,中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》,提出適度提高引黃供水城市水價,積極開展水權交易以加快形成節水型生活方式。隨后,習近平總書記在山東濟南主持召開深入推進黃河流域生態保護和高質量發展座談會上進一步強調,要創新水權、排污權等交易措施,發揮價格機制,倒逼提升節水效果。

因此,一方面,控制水資源開發利用上限,堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產,用強有力的約束手段提高發展效益。改變用水思路,增強社會節水意識,大力推動全社會節約用水,促進流域用水方式由粗放向節約集約轉變,可以充分發揮黃河流域水資源開發利用最大效益。另一方面,開展水權交易可以促使黃河流域水資源從 “開發利用型” 向 “節水效率型” 轉變。黃河流域自本世紀初開展水權交易已有近20 年的歷程,實踐表明水權市場的引入,有利于黃河流域提高水資源優化配置效率,引領全社會參與水利的激勵。在黃河流域生態保護與高質量發展背景下,著力培育流域水權交易市場,持續推進流域水權交易。以市場為導向,發揮價格機制,倒逼用水方式轉變,有助于促進流域水資源節約集約利用,促進黃河流域生態保護和高質量發展戰略的落地生根。

(二)解決黃河流域水資源短缺及供需矛盾

黃河流域屬于資源性缺水流域,水資源短缺是阻礙黃河流域可持續發展最為突出的矛盾。根據《中國水資源公報》的統計數據,2020年全國水資源總量為31605.2 億m3,黃河流域水資源總量為796.2億m3,僅占全國水資源總量的2.5%,黃河流域水資源短缺問題較為嚴重。開展水權交易、建立水市場是解決黃河流域水資源短缺、緩解水資源供需矛盾突出現狀的有效途徑。水權交易以初始水權和用水總量控制為基石,以經濟社會市場的需求為導向可以實現流域內水資源的自我調節作用,有效彌補初始水權分配的不足,促進流域內上、中、下游和各地區、各行業水資源的再次合理分配,不僅在流域層面統籌破解了水資源供需矛盾,又在區域層面實現了相關利益者的協調平衡。

(三)提升黃河流域水資源利用效率

目前黃河水資源開發利用強度高達80%,遠遠高于一般流域40%的生態警戒線[1]。以2020年數據為例,2020年地表水取水總量為426.17 億m3,占總取水量的79.5%,其中農業取水量286.84 億m3,占地表水取水量的67.3%,農業耗水量231.01億m3,占地表水耗水量的65.3%。農業取水量、耗水量總量大且總體用水效率不高,其次為工業用水和居民生活用水。農業、工業、生活用水的節水控水潛力存在很大的提升空間。一方面,開展水權交易可以促進黃河流域各省(區)的合作交流,統籌流域協調發展,充分發揮地區優勢,推動流域、區域內產業的優勢互補,優化產業結構,推廣工農業節水技術,推進生態產業、綠色產業現代化產業體系建設,維護流域整體利益相關者的利益平衡。另一方面,水權轉讓方將手中富余的水權轉讓給其他部門可以獲得相應的補償?；趨⑴c約束與個人理性約束,水權交易利益相關者在一定條件下總是要追求自身利益的最大化。[2]利益相關者追求最大化利益又競使水權轉讓方通過提供高效農業生產技術、灌溉技術及基礎設施、人才支持、盡可能將富余的水量通過水權交易轉讓,以市場機制倒逼提高節水效果,不僅提升了水資源高效利用,也培養了社會整體節水意識。

二、黃河流域水權交易法律保障之不足

(一)黃河流域各省(區)初始水權配置缺乏動態調整

作為水資源配置的組成部分,初始水權分配不僅關系到水權制度建設,也是開展水權交易的前提保障。黃河流域初始水權分配以 “八七分水” 方案為分配依據,方案中明確指出,該水量分配方案是南水北調工程生效前所對黃河可供水量的分配方案?，F該方案已執行了30多年,黃河流域各省(區)經濟社會發展已經發生了翻天覆地的變化,亟需要重新科學分配黃河流域各區域用水指標并進行動態調整。原因在于,首先我國現階段初始水權分配以行政配置手段為主,流域內各級政府在初始水權配置中擁有較高的決策權,缺少與實際用水戶、企業和相關利益者參與水量分配的民主協商機制,難以保證初始水權分配的合理性和公平性。其次,南水北調中線及小浪底等水利工程的建設,可從長江下游干流取水為黃河流域中下游河南、山東以及流域外河北、天津等地區供水,黃河流域水資源已經具備了重新分配的條件。[3]再次,由于立法并未明確 “分水方案” 的效力,執行層面缺乏有效的監管及責任機制,經國務院批準的計劃配水方案在實踐中并未嚴格執行。

