析澳門新國安法中實體法修訂的理論依據與現實依據

趙國強

2023 年5 月18 日，澳門特別行政區立法會（以下簡稱“特區立法會”）全票通過了關于《修改第2/2009 號法律〈維護國家安全法〉》的法案；5 月25 日，經行政長官簽署并命令公布，第8/2023 號關于《修改第2/2009 號法律〈維護國家安全法〉》的法律正式生效；6 月12 日，經行政長官批示，《政府公報》重新公布了經第8/2023 號法律修改后的《維護國家安全法》文本（為表述方便，經修改并重新公布的《維護國家安全法》簡稱為新國安法，原未經修改的《維護國家安全法》則簡稱為原國安法）。新國安法的公布與實施對澳門特別行政區（以下簡稱“澳門特區”）來說具有極其重要的現實意義，這種現實意義主要表現在三個方面：一是在立法理念上落實了總體國家安全觀的指導要求，反映了新國安法與時俱進的時代特征。二是在立法內涵上不僅嚴格遵循刑事實體法立法的基本規則，而且始終堅持從維護國家安全的實際需要出發，借鑒香港特區的立法經驗，體現了新國安法直面現實的特征。三是在立法結構上一改原國安法以刑事實體法為主的局面，使新國安法實現了刑事實體法與刑事程序法的有機結合。我們可以毫不夸張地說，無論是從立法理念、立法內涵，還是從立法結構上看，新國安法都堪稱一部“接地氣”的國安法。

新國安法第2 章“刑法規定”屬刑事實體法的范疇。這一章共規定了七個具體罪名，即“叛國罪”（第7 條）、“分裂國家罪”（第8 條）、“顛覆國家政權罪”（第9 條）、“教唆或支持叛亂罪”（第10 條）、“煽動叛亂罪”（第11 條）、“侵犯國家秘密罪”（第12 條）和“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”（第13 條）①根據該條文，罪名實應表述為“與澳門特別行政區以外的組織、團體或個人建立聯系作出危害國家安全的行為罪”，但考慮到這樣設置罪名過于繁瑣，故筆者將該罪名表述為“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”。。第15 條因僅涉及法人性質的犯罪，故并非獨立的罪名。②具體解釋可參閱本文“3（1）：調整‘外國政治性組織或團體’的主體和地點要件”。本文擬結合新國安法第2 章關于具體犯罪的規定，從立法的理論依據與現實依據角度，淺談個人學習體會。

一、厘清憲制性法律與刑事實體法之間的關系

憲制性法律與刑事實體法之間的關系極其重要，這關系到新國安法究竟應當如何規定具體的危害國家安全犯罪的問題。眾所周知，憲法與其他部門法之間是“母法”與“子法”的關系。憲法作為國家的根本法，規定的都是事關國家基本運作的“大事”，如國家的根本制度、公民的基本權利和義務等。而其他部門法則都是就特定的范圍事務加以規定，如刑事實體法的根本任務就是規定犯罪與刑罰。所以，憲法不會規定具體犯罪，即使憲法中個別條款可能會涉及到刑事實體法方面的內容，那也只是一種與法治社會密切相關的原則性規定，如有的國家憲法會規定罪刑法定原則。厘清了憲法與刑事實體法之間的關系，我們就不難得出這樣一個結論：規定具體犯罪乃是刑事實體法的專屬立法權限。而刑事實體法究竟應當如何去規定具體犯罪，自有其特定的規律和實際需要。憲法的規定可以指導刑事實體法的立法，但憲法的規定不會也不可能取代刑事實體法。比如，在危害國家安全犯罪的立法上，憲法會規定公民應當履行維護國家安全的義務，但危害國家安全具體有哪些犯罪，對危害國家安全的犯罪應當如何處罰，這都要由刑事實體法按照自身的立法規則和實際情況作出詳細的規定，不會由憲法來作出規定，這是最基本的立法理論和立法通例。

