檢視與省思：補充偵查的“程序倒流”樣態

蘇志遠

一、問題的提出

訴訟制度改革的深入發展，對于完善以證據為核心的刑事指控體系提出了更高要求。通常情況下，刑事訴訟程序是從前一階段流向后一階段。但是，實踐中經常存在“程序倒流”現象，即案件從后一階段向前一階段返回并需開展相應的訴訟行為。①陳瑞華：《刑事訴訟法學》，北京大學出版社2021 年版，第85 頁。雖然加強和規范補充偵查工作，有助于全面收集證據，避免出現“帶病起訴”，但正是因為補充偵查制度在線性結構上具有程序逆向運作的特點，其在理論研究和司法適用中面臨許多批評。比如，補充偵查制度使訴訟程序多次回溯，有違訴訟的經濟性；公安機關、檢察機關借助補充偵查制度變相延長訴訟程序“時限”，侵害犯罪嫌疑人、被告人訴訟權利，與程序正義的理念相悖；補充偵查制度過度強化國家追訴力量，使得犯罪嫌疑人、被告人處于弱勢地位，不利于控辯平等的實現，等等。這些批評觀點不免令人產生疑問：補充偵查制度中的“程序倒流”現象是否具有合理性？曾有理論認為，我國立法與司法實踐中的程序倒流可以分為程序性補救程序倒流、實體性補救程序倒流和規避錯誤的程序倒流等類型。其中，補充偵查制度發揮的是實體性補充功能。②汪海燕：《論刑事程序倒流》，《法學研究》2008 年第5 期。有學者認為，“查明事實真相應當進行反復調查”③陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題》，中國人民大學出版社2016 年版，第288 頁。。在實體性補救方面，補充偵查制度能在客觀上對偵查工作的缺陷進行補救、糾正，繼而完善證據體系、提升偵查質量，保障案件定罪量刑工作順利進行。同時，在程序性補救方面，該制度可以規范偵查活動，糾正前期程序錯誤。在規避錯誤方面，該制度可以糾正前一階段錯誤的處理決定?？梢?，即使面對諸多批評，補充偵查制度仍具有其合理性，理論研究應著力思考如何對補充偵查的“程序倒流”現象進行公正、客觀評價，并有效保障該制度在司法實踐中的功能發揮。

2020 年4 月，《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）發布后，補充偵查制度的適用條件和運行路徑更加明確。按照《指導意見》第2 條規定，補充偵查是依照法定程序，在原有偵查工作的基礎上，進一步查清事實，補充完善證據的訴訟活動?！安榍迨聦崱钡淖罱K目的是“補充完善證據”，由此，補充偵查制度可以完善前一階段偵查工作在證據收集數量與質量上的不足，并彌補證據收集程序上的缺陷。不過，這是否僅僅是用來完善指控體系，保證有罪判決建立在“事實清楚、證據確實充分”的基礎上呢？《中華人民共和國刑事訴訟法》第115 條規定，“公安機關對已經立案的刑事案件，應當進行偵查，收集、調取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據材料?！弊C明信息是案件發生所遺留于外部世界的一種痕跡，證據正是通過其所包含的證明信息發揮作用。①封利強：《司法證明過程論——以系統科學為視角》，法律出版社2012 年版，第153～155 頁。在刑事訴訟中，除了與犯罪嫌疑人、被告人定罪量刑有關的證據外，還有涉及程序公正情況的證據。按照具有包容性的證據法理念，證據的完整性要求偵查工作盡量全面收集證據。從這個視角切入，補充偵查制度的運作應圍繞完善證據體系而進行。在新的時空場域下，補充偵查制度的適用效果如何？究竟應發揮何種功能？其有無制約因素？對補充偵查制度的理論預期有待司法實踐的反饋結果。因此，應深入實踐過程，尋找問題癥結所在。否則，如果尚未明晰補充偵查制度運作的實踐樣態，尚未反思“程序倒流”表象背后的深層邏輯，那么對于上述批評的回應將是“無本之木”，難以具有生命力。在本文中，筆者將借助證據完整性這一理論，首先考察補充偵查制度的整體運行狀況，探討該制度在證據選擇方面的功能；繼而圍繞“程序倒流”現象，逐步厘清和回應實踐困惑，探討解決措施，以期規范、引導補充偵查制度的適用。