(二)用水權確權不徹底

精準核定用水權是落實水資源 “四定原則” 、完善水權制度建設的關鍵環節。目前,黃河流域水權交易存在水權權利界定不清晰的 “制度瓶頸” 。[4]《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)中指出要建立農業水權制度,在縣一級用水總量控制下逐步將用水指標細化分解到農村集體經濟組織、農民用水合作組織及農戶等用水主體,明確水權主體。水權確權不徹底是用水權改革的重難點問題,同時也是阻礙水權交易的關鍵問題。以黃河流域寧夏回族自治區為例,農業用水權只是確權到鄉鎮一級或者干渠直開口、用水大戶或是選擇有條件的地區確權到戶,由于計量設施的不完善,確權單元過于寬泛。而對于公共供水管網的工業企業并未完全確權。黃河流域水權交易多以農業用水權置換工業用水權,但是由于我國缺乏針對農業用水權相關法律制度保障,一方面弱化了農戶參與水權交易的積極性,另一方面農業用水與工業用水投入產出的較大收益差距,工業用水擠占農業用水甚至是生態用水的現象時有發生。

(三)水權市場定價機制不完善

由于立法層面缺少上位法對水權交易價格的約束,水權交易基準價格規定不清,導致當前黃河流域水權交易普遍存在價格過低的問題。根據中國水權交易所平臺發布的成交價顯示,黃河流域區域水權的成交價格為0.87 元/m3,取水權的成交價格為1.23元/m3,灌溉用水戶的成交價格僅在0.05～0.09元/m3之間,遠低于居民用水和工業用水價格?！端畽嘟灰坠芾頃盒修k法》僅規定了區域水權交易類型的基準價格及其價格評估機構,但是對于其基準價格的評估標準、構成成本、沒有具體規定,且對于取水權和灌溉用水水權交易的 “基準價格” 沒有提及。實踐中大多數交易通過協商定價、或者競價完成,通過協商水價完成的交易并不能客觀真實地反映水資源市場供需關系,無法實現價格杠桿的作用,導致水權交易價格失調,不利于激發節水效能和交易熱情。

(四)水權交易利益相關者補償機制缺位

1.生態環境負外部性效應明顯

黃河流域上游分布著三江源、祁連山、甘南等重點生態功能區,是黃河流域重要的水源涵養區,為維持或者恢復黃河流域的綠色發展承擔著主要的生態環境保護責任,為全流域的水質改善、水量保障而喪失了水權交易的機會成本,理應享有其帶來利益的權利。此外,由于黃河流域大量水權交易都是以農業用水權置換工業用水權,其用水量大且往往伴隨著環境污染,導致下游水量或水環境質量變化影響流域的整體生態平衡,造成黃河中下游地區水資源利益損失。因此,下游地區一方面由于水質污染而失去了水權交易的發展機會、收益機會,另一方面也增加了下游地區改善水質的投入成本?；诖?下游地區享有水質污染、上游過度用水的受償權利。但是目前,黃河流域橫向生態補償還在探索階段,存在補償范圍小、補償標準低等問題,不僅降低水資源的配置效率,而且容易造成水權利益沖突,阻礙了水權市場運行。

2.水權出讓方與受讓方的利益未得到平衡

以內蒙古河套灌區為例,灌區因水權出讓客觀上水量減少造成水費收入降低,與受讓地區因企業用水增多水資源稅費明顯增加不成正比。上文提及,目前黃河流域灌溉用水戶水權交易價格僅在0.05～0.09元/m3之間,而受讓地區工業用水的水資源征收費用標準為0.5元/m3。[3]出讓方與受讓地區過大的收益差異有失區域公平,也不利于水權交易的開展。再者,黃河流域灌溉用水戶水權交易是由灌區水管單位與工業用水企業直接開展水權轉換,農業用水戶并未直接參與其中。農業用水戶作為水權交易第三方潛在利益者,其利益訴求并未得到充分的契約保護。

(五)市場化水權交易機制尚有不足

1.水權交易平臺分散

目前黃河流域九省區僅有內蒙古、寧夏、河南、山東成立了省級水權交易中心,[5]而其他省份大多依托于公共自然資源交易平臺。水權交易未能充分整合流域水資源,水資源配置效率低、管理分散、信息不對等。因此,建立一個針對全流域統一的水權交易平臺,構建黃河流域分層次、多元化的水權交易平臺,有利于跨區域開展水權交易,統一范圍、統一監管,促進水權交易的業務量,緩解流域水資源供需雙方信息不對等造成的影響,平衡協調水資源區際利益。

