民主黨派參與突發公共衛生事件治理的實踐空間與路徑研究

秦 浩 郭 碩

（中共遼寧省委黨校，遼寧沈陽 110004）

以新型冠狀病毒感染為代表的突發公共衛生事件具有極強的突發性、破壞性、擴散性和衍生性，嚴重威脅著人民群眾的生命安全和經濟社會健康發展。中國共產黨是國家治理的核心力量，在突發公共衛生事件治理中發揮總攬全局、協調各方的作用。作為多元國家治理主體的一支重要力量，民主黨派積極參與突發公共衛生事件治理，既是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要實現形式，也是其黨派優勢和責任擔當的充分彰顯。

一、突發公共衛生事件的治理需求

突發公共衛生事件不同于一般性危機，危機治理需求主要體現在科學的應急決策、有力的物資保障、堅強的人才支撐及有效的民主監督等方面。

（一）決策科學性需要可靠的智力支持

應急決策是突發公共衛生事件治理的首要關鍵，科學的應急決策能夠有效控制并極大減輕突發公共衛生事件引起的社會危害。與常規決策不同，突發公共衛生事件應急處置決策的特點和難點在于：一是決策時間有限。事件的暴發往往比較突然，在事發后會以極快的速度傳播蔓延，決策面臨的時間壓力較大。二是決策環境復雜。突發公共衛生事件的發生機理和擴散演化路徑難以準確把握，事件發生后的應急決策不能基于以往的經驗提前準備，需要隨著事件發展態勢和趨勢的變化適時動態調整，決策風險性較高且效果難以預料。三是決策復雜性高。突發公共衛生事件涉及面廣，很容易從衛生健康領域擴散到經濟、社會等其他領域，由此引發的次生危機和連鎖危機可能交織疊加，產生更大的破壞性影響。有鑒于此，突發公共衛生事件治理中的科學決策必須依賴專業、可靠的智力支持與嚴格論證，防止主觀臆斷與盲目決策。

（二）處置及時性需要有力的物資保障

應急物資是突發公共衛生事件治理的物資保障，應急物資的儲備與調配能力直接關系到危機的預防和處置能力。突發公共衛生事件治理的物資保障需求主要有三個方面的特點：一是物資需求量大。突發公共衛生事件一般持續時間較長，危機治理全生命周期的各個階段和環節都需要有序有力、高效快捷的應急物資供應，因此采用動用儲備、直接征用、市場采購等常規籌措方式很難滿足應急需求。二是物資需求種類多樣。突發公共衛生事件防控形勢的復雜性及治理任務的動態變化性，決定了不同情境、不同階段物資需求的多樣性和零散性，因此單一的物資供應體系在繁多龐大的物資需求面前相形見絀。三是物資需求急迫。在有限的時間限制內和有限的人力物力資源條件下，必須在最短時間內將應急物資調撥發放到各個需求單元，才能發揮物資的最大應急效用。

（三）應對專業性需要專業的人才支撐

專業人才是突發公共衛生事件治理的重要支撐，專業人才的專業知識和專業能力能夠確保危機應對的專業性、權威性、有效性。突發公共衛生事件治理對人才和知識的需求主要體現在以下三個方面：一是突發公共衛生事件發生和疫情大規模蔓延的原因，往往是某一種新型病毒的傳播肆虐，對其認識和研究需要一個過程，很難在短時間內判斷病毒來源、致病因素、傳播途徑、傳播能力等，預防和治療難度大，必須由病毒學、病理學、流行病學和臨床醫學等方面的專家進行分析研判并提出防控建議。二是當前衛生健康知識普及不足，公眾的公共衛生素養有待提升，對病毒感染的防護措施、癥狀表現、診斷治療等缺乏正確的醫學認知，容易產生恐懼、易怒、過度緊張等情緒，嚴重時可能會發展成抑郁癥、躁狂癥、焦慮癥等情緒類疾病，因此需要專業的衛生健康知識科普教育和心理健康疏導。三是互聯網和社交媒體成為突發公共衛生事件中謠言傳播的“放大器”，散布的虛假消息混淆視聽、歪曲事實、誤導公眾，加劇社會恐慌，也需要發揮專業人士的澄清辟謠和正向輿論引導作用。