二、“程序倒流”現象的實踐考察

（一）實證研究的基本范圍

在對補充偵查制度實施效果加以觀察、分析之前，首先應當界定補充偵查的外延。根據我國刑事訴訟法相關規定，補充偵查制度的外延主要包括審查逮捕階段的補充偵查，審查起訴階段的自行補充偵查、退回補充偵查，以及審判階段的補充偵查。對于刑事訴訟法第175 條分別列舉出的“可以要求公安機關提供法庭審判所必需的證據材料”“可以要求其對證據收集的合法性作出說明”這兩種補充（正）證據的活動而言，其是否也屬于補充偵查制度呢？筆者認為，答案是否定的。從刑事訴訟法第175 條表述可以看出，這兩種活動與補充偵查之間并非絕對的包含或被包含關系，而是在一定程度上具有并列的地位。由于《指導意見》第2 條規定，“人民檢察院審查逮捕提出補充偵查意見……要求公安機關提供證據材料，要求公安機關對證據的合法性作出說明等情形，適用本指導意見的相關規定”，容易使人混淆這些行為之間的關系，將司法實踐中公安機關提供證據材料、說明證據的合法性等行為都作為補充偵查加以適用。事實上，補充偵查活動應當依據法定程序進行，不宜將上述兩種活動納入補充偵查制度而加以擴大適用。雖然在補充偵查工作中可能涉及這些活動，但是這些伴隨性的行為并不屬于調查工作，不能將它們混為一談。雖然平息理論上的爭議尚需時日，但是在本文的討論中補充偵查制度不包括這些證據補充活動。

（二）理論基礎、數據來源和樣本篩選

目前，針對補充偵查制度的研究主要集中在理論闡述、價值評斷等方面，缺乏以實證調查結果為基礎的討論。因此，在強調“完善以證據為核心的刑事指控體系”的政策導向下，應依據證據完整性理論，開展補充偵查制度的實踐考察。筆者認為，補充偵查制度對證據完整性的影響在于證據范圍的變化，包括實體事實層面上的有罪、罪重證據的變化，無罪、罪輕證據的變化，以及程序正義層面上證明偵查行為合法的證據變化。刑事裁判文書應對包括不同證據的數量增減、質量變化以及性質判斷在內的各方面情況作出描述和評價。在這一理論認識的基礎上，筆者通過檢索“北大法寶”法律數據庫以尋求案例樣本?？紤]到審結日期與補充偵查的發生日期并不同一，因而以2021 年3 月1 日至2023年5 月1 日（即《指導意見》發布一年后至今）為時間段，以“補充偵查”為關鍵詞進行檢索，共獲得2069 份刑事裁判文書。經過人工篩選，去除形式上符合檢索條件但實質上并無研究價值的案例后，剩余132 份刑事裁判文書。其中，涉及審查逮捕階段補充偵查的裁判文書為2 份；涉及審查起訴階段退回補充偵查的裁判文書為96 份，自行補充偵查的裁判文書為6 份；涉及審判階段補充偵查的裁判文書為28 份。在占比最多的兩類文書中，審查起訴階段的退回補充偵查是典型的程序倒流現象。另外，審判階段的補充偵查工作也在退回后經由檢察機關實施，同樣屬于一種程序倒流現象。這兩類樣本正與本文所研究的補充偵查制度中的“程序倒流”現象相契合。因此，下文即以這124 份刑事裁判文書為依據展開研究。

（三）補充偵查制度的實踐樣態

1.收集證明有罪、罪重的證據。補充偵查工作的作用之一，在于收集證明有罪、罪重的證據。在刑事訴訟活動中，通過補充偵查工作收集、調取相關證據，可以彌補案件可能的存疑之處，強化犯罪事實中的相關細節。此外，通過補充偵查工作還可達到以下效果：其一，加重犯罪情節。如有的案件經過補充偵查，被告人“非法獵捕的野生動物數量”出現了增加。①參見（2019）湘1227 刑初145 號刑事判決書。其二，排除虛假言詞證據與其他證據的矛盾。如通過補充偵查，可以反駁被告人的辯解，或是糾正被害人的虛假陳述。其三，發現新的罪行、新的罪犯。如在有的案件中，通過補充偵查，可以發現被告人串通提供虛假供述，相互包庇的犯罪事實，繼而發現之前被告人身份認定中出現的錯誤。②參見（2021）魯1481 刑初91 號刑事判決書。其四，經過補充偵查，發現犯罪嫌疑人存在犯罪前科?？偟膩碚f，補充偵查活動不僅可以加固指控體系中證據鏈條的薄弱環節，而且可以拓展原有指控體系，有效打擊犯罪。