2.水權交易市場環境保障力度不足

黃河流域水權交易大多以農業用水權換取工業用水權。于賣方農民用水戶而言,水權交易成效、經驗的宣傳力度不夠,水市場作為準市場,[6]水資源作為 “公共商品” 的財產權的可交易觀念淡薄。于買方工業用水權人而言,[7]用水總量控制與工業用水需求激增的矛盾必然迫使企業加大投入節水基礎設施建設,提高節水能力,前期成本過多投入使得企業經常在面臨自身節水成本與在水權交易市場購買水權的資金間猶豫不決,抑制了企業參與水權交易的積極性。

三、健全黃河流域水權交易法律保障機制之路徑

(一)建立黃河流域各省(區)初始水權分配動態配置機制

建立黃河流域初始水權動態配置機制是把握新時期黃河流域發展對水資源差異性需求以及構建區域發展新格局、遵循《黃河保護法》生態優先、量水而行基本原則、優化黃河流域水資源配置的有效機制?！饵S河保護法》第46條規定:制定和調整黃河水量分配方案,應當充分考慮黃河流域水資源條件、生態環境狀況、區域用水狀況、節水水平、洪水資源化利用等,統籌當地水和外調水、常規水和非常規水,科學確定水資源可利用總量和河道輸沙入海水量,分配區域地表水取用水總量。因此,為確保黃河保護法落地見效,增強流域水資源承載力,應當結合黃河流域可供水量以及沿黃不同省(區)高質量發展的轉型需求,調整水資源分配的標準,建立黃河流域各省區水量動態配置機制。在保證流域生態用水需求前提下,加快調整水資源分配的方法,綜合考慮沿黃各地區生態環境條件、經濟發展差異、科技創新能力等因素,進一步明確沿黃主要地區在國家高質量發展空間布局中的主體功能(水資源涵養區、水土保持區、城市化承載區),動態周期性地科學分配黃河流域各區域的用水水量。進而引入用水總量控制下的市場機制開展水權交易,提高流域整體經濟發展水平以此平衡區域協調發展。

(二)深入推進用水權精準確權

精準確權是開展水權交易前提和基礎。2022年8月,水利部、國家發展改革委員會、財政部聯合印發《關于推進用水權改革的指導意見》(水資管〔2022〕333號)內容其一要加快不同類型用水權初始分配和明晰。而在2021年7月,寧夏回族自治區水利廳就發布了《關于寧夏回族自治區用水權確權指導意見的通知》(寧水權改發〔2021〕1號),因而寧夏率先成為黃河流域用水權確權改革的先行區,亦為其他省(區)開展水權確權提供了經驗借鑒。遵循 “以水定地、以水定產” 的總量控制、定額管理原則,明確確權主體及責任。農業用水權確權到有效計量的最小單元,在省(區)級區域內建立市、鎮、村、農民用水戶協會四級管理體系。工業用水權確權到全部用水企業,對在公共供水管網覆蓋的用水企業,全面實行取水許可證管理制度;非公共供水管網覆蓋用水企業,納入水權交易市場進行統一交易。生態用水細化到相關的監督管理單位。[8]建立用水權確權管理平臺,加強用水權計量監測設施,強化水資源用途管制等配套措施保障用水權確權工作順利推進。

(三)優化水權交易市場定價機制

1.建立黃河流域用水權交易的基準價

缺乏基準價格的約束,會導致水權交易市場競爭性不足或者由于買賣雙方信息不對稱造成水權交易價格過低的扭曲現象,不僅損害水權出讓方的利益,也挫傷了出讓方參與水權交易的積極性,限制了市場機制在有條件的地區進一步適用的可能性。由于水資源獨具的社會屬性和生態屬性提供的生態功能服務多具有外部性和非市場性,難以在純粹的市場驅動下實現其價值,[9]因而可以政府指導價或政府定價的方式作為用水權的基準價格。建立水權交易基準價格體系可以從以下幾方面展開:一是建立流域統一、區域分級的基準價格;二是要兼顧流域內區域間經濟發展水平,實現用水權基準價格與地方經濟相協調;三是根據水資源稀缺程度、用水效率指標、節水工程投資成本和運行維修改造成本、水權交易中出讓方與受讓方以及生態環境損害的外部性補償等評估標準,[10]綜合確定區域間、行業間和灌域間和用水戶間不同類型交易水權的基準價。用水權交易價格遵循市場規律,以市場調節為主,但是不得低于用水權基準價。用水權基準價格可根據水資源總量、市場供需關系以及產業政策而適時作出調整,向社會及時公布水權價格信息,通過政府監管強化水權基準價格的約束和指導作用。[11]