（四）治理規范性需要有效的民主監督

民主監督是突發公共衛生事件治理的必要環節，對應急體系建設、應急處置能力、應急任務落實情況等精準開展各類專項監督，重點需要做好以下兩方面的工作：一是反饋政策執行情況。突發公共衛生事件治理是一項系統性、綜合性的工作，政策執行力關乎應急治理整體效果，通過將政策措施的執行和落實情況進行檢視反饋，可以及時發現并糾正風險隱患和問題，適時調整有關應急預案，形成應急政策全鏈條閉環管理機制。二是監督權力規范行使?！拔纳綍！薄斑^度留痕”“表格抗疫”等形式主義、官僚主義頑疾仍未根除，給部分基層干部帶來了極大困擾。民主監督是一種問題導向式監督，所提出的批評建議雖然不具有法律約束力和紀律強制力，但形成的監督壓力能夠倒逼責任落實，避免出現履職不力和不作為亂作為等問題。

二、民主黨派參與突發公共衛生事件治理的實際成效及改進空間

（一）民主黨派參與突發公共衛生事件治理的實際成效

新冠疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考，也是對民主黨派履職能力的一次大考。各民主黨派以高度的政治責任感和使命感，積極響應中共中央號召，充分發揮參政議政、聯系廣泛、人才集聚、民主監督的獨特優勢，全力投身疫情防控工作，為疫情治理作出了重要貢獻。

1.發揮界別特色優勢，整合利益訴求，推動決策科學化民主化。民主黨派有各自特定的聯系對象，能夠協助黨和政府全面了解不同社會階層的利益訴求，提升公共決策的民主化和科學化水平。同時，黨派成員可以借助“直通車”的制度優勢，把議案建議等通過合理、快速、通暢的渠道傳遞給相關決策部門，彌補了應急治理中信息不夠暢通、反應不夠迅速的問題。在新冠疫情防控中，各黨派成員充分發揮自身智力資源優勢，圍繞疫情防控工作的新形勢和新進展，從診療防控、經濟運行、社會管理、法規完善等多個方面進行調研提案，切中了疫情治理的重點領域和關鍵環節，為黨委政府科學決策提供了重要參考意見。據不完全統計，2020 年全國兩會召開前，各民主黨派中央直接向中共中央、國務院報送意見建議34 件，向全國政協和中共中央統戰部、教育部等部門報送的社情民意信息共計2739 件，其中23 件得到中央領導同志批示[1]。例如，為緩解疫情給經濟運行帶來的沖擊，防止財政與金融環境惡化，民建中央提案建議實行更為積極的財政政策，適度提高財政赤字率，進一步放寬市場準入，同時設立中小企業紓困基金；為安全處置醫療廢物以及降低環衛系統員工感染病毒的風險，民進中央提出將環衛、供水污水、垃圾處理單位納入疫區防疫物資統籌調配體系；為構建滿足重大疫情防控與應急管理需求的現代化公共衛生治理體系，農工黨中央提案將公共衛生治理和生物安全納入國家安全戰略，積極參與全球衛生治理。

2.發揮聯系廣泛優勢，籌集經費物資，緩解應急物資供應掣肘。8 個民主黨派的成員分別來自不同的社會階層和群體，有著廣泛的社會基礎，具有密切聯系社會各界人士的優勢，在界別群眾中有較大的社會影響力和凝聚力。在新冠疫情防控中，民主黨派第一時間組織力量協同開展物資配備戰、資源流轉戰，匯集分散的資金、物資、信息，快速疊加整合各類資源，讓有限的資源發揮出最大效用。各民主黨派中央及其各級組織號召全體成員、所屬團體、基金會為疫情防控捐款捐物，調集采購醫療器械、消毒液、醫用口罩、一次性防護手套等物資，形成各種資源融合聯動、黨派各界齊幫共促的良序互動局面。如民建發揮聯系經濟界別優勢，積極動員會員企業家捐款捐物；致公黨發揮“僑”“?！眱瀯?，廣泛凝聚海外華僑華人和留學生力量籌集海外醫療防護物資；農工黨各級組織和廣大黨員通過多種方式多種途徑累計向社會捐款捐物金額達12.3億元[2]，有效解決了醫用物資和生活物資緊缺的問題。

3.發揮人才集聚優勢，依托專業技能，提高危機應對專業水平。民主黨派匯聚了醫療衛生、文化教育、經濟、法律等各領域的專家學者，具有無可比擬的專業優勢，黨派成員的知識結構和智力密度能夠為突發公共衛生事件治理提供專業化服務與指導。在新冠疫情防控中，醫療衛生領域的黨派成員踴躍參與到救治患者的第一線，利用流行病學、病毒病原學等方面的專業知識，助力優化完善防控救治方案；科學技術領域的黨派成員在研發病毒檢測試劑、問診機器人、醫療區塊鏈技術等方面貢獻突出，如民建會員清華大學醫學院程京院士團隊設計研發的“六項呼吸道病毒核酸檢測試劑盒”獲國家藥監局應急醫療器械審批批準，為一線醫務人員快速、精準判斷患者病情提供了有力幫助；文藝界的民主黨派成員通過歌曲、詩詞等一系列優秀文藝作品，弘揚社會抗擊疫情正能量。同時，各黨派成員充分利用微博、微信公眾號等新媒體渠道宣傳解讀疫情防控政策、科普病毒預防治療知識、解答公眾關注熱點問題等，有效助力了社會正面輿論引導。