2.收集證明無罪、罪輕的證據。在偵查取證中，偵查人員可能受到主客觀方面的影響，沒有收集某些證明無罪、罪輕的證據。通過補充偵查可以獲取這方面的證據，繼而將其收入卷宗，從而發揮證明犯罪嫌疑人無罪、罪輕的作用。在無罪證據收集方面，若補充偵查中發現犯罪嫌疑人可能無罪，有的司法機關會以“證據不足”為由，撤回起訴；③參見（2021）新2222 刑初86 號刑事裁定書。有的則可能以“事實不清，證據不足”為由，要求公安機關撤銷案件，從而終止刑事程序。④參見（2021）云0828 刑初51 號刑事判決書。

在罪輕證據收集方面，補充偵查工作主要發揮了以下作用：其一，發現矛盾證據，使原先對關鍵事實的指控無法實現。比如，在張某飛以危險方法危害公共安全、放火罪⑤參見（2021）云0624 刑初5 號刑事判決書。一案中，經過補充偵查，法官認為“是否對不特定的多數人生命、健康及重大財產安全造成危害，和當時的環境及其他諸多客觀原因有關，不能預見”，因此被告人的行為不構成以危險方法危害公共安全犯罪。又如，在李某卓、蒙某齊等開設賭場罪⑥參見（2021）浙1082 刑初90 號刑事判決書。一案中，就被告人李某卓持有的具體股份數額及是否取得6.5 萬元分紅的事實，經過補充偵查后，相關證人證言發生改變，從而使“現有證據尚不能排除其他合理懷疑”，最終案件的關鍵事實不能認定。

其二，發現犯罪嫌疑人構成自首、立功等法定量刑情節，以及具有獲得被害人諒解、積極退賠損失等其他量刑情節。具體來說，這包括以下工作：收集證明犯罪嫌疑人具有自首情節的材料；收集證明立功的相關材料；查證立功線索；獲得被告人檢舉他人犯罪的相關事實；查證不存在逃逸情節；證實犯罪嫌疑人精神方面存在問題等等。在共同犯罪中，還有認定被告人“在共同犯罪中起次要、輔助作用”、補充獲得被害人諒解的材料、補充退還部分犯罪所得的材料等等。

其三，減少犯罪數額的認定。在實踐中，這方面的表現具體有：核減司法鑒定中有關體內乙醇含量數據；更正因為筆誤造成的多增的毒品數據；核減現場初步清點時確定的假幣數量；核減轉賬資金中不屬于賭資的部分；糾正生產、銷售有毒、有害食品中指控銷售數額的錯誤；降低非法采礦的數量，扣除部分指控數額；將“雙方約定的財務費用”視為公司同意，從而減少職務侵占犯罪的數額認定；去除經過補充偵查無法查實的情節，核減合同詐騙犯罪數額等等。

3.補正、排除存在程序問題的證據?！吨笇б庖姟返? 條規定，“要求公安機關對證據的合法性作出說明等情形”同樣“適用本指導意見的相關規定”；第14 條強調“人民檢察院在辦理刑事案件過程中，發現可能存在《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十六條規定的以非法方法收集證據情形的，可以要求公安機關對證據收集的合法性作出書面說明或者提供相關證明材料，必要時，可以自行調查核實?！备鶕鲜鰲l文來看，雖然這種行為并不在補充偵查制度中，但在司法實踐中，仍可以通過補充偵查程序進行證據收集的補正工作。具體而言，一方面是補正瑕疵證據，由偵查人員再次提交證據或者作出進一步說明，比如詢問、訊問筆錄內容雷同，需要做出證據轉換；對于訊問過程是否存在打罵行為作出情況說明；對于搜查、扣押過程中存在重大程序問題作出說明等等。另一方面，是排除非法證據。比如，訊問筆錄采集程序違法時，則應當排除使用。又如，被告人“在被抓獲后受到偵查人員的毆打及疲勞審訊、誘供導致的虛假供述”，經過補充偵查“不足以證明取證的合法性”，應對“供述予以排除”。

三、“程序倒流”現象的合理性分析

其實，因“程序倒流”現象而飽受理論爭議的補充偵查制度，在司法實踐中卻具有較強的生命力。補充偵查制度的適用前提在于原有的偵查活動目標沒有徹底完成。造成這一前提事實的原因是多樣的：原有偵查活動所確定的犯罪嫌疑人，既可能是尚未獲得足夠證據證明其所犯罪行的有罪之人，也可能是并不構成犯罪、無法以充足證據證明罪行的無罪之人；或是在偵查活動中，存在違反法定程序的行為，侵害了犯罪嫌疑人的合法權益。因此，補充偵查制度具有查證實體性內容和程序性內容等兩個方面的作用。在實體性內容上，該制度能夠收集證明犯罪嫌疑人有罪、罪重以及無罪、罪輕的證據，實現強化指控、發現錯案的實體功能；在程序性內容上，該制度也能保障證據收集過程的合法性，發揮偵查監督的程序功能。