2.采取多元化的市場定價模式

水資源具有稀缺性,加之獨具的生態屬性、社會屬性、經濟屬性多元性屬性,單純靠政府定價或者政府指導價的方式難以體現其真實性價值。因此,要深化水權交易領域政府 “放管服” 履職職能改革,充分發揮水權作為準公共商品的管理優勢,提升市場機制在水權定價中的主導作用。實現水資源的價格與價值相匹配。水權交易定價應當由市場供需決定,市場供需進一步決定交易雙方和交易價格。區域用水權交易和灌溉用水戶交易,可采用招標、拍賣、掛牌等定價機制,逐步完善傳統協商定價的定價模式。通過招標、拍賣引入競爭機制,一方面可以降低交易雙方信息差、使得水權價格體現其真實價值,一方面可以提高交易的公平性和配置的有效性。

(四)建立健全水權交易利益相關者補償機制

水權交易過程中開展流域生態補償可以有效協調流域上下游生態經濟利益,調動流域各方水權交易的積極性,增強水權供給方的激勵作用,促進流域開展水權交易的協同動力。2020 年,財政部、生態環境部、水利部及國家林草局聯合發布關于《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》,《方案》中以鼓勵開展排污權、水權、碳排放權交易等市場化補償方式為舉措,著力形成完善的生態補償政策體系為目標,鼓勵地方加快多元化橫向生態補償機制。因此,針對黃河流域水權交易橫向生態補償不足,水權出讓方與受讓方利益不平衡、第三方利益訴求保護不足等問題,建立貨幣化補償機制與非貨幣化補償機制相互結合、相互補充的水權交易利益補償機制。

其一,推進跨省流域上下游的生態補償,縱向上加大中央財政對于黃河上游重點生態功能區的財政轉移支付力度,橫向上建立省級行政區水量水質補償模式。采取市場化、多元化的補償方式,實現受益者對水源涵養地的補償,彌補上游地區因喪失水權交易發展機會的收益。其二,為維持區域水權交易公平,促進水權交易順利開展,遵循 “誰收益、誰補償” 的方式,可以從水權受讓方的水資源征收的費用中提取一定的補償資金,建立水權交易補償專項補償基金,專門用于灌溉用水水利設施建設維護、灌溉用水戶補貼及節水激勵,縮小水權出讓方和受讓方的收益差距。其三,在農業用水轉換工業用水交易中,企業可以投資灌溉設施、提供灌溉節水技術人才支持、技術援助等非貨幣化的補償方式,間接實現對農戶的利益補償。

(五)完善流域水權交易市場培育機制

1.成立黃河流域水權交易中心

建立一個全流域統一的、跨區域的、多水源的水權交易平臺,是黃河流域水權交易機制建設的終極目標。[12]2022 年3 月,中共中央、國務院印發實施《關于建設全國統一大市場的意見》,指出要打造統一要素和資源市場,著力培育發展全國統一的生態環境市場,依托公共資源交易平臺,建設碳排放權、用水權交易市場,統一規范行業標準和監管交易機制。優先推進區域合作對于建設全國統一的用水權交易市場具有重要的引領和支撐作用。黃河流域水資源短缺,水權交易需求量較大,水權交易條件又較為成熟。因此,因地制宜成立黃河流域水權交易中心,作為建設全國統一用水權交易市場組成部分是必要且可行的。[13]此舉亦有利于打破黃河流域內地方保護和市場分割,促進水資源商品要素在更大的范圍內流動,構建高效規范、公平競爭、監管規范的水權交易市場環境,實現流域范圍內水資源的有序配置和高效流轉。

2.加強水權交易中政府的保障功能

強化水權交易的資金投入保障。主管部門要發揮主導作用,加大相關輸水工程和水量監測設施,建立政府與社會協同多元化、多層次的融資渠道,幫助企業完成前期基礎設施建設的成本投入;構建以政府監管責任為核心、水權交易所監管責任為補充、第三方機構監管責任為輔助的多方主體參與水權交易市場監管機制;[14]加大宣傳水權交易成效、經驗的推廣,引導有潛在需要的地區、工業企業、社會資本參與水權交易,提高交易主體的認知度、關注度和參與度。

四、結語

水權交易突破了黃河流域水資源短缺的制約瓶頸,打開了水資源利用的新局面,提升了黃河流域水資源的用水效率和用水效益。在肯定黃河流域試點地區水權制度創新的同時,也要注重總結改進制度的不足。要協同推進最嚴格水資源管理制度、區域協調發展、水資源綜合管理、社會治理與水權交易制度的建設,構建 “政府—社會—市場” 多方主體發力格局。要健全水權交易平臺,拓寬水權交易的融資渠道、加強水權交易全過程監管等相關配套制度改革,推進黃河流域水權交易邁上新的臺階,助力黃河流域生態保護與高質量發展。