4.發揮民主監督優勢，聚焦重點工作，確保治理規范有序運行。民主監督是民主黨派的基本職能之一，是以作批評和提建議為主要形式的政治監督，其監督過程是通過發現問題、解決問題進而推動政策的調整、改進與落實。在新冠疫情防控中，各民主黨派著力對防控工作的執行、醫療機構資源的分配、復工復產政策的落實、財政救助資金的撥付、生產經營補貼的發放等情況開展了專項監督調研，把突出的經濟、社會和民生問題反饋給相關部門并協助其解決。如農工黨北京市委圍繞疫情下民營企業融資問題開展了專項調查，調研發現民營企業融資缺乏一體化運營的工作機構和統一協調布局的工作機制，對此，農工黨北京市委提出要完善企業多層位融資機制，成立一體化運營的工作機構，該建議得到相關部門的高度重視和有效落實。

（二）民主黨派參與突發公共衛生事件治理的改進空間

新冠疫情防控對民主黨派履職能力提出了新的挑戰，實踐中反映出還存在參政議政專業化水平不夠高、物資管理體系不完善、公共衛生人才數量不足、民主監督較為欠缺等問題。

1.黨派特色體現不明顯，建言獻策質量有待提高。一是黨派提案特色淡化。民主黨派基于各自不同的發展歷程和社會基礎，在長期實踐中形成了獨特的成員結構和功能界別特色，但近年來，民主黨派為滿足“全方位”“多領域”的參政議政需要，逐步突破組織發展界別，“民主黨派的主體特色成員在各黨派中所占的比例逐漸下降，甚至出現交叉錯位現象”[3]，黨派成員結構漸趨相同，各黨派的鮮明代表性在某種程度上被削弱了。比如，各黨派提交的議案大多集中在物資供應調配、醫療咨詢服務、企業財政補貼、互聯網在線教學等問題領域，參政議政提案的相似度較高，建言獻策缺乏界別特色。二是調研時間受限，社情民意掌握不足。黨派成員主要由專職和兼職人員組成且以兼職為主，兼職成員大多數是高等院校、醫療機構、國有大中型企業、科研院所等單位的業務骨干，由于時間精力有限往往不能對有關問題進行深入細致的實地調研和研究分析，容易造成基本情況掌握不足和社情民意把握不夠的問題。三是基層委員會專業化水平亟待提升。民主黨派的組織系統是由中央組織、地方組織和基層組織構成，基層組織承擔著大量具體工作，但基層組織運行的規范化程度相對較低，使得各基層委員會工作往往被動承擔上級組織安排的任務，過于飽和的工作量難以保證實際效果，加之對基層參政議政骨干和信息員進行的培訓學習相對較少，也在很大程度上制約了基層委員會參政議政專業化水平的提升。

2.物資管理體系不完善，物資調配不夠科學合理。一是物資供需信息互通程度不夠。一方面，疫情暴發初期醫療防疫物資緊缺，大量社會救助資源急速聚集到醫療機構，但黨派成員捐贈物資時同醫療機構缺少信息交互共享，對醫療物資的實時供需信息掌握不足，對所需物資種類、規格和數量了解不夠精細，導致醫療機構某些物資因重復儲備而總量超載，物資積壓量大且標準不統一。另一方面，由于“各黨派成員分散在不同的單位和部門，相互之間沒有明確的隸屬關系”[4]，不同黨派之間橫向溝通不足，加之“黨派內部制度規章尚未健全，黨派所屬基金會定向捐贈相關規章流程不完善、捐贈流向主觀意向較大”[5]，導致出現物資重復捐贈、捐贈過剩等問題。二是物資調配使用不盡科學合理。疫情的瞬時暴發給公路、鐵路、港口等運輸能力造成了巨大沖擊，極大增加了物資運輸的難度和時間成本，但各民主黨派在物資籌集、調撥和配送環節大多缺少合理的規劃設計，對抗疫物資的需求種類、配備標準和優先級分類缺乏科學劃分，使得相關緊缺物資難以借助有效運力進行高效輸送，加劇了物資分配不平衡的矛盾。