（一）強化指控功能

補充偵查制度的設計初衷，是為實現“準確、及時地查明犯罪事實”的任務。這從補充偵查的主要適用條件——將尚未查清的犯罪事實和遺漏的罪行調查清楚，將尚未收集的證據收集完畢，將漏訴的犯罪嫌疑人依法追訴——可以看出。檢察機關的補充偵查權并不依附于偵查權，而是公訴權所派生出來的應有權力。①陳衛東：《職務犯罪監察調查程序若干問題研究》，《政治與法律》2018 年第1 期?！熬煲员桓婵赡苡凶餅楦鶕?，認為某個人違反了法律而實行拘留，檢察官則必須提出具有更高質量的證據以便在審判室內將同一個人定罪?！雹冢勖溃莪偂ぱ鸥鞅龋骸睹绹鴻z察官研究》，周葉謙等譯，中國檢察出版社1990 年版，第134 頁。借助補充偵查制度，可以保障檢察機關更有力地追訴、指控刑事犯罪。對于不批準逮捕后的補充偵查，因仍處于偵查階段，并未出現程序倒流現象，可以看作原先偵查工作的延續，故在此不做討論。根據相關規定，在審查起訴階段，如果案卷中證據不足或者證據存疑，導致相應的犯罪事實難以證明，檢察人員為了強化指控，可以通過啟動退回補充偵查程序，引導偵查人員收集、完善證據。在審判階段，如果“發現事實不清、證據不足，或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人”等情形且需要補充偵查的，檢察機關可以建議法庭延期審理，然后開展補充偵查。此外，如果出現被告人提出新的立功線索情形的，審判機關可以建議檢察機關補充偵查。由此可見，檢察機關通過啟動補充偵查，能夠完成案件事實“碎片”的最終整合，使證據達到確實、充分的程度，確保案件達到起訴標準。司法實踐中，大多數補充偵查工作的目的都在于強化刑事指控、有效追訴犯罪。

（二）發現錯案功能

補充偵查制度也具有發現錯案的功能，進而防止錯捕、錯訴和錯判的發生。補充偵查并非只具有懲罰犯罪的效果，其還具有確認犯罪嫌疑人無罪、罪輕的作用。案件之所以變得“疑難”，一是因為案件發生時留存的證據往往較少，容易造成證據稀缺；二是因某些案件的自身特點所導致，比如“一對一”案件、現場遭到嚴重破壞的案件以及犯罪手段較為隱蔽的案件等等；三是因案件偵辦過程出現錯誤而導致。在偵查活動中，很難保證不會出現任何失誤。這些錯誤一旦發生，將最終影響證據的完整性，并形成刑事錯案。例如，偵查人員沒有依法收集證據、在證據保管過程中出現差錯、對于證據的理解出現偏差，甚至有的偵查人員故意隱匿有利于犯罪嫌疑人的證據等等。這些情況都會影響證據的完整性和有效性。當案件出現關鍵證據缺失或者證據相互矛盾等情形，“需要補充偵查或者補充提供證據”時，便會隱藏著這樣一種可能：由于案件偵辦過程出現的錯誤，使得原本無罪、罪輕的犯罪嫌疑人面臨更為嚴重的刑事處理結果。通過補充偵查可以再度檢視案件偵查過程，繼續收集、核實證據，排除存在刑事錯案的可能。而且，如果先前的偵查活動違反法定程序，經過補充偵查，發現不能證明原來提交證據的取證合法性，從而對被追訴者予以從寬處罰，實質上是將程序問題轉化成了實體問題。所以說，這種特殊處理方式也為被追訴者提供了補充性的司法救濟。①吳宏耀、趙常成：《程序性違法的量刑補償機制研究》，《國家檢察官學院學報》2019 年第3 期。由此，當案件因為事實、證據等方面原因需要補充偵查時，除了可以強化指控外，還有可能幫助司法機關發現錯案。從該角度講，補充偵查亦是一種糾錯機制，具有吸收、消化無罪案件，保障有罪案件罰當其罪的作用，可以防止公民受到錯誤的、不當的刑事追訴。如果公安機關明知證據不足還要移交審查起訴，或者檢察機關對證據不足的案件不做撤訴處理而是直接“帶病”起訴，都將使程序回流的意義無法得到實現。