在澳門特區的法律體系中，《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱澳門基本法）雖然不是憲法，但它是由全國人民代表大會制定的憲制性法律，其所規定的事項類似于憲法，都是關系到特區基本運作的“大事”，如中央和特區的關系、特區的政治制度及特區居民的基本權利和義務等。因此，澳門基本法同樣不會也不可能就具體犯罪作出規定。那么，我們又應該如何理解澳門基本法第23 條所包含的三種禁止性規定呢？③根據澳門基本法第23 條規定，“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系”。對于這個問題，我們必須從澳門基本法第23 條本身的屬性進行解讀，即該條文是憲制性法律的條文，不是刑事實體法，作為一種政治性宣示，其立法宗旨就是作出兩個方面的宣示：一是依據“一國”原則，宣示澳門特區“應當立法”維護國家安全，以承擔起維護國家安全的憲制性責任；二是從“兩制”精神出發，宣示考慮到澳門特區實行高度自治的實際情況，授權澳門特區通過“自行立法”來維護國家安全。這兩點宣示才真正體現澳門基本法第23 條對刑事實體法立法最直接的指導作用。至于澳門基本法第23 條規定的三種禁止，其性質仍然屬于一種宣示性的規定，它對刑事實體法立法雖然也具有一定的指導作用，但這種指導作用僅具有引導性，不可能取代刑事實體法關于具體犯罪的規定。比如，對第一種禁止所列舉的五種危害國家安全的不法行為來說，明顯是一種建立在傳統國家安全觀基礎上的“常規式”列舉，既不代表具體罪名的表述，也沒有窮盡所有危害國家安全的不法行為。至于后二種禁止，則屬于為捍衛國家主權而作出的一種政治性宣示。由此可見，刑事實體法在規定具體的危害國家安全犯罪時，可以參考澳門基本法第23 條所作出的三種禁止性規定，但也必須從刑事實體法自身的立法規則和實際情況出發，去設置、規定具體的危害國家安全的犯罪。我們完全可以這樣認為，刑事實體法為維護國家安全法益，無論規定什么樣的具體犯罪，只要這些犯罪行為侵害的法益是國家安全法益，只要這些犯罪行為對國家安全法益的侵害達到了一定程度，那么，將其規定為具體的危害國家安全的犯罪就具有無可置疑的合法性，根本不存在違反澳門基本法第23 條規定的問題。

遺憾的是，原國安法在其立法過程中，對于如何理解憲制性法律與刑事實體法之間的關系，認識上比較模糊，致使關于具體犯罪的規定，幾乎是照搬澳門基本法第23 條規定，不敢有絲毫的“僭越”。①比如，原國安法第1 條至第5 條規定的五個獨立罪名即“叛國罪”、“分裂國家罪”、“顛覆中央人民政府罪”、“煽動叛亂罪”和“竊取國家機密罪”，無疑來自澳門基本法第23 條中的第一種禁止性規定列舉的五種不法行為，而第6 條和第7 條關于法人性質的犯罪雖非獨立的罪名，但明顯也是源自澳門基本法第23 條中的后二種禁止性規定。新國安法則不然，它在充分把握憲制性法律與刑事實體法之間關系的基礎上，既切實尊重澳門基本法第23 條的指導作用，同時又嚴格遵循刑事實體法立法的一般規則，一切從實際出發，以科學、求實的態度設置危害國家安全的具體犯罪。比如，新國安法將澳門基本法第23 條所列舉的“顛覆中央人民政府”和“竊取國家機密”的表述分別修訂為“顛覆國家政權”和“侵犯國家秘密”，將“外國的政治性組織或團體”的表述修訂為“澳門特別行政區以外的組織或團體”，并且還新增了“教唆或支持叛亂罪”和“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”。這些規定充分表明，新國安法在規定具體犯罪時，并沒有機械地受制于澳門基本法第23 條的禁止性規定，而是以國家安全法益作為判斷的唯一標準，突顯了刑事實體法本身的立法使命。這是新國安法不同于原國安法的一大立法特征。

二、遵循法益內涵和行為性質合理置換罪名

罪名的設置應該合理揭示犯罪行為所侵犯的法益內涵，也必須符合行為的性質，這是刑事實體法立法必須遵守的基本規則。從新國安法設置的罪名來看，關于“顛覆國家政權罪”和“侵犯國家秘密罪”的罪名置換，就充分體現了這樣的立法規則。

（一）關于“顛覆國家政權罪”的罪名置換

在原國安法中，立法者使用的是“顛覆中央人民政府罪”的罪名，這是原封不動地照搬澳門基本法第23 條列舉的“顛覆中央人民政府”的結果。但如上所述，澳門基本法第23 條所列舉的不法行為只是一種憲制性法律的宣示，并非刑事實體法上的具體犯罪和罪名。從“一國兩制”的角度考察，澳門基本法第23 條之所以作出禁止“顛覆中央人民政府”的列舉，主要還是就中央和澳門特區的關系而言的。在單一制國家結構中，中央政府與地方政府具有上下級關系，澳門特區作為一個地方行政區域，無論如何高度自治，其與“中央人民政府”之間的上下級關系并不會改變。所以，就中央與地方的關系而言，作為“一國兩制”政策法律化的基本法用禁止“顛覆中央人民政府”來維護“一國”的權威，以此來突出建立在單一制國家結構基礎上的中央人民政府和澳門特區之間的上下級關系，并將其同國家安全直接聯系起來，本身并沒有什么問題。但作為刑事實體法在規定通過顛覆性的行為來危害國家安全的罪名時，就必須考慮到國家安全法益的基本內涵，此情況下再將顛覆行為直接指向的對象表述為“中央人民政府”，就無法準確地揭示顛覆行為所侵犯的國家安全法益的具體內涵，因為“中央人民政府”雖然也代表國家，但畢竟與“國家政權”的概念有所區別，如國家的根本制度、中國共產黨的領導顯然不是“中央人民政府”所能包括?！皣艺唷眲t不然，它與國家的政治安全息息相關。

