鄉村振興視域下農村土地承包經營糾紛的仲裁機制

陳瑞云 王 琦

（海南大學 法學院，海南 ?？?570228）

“三農”問題事關國家發展和社會穩定，無論是農業發展、農村建設，還是農民富裕，歸根結底都和農村土地問題休戚相關。從中國司法大數據服務網2018—2023 年的統計數據來看，該期間內土地承包經營權糾紛在用益物權糾紛中的占比為53.19%，承包地征收補償費用分配糾紛占比為31.08%，①據中國司法大數據服務網：https：//data.court.gov.cn/pages/graphs.html，最后訪問時間：2023年9月23日。農村土地承包經營糾紛（以下簡稱農土承包糾紛）在農村土地問題中較為突出，因此解決農村土地問題的關鍵在于能否妥善處理農土承包糾紛。為有效應對農村土地糾紛的“爆炸式”增長，確保農土承包糾紛能夠得到及時解決，推動農村經濟綠色健康發展，2009年我國頒布《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《農土調仲法》），拉開了以仲裁方式解決農土承包糾紛的序幕。隨著我國鄉村振興戰略和惠農政策的實施，土地的效益價值水漲船高，難免激發人們爭搶承包土地的熱情。在利益、政策、思想等多重因素的影響下，特別是土地利益分配失衡下，農土承包經營糾紛頻發，且總體上呈多樣化的特征。鄉村振興對農村治理提出了更高要求，有效解決農土承包糾紛成為農村治理的重點任務。當前我國的研究大多是將農村糾紛視為一個整體性問題探討，對農土承包糾紛仲裁問題的關注度并不高，然而由于現行《農土調仲法》自身規定的局限性，其已無法滿足鄉村振興戰略下解決農土承包糾紛的現實需要。因而重新檢視農土承包糾紛仲裁解紛機制，探索契合新時代農村土地問題仲裁解紛路徑，成為法治現代化下訴源治理解決農村糾紛的新課題之一。

一、鄉村振興視域下農村土地承包經營糾紛的特點及成因分析

（一）鄉村振興視域下農村土地承包經營糾紛的特點

隨著鄉村振興戰略的提出，2018年12月《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農土承包法》）進行第二次修正，該法的修正使得所有權、承包權、經營權“三權分置”制度得以法制化。在三權分置之下，農村土地煥發出新的生機與活力，市場開放度被進一步激活。2020年《中華人民共和國民法典》的出臺進一步鞏固和完善了農土承包經營權，為農村土地制度市場化發展提供了法律支持。與此同時，國家還先后出臺關于農業補貼、農村發展等系列惠農政策以支持農村建設。在國家政策、法律法規、農村城鎮化以及農業現代化等外部因素的刺激下，農土承包糾紛頻發。研究《農土調仲法》及《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《農土承包解釋》）的相關規定，不難發現基于土地承包經營權而發生的各類利益糾紛都可以納入農土承包糾紛的范疇。鄉村振興視域下，農土承包糾紛具有如下三方面特征。

其一，糾紛主體呈多元化新態勢。①厲盡國、龐好月、黃曙霞：《鄉村振興視域下的農村矛盾糾紛及其解決路徑——基于河南省長垣市農村調查的分析》，《山東農業工程學院學報》2022年第7期。隨著城鄉一體化的統籌推進，農村社會逐漸由“熟人社會”向“半熟人社會”轉型，②王輝：《法治現代化視域下鄉村矛盾糾紛多元化解機制研究》，碩士學位論文，揚州大學，2022，第17頁。人員的頻繁流動使得矛盾糾紛日益多元。國家公權力的介入是糾紛類型多元化的另一推力?；诠怖娴墓珯喔深A難免會和村民個人私益產生沖突，引發與承包地被征收征用有關的利益分配糾紛。糾紛類型的多元化意味著糾紛主體的多元化，即在原有村組織、農民等糾紛主體的組成基礎上，“外嫁女”、戶籍遷出的學子、農業企業、政府以及其他合作組織都是潛在的農土承包糾紛主體。其二，糾紛類型具有特殊性。農土承包糾紛的發生地固定在農村，具有強烈的地方性色彩，或是同民族宗教掛鉤，或是同鄉規民約內嵌，抑或是同宗族血緣聯系。在人情關系盤根錯節的鄉土社會，單純依靠法律手段劃分權利義務有時候并不能徹底解決農土承包糾紛，甚至會適得其反。只有將農土承包糾紛同鄉土社會的特殊性相結合，綜合考慮當地的道德禮法以及風俗習慣，或許才能找到糾紛的癥結所在。其三，糾紛處理復雜化。農土承包糾紛的妥善解決關乎土地資源的可持續利用和統籌協調發展。③李長健、伍文輝：《土地資源可持續利用中的利益均衡：土地發展權配置》，《上海交通大學學報（哲學社會科學版）》2006年第2期。農土承包糾紛涉及的土地范圍及用途日益復雜，承包用地類型從耕地外延至林地、草地，因而對糾紛處理人員提出了專業性的要求。糾紛不再是傳統的單一民事糾紛，其可能是民事、行政，甚至是刑事法律關系互相夾雜，故糾紛的處理極具難度。