（三）法律監督功能

有學者指出，補充偵查活動具有法律監督屬性②卞建林：《檢察機關偵查權的部分保留及其規范運行——以國家監察體制改革與〈刑事訴訟法〉修改為背景》，《現代法學》2020 年第4 期。，可以作為監督偵查活動的一種措施③榮曉紅：《論偵查監督檢察政策》，《江蘇警官學院學報》2022 年第6 期。，發現和糾正偵查活動中的違法行為。我國偵查監督制度的基本特點是：由承擔偵查、公訴職能的檢察機關對偵查實施監督。④劉計劃：《偵查監督制度的中國模式及其改革》，《中國法學》2014 年第1 期。偵查活動具有典型的偵查權屬性，而補充偵查活動則不僅具有偵查權屬性，還帶有一定程度的法律監督權屬性。補充偵查制度是檢察機關依照憲法和刑事訴訟法等相關法律，行使法律監督權的體現。此處討論的法律監督，并非對補充偵查過程的監督，而是補充偵查過程對于先前偵查活動的監督。由此，檢察機關的公訴權和法律監督權在補充偵查中出現交叉。監督的最終目的和意義在于使偵查機關提高偵查工作質量，既有效打擊犯罪，又切實保障人權。⑤孫謙：《刑事偵查與法律監督》，《國家檢察官學院學報》2019 年第4 期。從實踐來看，“在辦案中監督，在監督中辦案”的檢察理念，賦予補充偵查制度的法律監督功能以新的場域和途徑。為將“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”的目標付諸實踐，不僅需要關注案件結果，還需重視辦案過程。執法辦案既是檢察機關履行法律監督職責的基本手段，也是彰顯法律監督實效的重要途徑。①謝鵬程：《堅持“在辦案中監督、在監督中辦案”的檢察理念》，《檢察日報》2021 年1 月22 日?！氨仨毎驯O督寓于辦案，把辦案作為監督履責的過程和基本手段?！雹卩嵑漳?、閆晶晶、姜洪：《首席大檢察官釋放哪些創新發展新信號》，《檢察日報》2018 年7 月26 日。通過補充偵查制度，擴大監督場域。首先，檢察人員若在審查案件時發現偵查行為違反法定程序，可以命令辦案人員重新組織實施。例如，先前的辨認活動違法時，可以讓公安機關重新安排相關人員進行辨認。其次，對于偵查取證過程中各種的缺陷，可以向公安機關發放檢察建議或者糾正違法通知書，要求其予以糾正。最后，對于補充偵查后仍無法補正或作出合理解釋的，應按照法律規定予以排除，不得作為定罪起訴的依據，進而防止和減少冤假錯案的發生。

四、“程序倒流”面臨的困擾

補充偵查制度是刑事訴訟縱向流程中的“程序倒流”現象。由于其在適用中受到各種因素的影響，實踐效果不佳，合理性面臨質疑。

（一）程序規定尚需細化

實踐中，補充偵查制度的啟動和適用范圍沒有嚴格限制，容易出現大量非必要的程序倒流，造成程序空轉。雖然在法律規定和理論認識上，在必要條件下適用補充偵查制度已得到確認，但是該制度的具體適用仍呈現出空泛、無序的狀態。一方面，關于啟動和決定補充偵查程序的法律規定較為粗陋。根據相關法律條文，只有出現符合“法定程序”的相關情形，才可啟動補充偵查制度。那么，究竟什么是“法定程序”？雖然《指導意見》對審查起訴階段退回補充偵查、自行補充偵查的適用情形作出了規定，但是該文件效力并未達到“法定程序”的規范程度。這使得司法實踐中出現了不少借助補充偵查制度進行程序上的技術處理的問題，如飽受詬病的“借期限”等虛假補充偵查活動，從而影響了刑事訴訟程序的運行效果，使立法目的無法實現。另一方面，補充偵查制度的范疇過多，實踐中難以把握具體的適用尺度。補充偵查本質上是一種發揮輔助作用的補救程序，補充偵查的內容必須是非采用偵查手段不可的問題。③徐益初：《論補充偵查》，《中國刑事法雜志》1995 年第1 期?？梢杂靡话阏{查方法解決的問題，不能采用補充偵查。也就是說，如果過度適用補救程序，甚至以補救程序替代正式程序，將導致該制度的功能異化甚至錯位，從而在結構上產生失衡風險，影響法律程序的穩定狀態。對于刑事訴訟法第175 條規定的“可以要求公安機關提供法庭審判所必需的證據材料”“可以要求其對證據收集的合法性作出說明”而言，雖然這些“補而不偵”的訴訟行為也對原偵查工作具有完善效果，但只能看作刑事程序的自治功能，而非補救功能。如果以此為名，將一種預設的補救程序變為常規程序，將會忽視補充偵查的非常態性，造成程序濫用，最終使其“變質”并帶來一系列消極后果。