在總體國家安全觀中，政治安全是根本，政治安全的核心就是政權安全和制度安全。根據我國憲法規定，社會主義制度是國家的根本制度，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征?？梢?，維護國家的政治安全，最根本的就是要維護中國共產黨的領導和執政地位，維護中國特色社會主義制度。正是基于顛覆行為所侵犯的法益內涵在于“國家政權”，強調政治安全，故新國安法第9 條將原國安法規定的“顛覆中央人民政府罪”修訂為“顛覆國家政權罪”，這樣不僅突出了政治安全的本義，而且必將更有效地預防及遏止那些企圖推翻國家社會主義制度、否定中國共產黨的領導和執政地位的危害國家政治安全的犯罪行為。

（二）關于“侵犯國家秘密罪”的罪名置換

原國安法之所以設置“竊取國家機密罪”，顯然也與“顛覆中央人民政府罪”一樣，照搬了澳門基本法第23 條列舉的關于“竊取國家機密”不法行為的表述。但從原國安法對“竊取國家機密罪”所規定的罪狀來看，這樣設置罪名顯然有悖于犯罪行為的性質。

在刑法理論中，以主觀罪過為標準，所有的犯罪都可以分為故意犯罪或過失犯罪，設置罪名時，如果一個罪名會包括故意行為和過失行為兩種行為時，立法者都會用一個“中性”的罪名來包含兩種性質的行為。比如，澳門特區《刑法典》分則第264 條規定的罪名叫“造成火警、爆炸及其他特別危險行為罪”，這就是一個“中立”的罪名，因為這個罪的行為性質既可以是故意行為，也可以是過失行為，故意放火、爆炸可以叫作“造成火警、爆炸罪”，過失造成火災或爆炸，也可以叫作“造成火警、爆炸罪”。但是，我們從原國安法規定的“竊取國家機密罪”的罪狀來看，此罪不僅包括了故意行為，如竊取、刺探或收買國家機密的行為，同時也包括了過失行為，如因過失導致泄露國家機密的行為。既然如此，用“竊取”來設置罪名，當然是不合適的。道理很簡單，“竊取”在中文中只能是指故意的行為，不能包括過失的行為。澳門基本法第23 條用“竊取國家機密”的表述沒有什么問題，因為作為一種宣示，它更重要的意義在于宣示禁止通過故意竊取國家機密來危害國家安全，至于存在因過失泄密而危害國家安全的情況，那就是由刑事實體法通過立法來解決的問題了。這也間接地說明，澳門基本法第23 條作為一種宣示性條款，它不可能對刑事實體法要規定的犯罪作面面俱到的列舉。正因為如此，新國安法第12 條將“竊取國家機密罪”修訂為“侵犯國家秘密罪”①根據修改第2/2009 號法律《維護國家安全法》的理由陳述，關于“侵犯國家秘密罪”的設置還涉及到從結果犯轉為危險犯以及將“國家機密”改為“國家秘密”的問題。因這兩點修正不像將“竊取”修訂為“侵犯”那樣關系到合理不合理的問題，故本文不作贅述。就具有了合理性，因為故意竊取秘密可以說是一種侵犯，過失造成泄密也可以說是一種侵犯，這樣就是用一個“中立”的罪名取代了只能由故意行為構成的竊取型罪名，因而充分體現了刑事實體法的嚴謹性。

三、從實際出發調整或擴充構成要件

在刑法理論中，構成要件都必須是法定的，這反映了罪刑法定原則的基本要求。為此，新國安法遵循罪刑法定原則的要求，并以總體國家安全觀為指導，從保護國家安全法益的實際需要出發，對相關的法人性質的犯罪以及其他具體犯罪的構成要件進行了調整或擴充。

（一）調整“外國政治性組織或團體”的主體和地點要件

根據原國安法第6 條規定，“外國的政治性組織或團體的機關或其人員以該組織或團體的名義并為其利益在澳門特別行政區作出本法第1 條、第2 條、第3 條、第4 條或第5 條所指的行為，除行為人應負相應的刑事責任外，對該組織或團體科處以下主刑和附加刑”。這一規定的依據來自澳門基本法第23 條關于“禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進行政治活動”的規定。很顯然，這是一條關于法人性質犯罪的規定，不涉及獨立的罪名。有人認為，原國安法第6 條規定也是一個獨立的罪名，其實這種理解是一種誤解。因為對法人性質的犯罪，理論通說和立法通例都是采取“雙罰制”，即既處罰責任人員即行為人，也處罰相關的法人性質的組織或團體。在這種情況下，相關的組織或團體構成什么罪必須依據責任人員的罪名而定，兩者不會分離。舉例來說，外國的A 組織中的甲以A 組織的名義并為A 組織的利益在澳門特區作出了分裂國家的行為，甲作為責任人員即行為人，需要負相應的刑事責任，也就是要按“分裂國家罪”來定罪量刑，而A 組織所觸犯的罪名必然會依據甲的罪名而定從而構成“分裂國家罪”，只不過處罰時要按照原國安法第6 條規定的主刑和附加刑處罰，事實上這種主刑和附加刑本來也是為犯了罪的組織或團體設置的，因此不存在獨立罪名的問題。