3.公共衛生人才相對匱乏，人才效能發揮不充分。一是民主黨派雖然有醫療衛生人才聚集的優勢，但公共衛生與臨床醫學復合型人才數量不足，大部分從事臨床工作的人才不熟悉公共衛生知識，而公共衛生人才往往又缺乏過硬的臨床醫學技能，兩類人才知識和技能的缺失難以有效勝任疫情防控中的醫療救護工作。另外，黨派公共衛生系統內人才評價的標準較為單一，應用型人才和科研型人才的評價導向區分不夠明顯，公共衛生服務的實踐能力相對薄弱。二是各民主黨派選派的醫護人員基本都是臨時抽調的，沒有經過專業系統的培訓與演練，在應對突發疫情時的快速反應能力、協作溝通能力和環境適應能力都略顯欠缺。

4.民主監督機制不夠完善，監督的力度和效果不足。一是民主監督制度有待健全。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度對民主黨派民主監督的內容和形式做了相應的規定，但這些規定大多是方向性、原則性和綱領性的，缺少有針對性和可操作性的實施細則，使得疫情治理中民主監督的效能難以有效發揮。二是民主監督情況反饋不到位。民主監督是一種權利對權力的柔性監督，并不具有法律上的強制力，相關決策部門對民主黨派的民主監督的重視程度不夠，與民主黨派主動交流和情況通報不夠充分，對有關監督意見的處理和反饋也不夠及時，導致民主黨派在履行監督職責時知情渠道受限、知情時間滯后、知情范圍較窄，極大影響了監督的力度和效果。三是監督意識和風險研判能力有待提升。在新冠疫情暴發初期，雖然有個別民主黨派成員發現了問題苗頭，但并沒有及時將其轉化為提案建議或政策建言，比如在湖北省與武漢市的“兩會”上新冠疫情防控工作也沒有被納入議題，反映出民主黨派在民主監督中的政治敏銳性和風險識別能力還有待提高。

三、民主黨派參與突發公共衛生事件治理的完善路徑

為更好發揮中國特色社會主義參政黨的參政作用，民主黨派參與突發公共衛生事件治理應從以下幾個方面加以完善。

（一）突出黨派特色培育優勢領域，加強參政隊伍建設，提高參政議政專業化水平

一是各民主黨派在組織發展中要明確“界別”身份，保持“界別”特色，嚴格遵循30%可交叉發展的比例規定，注重發展成員質量，全方位考察成員的知識體系、專業水平、行業性質和社會影響力，打造具有代表性的高層次人才隊伍。依托黨派人才隊伍和專業特長，在突發公共衛生事件治理中選擇某一個或幾個相近方向課題作為主攻方向并持續進行跟蹤研究，提高提案建議的聚焦度和深透性，培育參政議政優勢領域，在此基礎上提出論點鮮明、論據充分、論述有力的意見建議，減少黨派提案的盲目性和同質性，促進黨派專業能力和參政能力的雙向提升。二是聚焦危機治理重點工作，探索建立“縱向三級聯動，橫向多方互動”的黨派聯合調研機制，從依賴單個人或少數職能部門的“單兵作戰”轉向依靠黨派整體功能作用的發揮，全方位、多渠道整合多元化的利益訴求，使調研報告和意見建議更具針對性和可操作性。還可借助互聯網、自媒體等多種平臺，通過網上問卷調查、郵箱征集意見、微博問政等方式拓寬信息來源渠道，廣泛收集社會各界關心的重點、難點和痛點問題，分類整理各種社情民意信息，集成重點提案，從而“使參政議政工作更加貼近中心、貼近實際、貼近民生，將參政議政精確到問題所在，以達到參政議政最優的效果”[6]。三是加強各黨派基層組織建設，提高基層委員會專業化水平。強化上級組織對基層組織的領導與業務指導，定期檢查基層工作并對領導班子成員進行述職考評，保證班子成員政治素養高、履職能力強。完善基層組織學習制度、工作制度、會議制度、成員聯系制度、調研制度、重大事項報告制度及人財物管理制度等，切實提高基層工作的制度化水平。加強基層參政議政骨干培訓工作，對參政議政工作的計劃制訂、課題選擇、調研開展、成果論證和提案修改與審定進行專項培訓，提高基層委員會參政議政的專業化水平。