（二）實踐機制有待加強

從司法實踐來看，補充偵查制度的配合程度有待加強。補充偵查制度的適用造成“程序倒流”，使得案件不同階段的訴訟主體都可能重新參與進來，因而對訴訟過程的協同配合提出了較高要求。但在實踐中，公安、檢察機關往往缺乏有效配合，很多時候僅是交流意見，而未明確具體的協作分工，難以真正完善案件證據體系。④曾軍、楊毅偉：《淺析刑事訴訟程序回轉——以檢察機關撤回起訴權為視角》，《中國刑事法雜志》2010 年第4 期。以審查起訴階段的退回補充偵查來說，公安、檢察機關已形成固定思維習慣：一方重視批捕、破案的成功率，一方追求起訴的成功率。由于目標上存在偏差，工作的配合程度容易受到影響。這可能產生兩種消極傾向：一種情形是部分檢察人員僅停留在瀏覽卷宗層面，沒有親歷性地接觸偵查活動，制定的補充偵查提綱的可行性、說理性和有效性不足。當案件退回公安機關后，偵查人員可能已將批準逮捕決定作為案件偵查終結的標志，對于補偵工作容易產生反感或者事不關己的極端態度①徐航：《退回補充偵查制度的實證分析——以審查起訴環節為視角的觀察》，《中國刑事法雜志》2007 年第3 期。，不愿再對案件進行深入偵查。對于補充偵查的要求，往往以“情況說明”報告敷衍了事，代替實質偵查。如果檢察人員發現補偵工作不夠理想，只能將案件再次退回補充偵查，導致出現一補再補的局面，甚至陷入無法補救的窘境。在唐某犯販賣毒品罪一案②參見（2021）湘02 刑終150 號刑事裁定書。中，毒品取樣過程存在程序瑕疵，但是“經過補充偵查后，已無重新鑒定可能”，最終審理法院對其他未鑒定的毒品不予認定?？梢?，補充偵查的不當操作不僅帶來辦案效率的低下和司法資源的浪費，還有可能影響案件實體真實的發現。另一種情形是當公安、檢察機關的平時聯系較為緊密時，檢察人員在審查起訴階段發現卷宗材料存在瑕疵后，會通過非正式途徑與辦案人員取得聯系，指導公安機關予以完善。雖然這種做法有效減少了程序倒流，但繞過法定程序的做法有違程序正當理念?？偟膩砜?，當前補充偵查工作尚不存在常態化的協作機制，如果這一問題沒有解決，制度的預期價值將難以發揮。

（三）案件評價體系亟需轉變

目前，補充偵查制度在運行中還受到案件評價指標的直接影響：一是由批捕率、起訴率、結案率和無罪判決率等指標所產生的結果導向評價；二是在檢察機關建立的案件質量評價指標體系中，存在著“案-件比”這一核心指標的過程導向評價。

就結果導向的評價指標而言，其使補充偵查工作往往突破必要性的限制。具體來說，批捕率、起訴率、結案率和無罪判決率等指標涉及公檢法之間的程序協作，使刑事訴訟活動中后一環節的處理結果直接影響前面環節中辦案機關的業績考評。這就造成一些司法人員將追求某種有利的考評結果作為訴訟活動的目標，而根本不考慮法律程序的整體實施效果，甚至這種有利結果的取得本身就是通過架空和規避法律程序實現的。③陳瑞華：《刑事程序失靈問題的初步研究》，《中國法學》2007 年第6 期。目前，雖然上級部門一再強調不能以刑事拘留數、批捕率、起訴率、有罪判決率、結案率等指標作為業務考評的根據，但是這些指標仍在發揮作用。④印波：《績效考核指標對刑事程序法治的沖擊與反制》，《法學論壇》2021 年第2 期。例如，在審查起訴階段的退回補充偵查中，檢察機關為了規避作出不起訴決定，希望將未達起訴標準的案件退回公安機關補充偵查，由其作出撤案處理。但是，公安機關的績效考核中還包括撤案率這一指標，因而使其同樣面臨阻力。為此，檢察機關可能在明知將案件退補也無法查清事實的情況下仍然決定退補，等到兩次退補后案件仍不符合起訴標準時，促使公安機關作出撤案決定；或者檢察機關在兩次退補后，模糊處理案件中的存疑之處，將“帶病”案件強行訴到法院。在案件無法繼續或者沒有必要補充偵查的情況下，這種為了維護自身利益、規避考核結果的做法，導致補充偵查的補救功能被濫用，有違制度設計初衷。