但是，原國安法第6 條關于法人性質的犯罪的規定存在著明顯的缺陷，這種缺陷主要表現在兩個方面：一是將組織或團體的性質限定為“政治性組織或團體”，不符合實際情況。例如，從香港特區發生“修例風波”的實際情況來看，不少幕后的外國“推手”組織或團體并非是什么“政治性組織或團體”，他們往往打著所謂的“民主”“自由”旗號，公然煽動、教唆香港年輕人“逢中必反”，鼓動香港年輕人走上街頭實施暴亂。如果我們將組織或團體的性質限定為“政治性組織或團體”，就無法有效懲治此類“掛羊頭賣狗肉”的外國組織或團體實施的危害國家安全的行為。二是將實施犯罪的地點限制在“澳門特別行政區”境內，同樣不符合實際情況。因為外國的組織或團體所實施的危害國家安全的行為，可以在澳門特區實施，當然也可以在澳門特區以外實施，如輸送資金、培訓“暴徒”，如果在澳門特區以外實施，按照保護管轄原則，澳門特區一樣享有刑事管轄權，這樣就有利于構筑起一道維護國家安全的域外保護網?；诖?，新國安法第15 條從實際情況出發，在保留原國安法第6 條關于法人性質犯罪的基礎上，在主體方面將“外國的政治性組織或團體的機關或其人員”修訂為“澳門特別行政區以外的組織或團體或其人員”，在實施犯罪的地點方面則刪除了原國安法第6 條關于“在澳門特別行政區”的限制性規定。這一修訂不僅擴大了對此類法人性質犯罪的懲治范圍，而且也證明了澳門基本法第23 條規定與刑事實體法規定是不能相互取代的。因為澳門基本法第23 條作為憲制性法律禁止外國的政治性組織或團體在澳門特區進行政治活動，這是一種維護國家主權的政治性宣示，但刑事實體法在規定具體犯罪和刑事責任時，都必須遵循刑事立法的合理性，必須符合實際情況。

（二）調整“分裂國家罪”和“顛覆國家政權罪”的犯罪手段

根據原國安法規定，構成“分裂國家罪”和“顛覆中央人民政府罪”不僅主觀上要有分裂國家或者顛覆中央人民政府的故意，而且客觀上必須要求使用“暴力”或者“其他嚴重非法手段”。然而，無論是在理論還是在立法上，對此類危害國家安全的犯罪，客觀上是否一定要求使用“暴力”手段，存在著不同的觀點和立法。從發生在香港特區的各種危害國家安全的行為來看，有些行為當然具有暴力性質，如沖擊立法會、機場和占領校園等行為，但有些行為不一定使用暴力，如通過煽動、鼓吹“港獨”以達到分裂國家的目的，或組織、策劃打著“港獨”的標語或港英時期的旗幟游行、招搖過市?；诖?，香港國安法第20 條和第22 條在規定“分裂國家罪”和“顛覆國家政權罪”時，排除了使用“暴力”行為的必要性，明確規定只要組織、策劃、實施或者參與實施分裂國家、破壞國家統一行為和顛覆國家政權行為的，即構成犯罪。在香港國安法頒布以后，“港獨”分子之所以不敢再狂妄、囂張，與這一立法有著直接的關系。為此，新國安法第8 條和第9 條借鑒了香港國安法的立法經驗，明確廢除了原國安法關于構成“分裂國家罪”或“顛覆中央人民政府罪”客觀上必須使用“暴力或其他嚴重非法手段”的限制，在客觀方面，只要“藉任何非法手段”，試圖作出分裂國家行為或顛覆國家政權行為的，即構成犯罪。這對于那些企圖分裂國家、顛覆國家政權的不法分子，必然會產生強大的威懾力。

（三）擴充“分裂國家罪”的構成要件

根據原國安法第2 條規定，“分裂國家罪”主客觀方面的構成要件就是實施了“試圖將國家領土的一部分從國家主權分離出去或使之從屬于外國主權者”。應該說，這一分裂國家的定義具有普遍性，從國際法的角度來看沒有什么問題。但是，從總體國家安全觀的角度考察，國家安全是不能僅用傳統國家安全概念強調的“御敵于國門之外”所能概全的?？傮w國家安全觀強調的是國家內部安全和外部安全的一體化，強調國家根本制度和社會內部的穩定性，其中當然也包括了中央與地方關系的穩定性。根據我國憲法，中央與地方的關系是由憲法明確加以規定的，蓄意破壞憲法所規定的中央與地方關系，無疑是在破壞憲法所規定的國家根本制度，破壞國家內部的社會穩定，因而也是一種危害國家安全的行為。尤其是香港和澳門這兩個特區因享有高度自治權，其與中央人民政府之間的穩定關系，是通過我國憲法和基本法明確加以規定的，而這種穩定關系又是建立在單一制國家結構基礎之上的，不管如何高度自治，香港和澳門兩個特區在法律地位上都是直轄于中央人民政府的地方行政區域。因此，依照我國憲法和澳門基本法的規定，維護中央與特區之間的這種穩定關系，直接關系到國家的內部安全，當然也屬于總體國家安全觀的應有之義，任何企圖改變特區法律地位的行為，都應視為分裂國家的行為。