（二）規范黨派應急物資管理體系，科學統籌調配物資，提高物資分配公平性與效率性

一是加強物資供需信息互通交流，完善黨派物資統一管理體系。一方面，積極推進民主黨派與醫療機構的溝通聯系與合作交流，掌握醫療物資在實際使用中的消耗數量和速度，適時調整應急物資儲備目錄，并依據疫區感染數據、人口基數等信息預測應急醫療物資需求，及時更新黨派物資供需數據庫，建立針對性的應急物資清單，優化應急物資儲備數量、種類和規格。另一方面，制定黨派應急物資管理方案，建立物資儲備動態管理臺賬。專庫集中存放醫療用品和基本生活用品，統一核驗捐贈物資的規格、標準與質量，準確掌握物資庫存和輪換情況，確保物資存儲規范符合使用要求。同時，建立完善物資信息披露監督機制，定期向黨派成員提供財務管理信息、物資使用信息和能源消耗信息，做到信息及時準確、公開透明，確保黨派成員能夠全過程監督物資的存儲、調撥與配送情況，避免因監督不力造成違規操作和物資隨意流動，以發揮應急物資的最大效用。二是科學統籌調配應急物資，提高物資分配的精準度和高效性。應急物資調配要堅持頂層設計原則，立足疫區人口結構、醫院規模、輕重癥患者人數等具體情況，可將不同地區分為輕度、中度和重度三個級別，以此確定應急物資的需求種類和同一類別應急物資的重要程度，使應急物資能夠精準、適度、均衡分配。在實際救援過程中，還要依據不同階段醫療救治需求，動態調整醫藥物資保供重點，有效保障防治藥品、救治設備、醫用氧氣等重點品種供應。另外，加強民主黨派同政府部門和地方物流公司的聯系，充分發揮鐵路、公路、航空、郵政快遞、倉儲配送的比較優勢，建立覆蓋廣泛的物資配送體系，最大程度減少物流的中間環節，同時借助互聯網、物聯網、大數據等信息技術，創新運用人工智能、無人機物流等科技手段在有條件的地區實現“無接觸配送”，提高物資運輸的效率。

（三）加大公共衛生人才培養力度，完善人才評價體系，提高應急協同治理能力

一是加大多層次多類型公共衛生人才培養力度。制定完善黨派醫學人才發展規劃，加強黨派公共衛生人才和臨床專業人才的交叉培訓，以臨床需求為導向，推動基礎、臨床、預防的深度融合，加快培養一支兼具公共衛生視野、臨床技能和應急管理能力的應用型復合型公共衛生人才，為應對未來可能出現的突發公共衛生事件做好人才準備。二是完善醫療衛生人才評價體系。以職業屬性和崗位特點為依據，分類確定人才評價標準，重點考察臨床專業人才的醫療水平和實踐操作能力、科研專業人才的創新成果轉化應用能力、公共衛生人才的病原學鑒定與流行病學調查能力，改變唯學歷、唯資歷、唯論文的單一評價指標，同時加強對科學精神、職業道德和從業操守品德的評價考核。三是加強黨派成員應急培訓指導。在日常培訓中強化突發公共衛生事件應急治理相關知識的學習演練，著重通過情景模式和案例討論等形式提升在疫情監測預警、風險評估、醫療救治等方面的專業能力。同時加強各黨派之間的交流互動，協商制定參與突發公共衛生事件應急治理的制度規范，細化明確任務分工和責任分配，提升黨派整體協作水平和組織效率。

（四）健全民主監督制度，完善信息交流溝通機制，提高風險研判與即時響應能力

一是加快完善有效的民主監督制度體系。在制度規定上進一步明確民主黨派民主監督的范圍、內容、方式和程序，明確黨派成員監督的權利、義務和責任，提高民主黨派參與突發公共衛生事件治理的制度化、規范化和程序化水平。對忽視、阻截、抵制民主黨派提出的提案建議和批評意見的相關部門，對拒絕、干擾和妨礙監督等侵犯民主黨派成員民主監督權利者，應依規依紀依法追究相應責任。二是暢通信息交流溝通機制。相關部門應定期召開征求意見座談會、民主協商會、情況通報會等具有民主協商性質的會議，主動向民主黨派公開應急治理的相關進展情況，尊重各民主黨派的知情權，保障各黨派在會議上以本黨派名義發表意見建議的權利。同時，完善民主黨派意見落實反饋和“議政直通車”建議雙向評價機制，按照“黨派提出意見建議、統戰部匯總轉報、黨委領導批示交辦、政府部門落實反饋、統戰部跟蹤考核督辦”的流程，形成系統完整、行之有效的閉環交辦環節。三是提高風險研判與即時響應能力。民主黨派應充分利用黨派成員力量，從科研機構、醫療單位、醫學高校等抽調專家，組建涵蓋公共衛生、法學、公共管理、應急管理等領域的專家小組，發揮其團隊專業優勢和決策咨詢作用，為相關部門的精準決策與科學施策提供風險預警和決策參考，力爭在最小范圍和最短時間內控制住疫情蔓延。