就“案-件比”指標而言，其注重減少案件程序環節次數，提高辦案質效，以期獲得更好的社會評價。該指標在規范檢察工作的同時，也對偵查工作產生一定影響。目前，補充偵查制度中的“程序倒流”成為影響“案-件比”的主要因素之一。為了減少補充偵查適用次數，檢察機關常以自行補充偵查等方法進行代替。⑤池通、趙卿：《檢察機關自行補充偵查權適用研究》，《江蘇警官學院學報》2022 年第4 期?！?023 年最高人民檢察院工作報告》顯示，與2018 年相比，2022 年退回補充偵查下降80%，自行補充偵查上升264.6 倍。由此，“案-件比”指標對于減少程序空轉具有積極意義，但其在短時間內引起的數據巨大變動，究竟是司法規律的正常變化，還是考核機制的直接影響呢？顯然，在減少訴訟環節的考核機制影響下，補充偵查制度的功能難以正常發揮。一方面，為了避免受到“案-件比”的負面評價，檢察人員開始注重案件的全流程引導，在審查起訴階段要求公安機關同步補充偵查或者自行補充偵查，甚至在偵查階段根據公安機關的商請提前介入引導偵查。這在提高辦案效率，避免程序虛置的同時，可能導致公安司法機關“抓大放小”，即保證案件的定性、量刑建議沒有重大錯誤，但案件細節或部分情節可能存在疏漏，從而出現對新證據收集不全面、固定不到位、審查不準確等問題，使得部分案件補偵效果不甚理想。有的檢察人員僅為降低“案-件比”，在沒有充足準備的情況下，放棄其他補偵措施，不僅影響案件質量，還可能侵害當事人的救濟權利。另一方面，部分檢察人員一味追求辦案進度，在發揮審查起訴職能的同時，對偵查活動的監督有所忽視，使得監督職能弱化?？梢?，統一的、格式化的辦案要求和評價標準，往往會使一些疑難復雜案件的辦理受到影響。

五、“程序倒流”的困境破解

面對“程序倒流”導致的多重困擾，有關部門可以通過規范補充偵查工作機制、構建補充偵查協同模式和調整辦案評價標準等措施，確保這項制度得到規范化、協同化、科學化適用。

（一）規范補充偵查工作機制

一方面，不能將“調取證據材料”“說明取證行為的合法性”等情形，以及提前引導偵查、捕后繼續偵查等手段納入補充偵查制度，以避免該制度出現適用泛化和功能異化。正如有學者認為，對于一些并非關鍵證據或者補充移送難度不大、花費時間不多的證據，檢察機關可以要求公安機關直接補充移送，而不得適用補充偵查制度，以此提高辦案效率，促進司法公平正義。①卞建林、李艷玲：《論我國補充偵查制度的發展與完善》，《法治現代化研究》2021 年第1 期。由此，可以將補充偵查制度與其他有助于偵查取證的訴訟行為區分開來。

另一方面，應當建立補充偵查制度的“繁簡分流”機制。在審查逮捕階段，補充偵查雖然不會造成程序倒流，但在作出不批準逮捕決定的時候，只有存在進一步查明存疑事實的必要，且僅限于因證據不足情形時才可繼續補充偵查。對于不構成犯罪、無社會危險性、不適宜羈押等情形作出的不批準逮捕決定，則不應適用補充偵查。在審查起訴階段，應建立嚴格的“過濾”機制，慎重啟動“第一次退回補充偵查”。如果經過審查，認為在客觀上無法補充起訴所需的證據，應當依法作出相應的處理決定。同時，要限制啟動“第二次退回補充偵查”。如果案件中相關證據無法獲得，部分定罪量刑事實仍未查清，檢察機關應依法作出起訴或不起訴決定，不再退回補充偵查。如果認為案件存在無罪、罪輕的可能性，或者存在程序性違法行為，則可以啟動“第二次退回補充偵查”，重新查清相關事實。在審判階段，如果認為事實不清，證據不足，可以判決無罪；如果在事實認定以及法律程序方面可能出現重大錯誤，可以由檢察機關申請補充偵查，且只能將其限定在收集有利于被告人的新證據這一范圍內?？偟膩碚f，應當綜合考察不同訴訟階段的具體情況，逐步引導、規范補充偵查制度的適用。