正是基于這種考慮，新國安法第8 條參考了香港國安法的立法經驗，擴充了“分裂國家罪”的構成要件，將原來的構成要件行為細分為三種行為：一是試圖將國家領土的一部分從國家主權分離出去的行為，二是試圖改變澳門特區或國家其他任何部分的法律地位的行為，三是使國家領土的一部分從屬于外國主權的行為。其中第二種行為就是對“分裂國家罪”構成要件的擴充。值得注意的是，第一種行為和第二種行為有所不同，前者涉及使某部分國家領土脫離國家主權，而后者是在不脫離國家主權的前提下，違反憲法及澳門基本法的規定，非法改變澳門特區或國家其他任何部分的法律地位，以此來破壞國家的內部穩定，并企圖以此達到分裂國家的目的。舉例來說，“港獨”分子試圖將香港特區從國家主權中分離出去，這是符合第一種使香港特區脫離國家主權的分裂國家的行為。但是，如果有人試圖改變由憲法和香港基本法確立的單一制國家結構下中央與香港特區之間的關系，這就符合第二種非法改變香港特區法律地位的分裂國家的行為。對澳門特區來說，同樣如此?？梢?，新國安法對分裂國家罪構成要件的修訂，實際上深刻體現了總體國家安全觀對具體犯罪構成要件的影響和指導意義。

（四）擴充“煽動叛亂罪”的構成要件

從廣義的角度來看，煽動也是一種教唆行為，但由于煽動的對象通常是不特定的人群，如在集會、游行中煽動，煽動的方法包括利用語言、文字、圖像、音視頻等各種方式，煽動的目的往往是出于一定的政治目的，鼓動他人從事違法犯罪行為，希望造成社會動蕩、暴力沖突、恐怖襲擊等嚴重后果，以至嚴重威脅到社會的穩定和國家的安全。因此，在懲治危害國家安全犯罪的立法中，立法者考慮到煽動型行為的危害很大，通常會將其與一般的教唆行為區別開來，使其獨立成罪。①比如，《中華人民共和國刑法》第103 條第2 款規定的“煽動分裂國家罪”和第105 條第2 款規定的“煽動顛覆國家政權罪”，就屬于此類煽動型犯罪。原國安法第4 條規定的“煽動叛亂罪”就是一例。

原國安法規定的“煽動叛亂罪”主客觀構成要件，僅限于煽動他人實施“叛國罪”、“分裂國家罪”或“顛覆中央人民政府罪”三種違法犯罪行為，或者煽動駐澳部隊成員棄職或叛變。但是，從香港特區發生的實際情況來看，某些煽動者的煽動行為并非直接煽動他人叛國、分裂國家或顛覆國家政權，而是煽動他人參與各種騷亂，意圖通過各種騷亂引發社會動蕩，破壞社會內部穩定，乞求外部敵對勢力的干預等，以此達到使政府的管治癱瘓和搞亂香港的目的。對這種肆意危害國家總體安全的行為，必須加以懲治。為此，新國安法第11 條本著居安思危的立法理念，在總體國家安全觀指導下，擴充了“煽動叛亂罪”的構成要件，除了規定公然和直接煽動他人實施“叛國罪”、“分裂國家罪”或“顛覆國家政權罪”三種違法犯罪行為，以及公然和直接煽動中國人民解放軍駐澳門部隊的成員放棄職責或叛變會構成“煽動叛亂罪”外，同時還規定，凡屬“公然和直接煽動他人參與旨在危及或損害國家的內部或對外安全利益的騷亂”，只要“按其他法例規定不科處更重刑罰”的，同樣會構成“煽動叛亂罪”。無庸置疑，這一修訂同樣深刻體現了總體國家安全觀對具體犯罪構成要件的影響和指導意義。

四、參考香港國安法增設新罪名

香港國安法的制定有其特定的歷史背景，主要表現在兩個方面：一是在反中亂港勢力和外部敵對勢力的極力阻撓下，香港基本法第23 條被嚴重污名化、妖魔化，難以實現立法，而香港特區原有的本可以用來維護國家安全的法律規定卻長期形同虛設，以至在涉港國安事務方面，法律制度處于空白狀態。二是在維護國家安全方面，缺乏有效的執行機制，以致反中亂港勢力和外部敵對勢力可以肆無忌憚地勾連合流，明目張膽地使用各種非法手段從事嚴重危害國家安全的活動，挑戰“一國兩制”的原則底線。②關于這一歷史背景，請參閱2020 年5 月22 日全國人大常委會王晨副委員長所作關于《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》的說明。面對香港特區國家安全受到嚴重威脅的形勢，中央政府果斷出手，制定實施了香港國安法，迅速扭轉了局面，充分展示了對國家、對人民負責任的大國政府強大的治國能力。

香港國安法為什么能起到“一錘定音”的作用？究其根源，就是因為香港國安法是一部“接地氣”的國安法。香港國安法充分考慮了反中亂港勢力和外部敵對勢力的內外勾結的行為，反中亂港分子公然煽動、教唆他人走上街頭實施騷亂，以及其他嚴重危害國家安全的行為。也正因如此，規定了針對性很強的具體罪名，可以說個個都有“打蛇打七寸”的功效。香港和澳門是近鄰，是“一國兩制”框架下的中華人民共和國的特別行政區，香港特區發生的事情澳門并非沒有苗頭，因此澳門必須防微杜漸，防患于未然。這就是新國安法應當借鑒“香港國安法”最簡單、最直接的原因。

新國安法參考香港國安法立法經驗最突出的地方，就是增設了“教唆或支持叛亂罪”和“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”。

（一）關于“教唆或支持叛亂罪”

根據新國安法第10 條規定，“教唆或支持叛亂罪”實際上可拆分成兩個獨立的罪名，即“教唆叛亂罪”和“支持叛亂罪”。

“教唆叛亂罪”是指用公開或私下勸說、慫恿、利誘或威脅等方法，唆使并引起他人實施“叛國罪”、“分裂國家罪”或“顛覆國家政權罪”，且按此三罪的規定不會被科處更重刑罰的行為。對“教唆叛亂罪”的理解，要注意與“煽動叛亂罪”區別開來，因為“煽動叛亂罪”中煽動行為指向的對象是不特定的，而“教唆叛亂罪”中的教唆行為指向的對象是特定的，一旦教唆行為指向的對象是不特定的人群，行為具有公然和直接的特征，那就會構成“煽動叛亂罪”。

“支持叛亂罪”在構成要件上可包括兩類行為：一類行為是指意圖幫助或協助他人實施“叛國罪”、“分裂國家罪”或“顛覆國家政權罪”，而對其給予支持，尤其是通過提供物質、情報或其他支援給予支持；另一類行為就是指意圖資助他人實施“叛國罪”、“分裂國家罪”或“顛覆國家政權罪”，而提供或收集資金、經濟資源或任何類型的財產，以及可轉化為資金的產品或權利從而給予支持。只要這兩類支持行為按上述三罪規定不會被科處更重刑罰的，可獨立構成“支持叛亂罪”。

從主觀要素來看，此類教唆或支持行為的目的非常明確，其犯罪故意只能由直接故意構成。應當指出，在大陸法系的共同犯罪理論中，直接參與犯罪或在幕后指揮、策劃的人叫“正犯”，而沒有直接參與犯罪的教唆者或幫助者叫“教唆犯”或“幫助犯”。對“教唆犯”或“幫助犯”本來理應作為共同犯罪人按照“正犯”構成的罪名依法進行處罰，但是，立法者為了更有效地懲治某類教唆行為或幫助行為，往往會將相關的教唆行為或幫助行為“正犯化”，使其獨立成罪，并為其配置獨立的法定刑。這樣一來，實施了該類教唆行為或幫助行為的人就會與共同犯罪中的“正犯”行為分開處理，并被當成一種新罪名的“正犯”而獨立定罪。在現代刑事立法中，教唆行為或幫助行為的“正犯化”不僅在理論上形成了廣泛的共識，而且也被各國和各地區的刑事立法廣泛采用。

以上分析表明，在新國安法中增設“教唆或支持叛亂罪”，不僅有著充足的刑法理論依據，符合關于教唆行為或幫助行為“正犯化”的立法理論與立法實踐；而且也是在充分考慮到香港特區發生的幕后策動暴亂及幕后提供資金等實際情況的基礎上，借鑒“香港國安法”的立法經驗，以此來加大對國家安全法益的保護力度，體現新國安法適應維護國家安全形勢需要的特征。此外，還必須指出，基于一定的立法目的而在刑事立法中采用教唆行為或幫助行為“正犯化”的立法技術，這在澳門刑法中也是早有先例的，因而符合澳門刑事立法的慣例。①比如，澳門《禁止不法生產、販賣和吸食麻醉藥品及精神藥物》（17/2009 號法律）規定的“慫恿他人不法使用麻醉藥品及精神藥物罪”，就屬于教唆行為的“正犯化”。而澳門《預防及遏止恐怖主義犯罪》（3/2006 號法律）規定的“資助恐怖主義罪”則屬于幫助行為的“正犯化”。

（二）關于“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”

根據原國安法第7 條規定，“澳門的政治性組織或團體的機關或其人員以該本地組織或團體的名義并為其利益與外國的政治性組織或團體建立聯系，作出本法第1 條、第2 條、第3 條、第4 條或第5 條所指的行為，除行為人應負相應的刑事責任外，對該組織或團體科處以下主刑和附加刑”。這一規定的依據當然也是來自澳門基本法第23 條關于“禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系”的規定。如前所述，這一條規定因涉及法人性質的犯罪，所以并非是一個獨立的新罪名。