（二）構建補充偵查協同模式

在補充偵查工作中，應明確職責邊界，以檢察機關為主體，立足建構“以檢察為主體”的補充偵查協同模式，將臨時性協商變為常態化機制，真正發揮“補充”效果。檢警“協同”目標模式的設計，并非要構建單純的“懲罰犯罪”利益共同體，而是要在兼顧訴訟效率、司法公正與法律監督理念的基礎上，查明案件事實，正確定罪量刑，實現打擊犯罪與保障人權的雙重目的。在需要開展補充偵查的案件中，檢察機關和公安機關應共同彌補案件的證據瑕疵，其共同任務并非為起訴、審判做準備，而是查證犯罪行為的有無，進而適用不同程序。②桂夢美、蘇志遠：《補充偵查制度協同模式及其實踐描畫》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》2023 年第2 期。

在補充偵查協同模式中，應以個案為重心進行功能整合?！蛾P于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》是首份系統規定、明確檢察機關和公安機關監督、制約和配合關系的指導文件，其中涉及配合關系的內容多集中于加強辦案銜接、健全對口銜接等過程性事項，以及建立業務研判通報、完善聯席會議和提升業務能力等建設性事項，對于具體案件的關注僅限于重大疑難案件。因此，在具體案件中，檢察機關和公安機關應積極建立“補充偵查工作小組”，加強個案中的溝通聯絡，協調處理相關事宜，既發揮檢察機關的庭前主導作用，又促進了公安機關的具體配合，從而在保證偵查機關偵查主體地位的基礎上，將檢察機關的補充偵查權作為一種補充性權力加以運用。①謝佑平、萬毅：《刑事偵查制度原理》，中國人民公安大學出版社2003 年版，第181 頁。檢察人員應擺脫“卷宗依賴”，發揮親歷優勢，聽取偵查人員、犯罪嫌疑人和被害人等多方主體的意見，還可查明辦案人員是否存在侵犯人權、非法取證等違法行為，發揮檢察機關的監督作用。公安機關應當堅持偵查主體地位，在開展工作時不僅圍繞證據數量，還應關注證據質量，及時對應當收集而未收集的證據以及違法收集的非法證據、瑕疵證據進行處理。

（三）調整辦案評價標準

從總體上看，應當建立一套規范補充偵查適用的評價體系。補充偵查制度適用應當遵循基本的訴訟原理和司法規律：對于符合起訴條件的案件，以證據完善程度為指標，啟用補充偵查制度；對于不符合起訴條件的案件，以撤銷案件或者不起訴為指標，慎用補充偵查制度。補充偵查制度具有多種預設效果，不能因為追求“案-件比”的考核指標而采取“一刀切”的做法，忽視辦案質效。相反，應給予補充偵查這種“非必要”訴訟行為以一定的制度空間。

從具體程序上看，應發揮檢察機關的審前主導作用，調整相關評價標準。首先，要將司法業務考評核心指標從計分式考評方法中抽離出來，探索“案-件比”與不起訴率、無罪判決率等其他評價指標的組合運用，充分發揮指標間相互制約、相互平衡的功能，有效反映辦案活動的數量、質量和效率等情況②林喜芬、周晨：《論檢察機關的“案-件比”改革》，《國家檢察官學院學報》2021 年第3 期。，使補充偵查發揮應有的作用。其次，要重視個案具體情況。僅憑量化指標的數值不能確定個案程序是否正確，③熊秋紅：《“案-件比”質量評價指標體系的學理觀察》，《人民檢察》2020 年第9 期。應根據不同案件的特點、規律和難度，靈活設置辦案質量評價范圍，將是否符合實體情況、程序規范、過程標準等作為考核重點，突出對辦案質量的考評，實現懲罰犯罪、控制犯罪與維護司法公正并重。最后，在上述工作的基礎上，積極引入案件質量評查機制，通過對個案中補充偵查制度實際效果的分析，校正部分指標，確保評價指標體系客觀、有效地運作，為評價補充偵查過程是否規范、結果是否客觀、評價是否科學提供有效支持。