值得注意的是，原國安法第6 條和第7 條雖然都是關于法人性質犯罪的規定，但新國安法對這兩個條文采用了不同的修訂方式。對原國安法第6 條，新國安法采用的是繼續保留其法人性質犯罪的修訂方式，只是在犯罪主體和犯罪實施地點上作了修正。但對原國安法第7 條，新國安法則采用了明文廢除的修訂方式，并增設了“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”的新罪名。新國安法作出這樣的修訂，主要原因在于原國安法第7 條規定就其性質而言，無外乎是一種內外勾結型的犯罪，它與法人性質的犯罪沒有直接關系，將這種內外勾結型的危害國家安全的犯罪視為法人性質的犯罪，既不妥當，也沒有必要，而且極不利于有效打擊內外勾結型的危害國家安全的犯罪行為。澳門基本法第23 條之所以明文禁止澳門特區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯系，是出于維護國家主權的需要，是一種政治性宣示，與具體的刑事罪名沒有直接關系。而作為刑事實體法在規定內外勾結型犯罪時，除了要考慮維護國家主權的需要外，更應當考慮的是如何從實際出發有效維護國家安全法益，懲治內外勾結型的犯罪活動，以適應形勢需要。

香港特區發生的騷亂告訴我們，在香港特區，對國家安全的最大威脅不是來自外國的武裝侵略，也不是來自外部的制裁，而是來自內外勾結的“顏色革命”的威脅。尤其是來自內部的“仇中”政客和“港獨”分子，他們千方百計地勾結外部敵對勢力，用非法“占中”、操縱選舉、發動騷亂、乞求外部敵對勢力制裁等手段來危害特區安全和國家安全，其危害之大，不嚴懲不足以有效維護國家安全。香港國安法之所以明確規定“勾結外國或者境外勢力危害國家安全罪”，就是要從根本上斬斷此類內外勾結型危害國家安全犯罪分子的魔爪。因此，在澳門特區國安法的立法中，設置內外勾結型的具體罪名，反映了新形勢下維護國家安全的必然要求。

正是通過香港特區那些“反面教員”的各種丑行，新國安法第13 條參考了“香港國安法”的立法經驗，在廢止原國安法第7 條規定之后，明確規定了“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”。根據該條規定，凡“與澳門特別行政區以外的組織、團體或個人建立聯系作出危害國家安全的行為”的，就會構成“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”。該罪在犯罪主體方面是“開放性”的一般主體，不管什么樣的組織、團體或個人，只要符合法定的構成要件，都可以構成此罪。為此，從罪刑法定原則出發，新國安法不僅對內外勾結行為的外部表現形式作出了明確規定，如非法擾亂法律和政策的制定和執行，操控、破壞選舉，乞求外部勢力對國家或澳門特區進行制裁、封鎖或采取其他敵對行動，引發澳門特區居民對中央人民政府的仇恨，而且就“聯系”的外部表現形式也作出了明確規定，如向境外組織、團體或個人提出請求，與其串通，接受這些組織、團體或個人的指使、控制、資助或其他形式的支援，協助該等組織、團體或個人作出法律所規定的各種不法行為。

可以說，新國安法增設“教唆或支持叛亂罪”和“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”，乃新國安法最“接地氣”的表現，因為它們是中央人民政府、香港和澳門兩個特區政府以及廣大愛國愛港愛澳同胞與形形色色危害國家安全的犯罪分子進行長期斗爭的智慧結晶和法治產物，在特區構筑起嚴密的維護國家安全的“法網”。

五、預備行為的實行行為化

在刑法理論中，預備行為和實行行為是兩種不能混同的行為。對犯罪預備行為，澳門《刑法典》總則采取的是不處罰主義，即“預備行為不予處罰，但另有規定者除外”。這就意味著，在規定具體犯罪的條文中，只要沒有處罰預備行為的特別規定，就表明對該等犯罪的預備行為不予處罰，不構成犯罪。那么，在澳門刑法中，有沒有處罰具體犯罪預備行為的特別規定呢？若有，其處罰的標準是什么？關于這一點，我們只要對澳門《刑法典》分則處罰犯罪預備行為的特別規定稍加審視，就可以得到一個清晰的結論。在澳門《刑法典》分則中，經立法者特別規定，有三類重罪的預備行為是要處罰的，而這三類重罪并非是侵犯個人法益的重罪，它們都屬于侵犯社會公共法益的重罪。第一類是危害社會金融安全的犯罪（第261 條），包括“假造貨幣罪”在內的五種犯罪的預備行為；第二類是危害社會公共安全的犯罪（第266 條），包括“造成火警、爆炸及其他特別危險行為罪”和“核能罪”兩種犯罪的預備行為；第三類是危害澳門本地區安全的犯罪（第305 條），包括“暴力變更已確立之制度罪”、“煽動以暴力變更已確立之制度罪”和“破壞罪”三種犯罪的預備行為。很顯然，在修訂原國安法過程中，立法者已經充分考慮到澳門《刑法典》分則處罰犯罪預備行為的立法標準，并認為國家安全法益乃是社會公共法益的重中之重。既然危害澳門本地區安全罪的預備行為都要處罰，那么，對危害國家安全罪的預備行為，則更應當處罰其預備行為。為此，新國安法第14 條特別規定，對“叛國罪”、“分裂國家罪”、“顛覆國家政權罪”、“煽動叛亂罪”、故意的“侵犯國家秘密罪”以及“與境外組織、團體或個人建立聯系危害國家安全罪”的預備行為，以犯罪論處，最高可處三年徒刑。這一規定完全符合澳門《刑法典》分則對犯罪預備行為所采取的處罰立場，有充足的合理性。

處罰犯罪的預備行為，會直接涉及預備行為的實行行為化問題。在刑法理論中，所謂預備行為的實行行為化，是指通過立法將某種犯罪的預備行為升格為實行行為，從立法技術上考察，這種升格大致表現為三種形式：第一種是預備行為與實行行為一體化的立法模式，即直接將預備行為規定為實行行為。如對“販賣人口罪”（第153 條）來說，綁架本屬于販賣的一種預備行為，但被立法者直接規定為“販賣人口罪”的實行行為。第二種是獨立成罪的立法模式，即將預備行為規定為另外一種新的罪名，如《中華人民共和國刑法》第122 條之二規定的“準備實施恐怖活動罪”。第三種是不規定新的罪名，但規定獨立的法定刑的立法模式，如澳門《刑法典》分則對三類侵犯社會公共法益的重罪處罰預備行為的規定雖無改變罪名，但設置了獨立的法定刑。新國安法對預備行為的實行行為化，顯然是采取了第三種立法模式。由于預備行為的實行行為化有助于對重大法益的提前保護，故得到了學者和立法者的青睞。新國安法關于處罰危害國家安全犯罪預備行為的規定，不僅符合犯罪預備行為實行行為化的立法理論，而且必將大大強化對國家安全法益的保護力度。

必須指出，新國安法對危害國家安全犯罪的預備行為予以實行行為化，還具有以下兩個方面的實際意義：

一是完善了澳門《刑法典》分則與新國安法之間的協調關系。如上所述，根據澳門《刑法典》分則第305 條規定，“煽動以暴力變更已確立之制度罪”（第298 條）的預備行為是要被處罰的，法定刑是三年以下徒刑。但根據原國安法規定，除對“叛國罪”、“分裂國家罪”和“顛覆中央人民政府罪”要處罰預備行為外，對“煽動叛亂罪”卻不處罰預備行為。這就出現了澳門《刑法典》分則和原國安法之間在處罰犯罪預備行為方面產生了明顯的不協調現象：同樣是煽動型的犯罪，為什么煽動危害本地區安全的犯罪要處罰預備行為，而煽動危害國家安全的犯罪則不處罰預備行為？難道本地區安全的法益要高于國家安全的法益？這當然是荒謬的。因此，新國安法將“煽動叛亂罪”納入處罰預備行為的范疇，就克服了澳門《刑法典》分則與原國安法在處罰犯罪預備行為方面的不協調現象。

二是克服了“教唆犯從屬性”帶來的解釋上的困境。因為根據澳門《刑法典》總則第25 條規定，在教唆犯的屬性方面，立法者采用的是“教唆犯從屬性”的觀點，即只有當被教唆的人已實行或開始實行被教唆的罪時，教唆犯才能作為正犯成立，否則，教唆犯不能成立，也就是不構成犯罪。舉例來說，甲教唆乙殺人，乙準備去殺人并開始磨刀，在磨刀過程中被發現制止。像這種情況，因磨刀只是殺人的預備行為，并非殺人的實行行為，所以表明乙還沒有開始實行殺人行為，如此一來，不僅乙的殺人預備行為不構成犯罪，甲的教唆犯也不能成立，其教唆行為不構成犯罪。但是，如果某種犯罪的預備行為被實行行為化了，情況就會完全不同。舉例來說，甲教唆乙去實施爆炸行為，乙在制造炸彈的過程中被發現抓獲。像這種情況，由于爆炸罪的預備行為已被立法者升格為實行行為，因此，乙的制造炸彈的行為就可以被視為爆炸罪的實行行為，也就是表明乙已開始實行爆炸罪，在此情況下，不僅乙構成爆炸罪（預備）的正犯，①在刑法理論中，正犯的行為就是實行行為，所以，犯罪預備行為的實行行為化也被學者稱之為預備行為的正犯化。甲也會構成爆炸罪（預備）的教唆犯，二人屬共同犯罪，都會按正犯受到處罰。②根據澳門《刑法典》總則關于共同犯罪人的規定，對教唆犯須按正犯處罰。由此可見，將危害國家安全罪的預備行為實行行為化之后，凡教唆他人實施危害國家安全犯罪的，即使被教唆的人在犯罪預備階段即被抓獲，也應視為被教唆的犯罪已“開始實行”，故教唆犯成立，并會與被教唆的人一起構成共同犯罪而受到應有的處罰。

綜上所述，新國安法作為澳門特區維護國家安全法律制度中的基礎、主干和核心法律，是一部充分體現時代性與合理性的法律，其公布實施必將為澳門特區政府全面履行維護國家安全的憲制性責任提供堅實的法律基礎，也必將為“一國兩制”在澳門特區的成功實踐提供有力的法律保障。