（二）鄉村振興視域下農村土地承包經營糾紛的成因分析

1.土地利益的增值與利益分配的失衡

“三農”問題的關鍵是農民問題，而農民問題的核心是農民利益問題。④李長?。骸墩撧r民權益的經濟法保護——以利益與利益機制為視角》，《中國法學》2005年第3期。馬克思主義認為：人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。土地利益是人們采取行動的內驅動力，也是糾紛產生的根本原因，糾紛的本質不外乎各方利益主體對土地增值收益的爭奪。①張曉燕：《農村集體土地征收補償制度研究》，《天水行政學院學報》2021年第5期。農民作為農村生產與建設的主體，積極參與農村經濟活動是農村經濟得以快速發展的前提，而這一參與本身就是利益交換、分配、整合的過程。新型城鎮化的推進改變農村社會原先相對平衡的利益分配結構，農村土地利益分配機制隨之改變。城鎮化意味著對土地的需求隨著新農村的建設不斷加大，當現有可開發土地資源難以滿足市場需求時，農村土地將會活躍流轉起來，以激活和調動土地效益價值，因而會涉及承包地流轉、征收、權屬等方面的利益。在土地利益的驅使下，農民將針對現有土地資源以及外部可期待利益展開激烈競爭，以達到農民個體增收的目的。當土地利益分配規則體系失調，難以取得共識之時，利益沖突便順勢形成。在實踐中，農民在爭取利益時較少擁有主動談判的話語權，特別是在承包地征收補償費用分配中往往處于弱勢地位，因此其權益在某些土地活動中時常受到侵害。

2.法律規定闕漏和糾紛事實認定的矛盾

立法的不可預見性和滯后性難以涵蓋和適應不斷變化的社會事實，難免存在規則真空，出現一定的不適應性和滯后性。②張文顯主編《法理學（第五版）》，高等教育出版社，2018，第79—81頁。農土承包糾紛作為社會事實的一種，自然也不例外，二者之間的矛盾使得實踐中農土承包糾紛問題層出不窮。③陳維君：《農村土地糾紛多元化解決機制研究》，廈門大學出版社，2019，第25頁。以農村集體經濟組織成員資格認定為例。擁有成員身份是獲得承包經營權、參與承包地征地補償費用分配的前提，但我國目前尚未制定統一的成員資格認定標準，因而常常出現同種事由不同裁判的結果。在司法實踐中，當事人若是直接就成員資格問題選擇徑直起訴至法院的，法院一般會作出不予受理或駁回起訴的裁定。例如，胡某1訴成都市郫都區犀浦街道石亭村第七農業合作社侵害集體經濟組織成員權益糾紛一案中，法院認為原告胡某1請求判決石亭村七社向其支付與其他村民同等金額的補償款，關鍵是分配時胡某1是否具有石亭村七社集體經濟組織成員資格，其主張的實質也是要求確認其具有集體經濟組織成員資格。根據《農土承包法》第六十九條規定，“確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定”。但由于我國現行法律、法規尚未作出明確的規定，故胡某1集體經濟組織成員資格認定問題由村集體討論決定，不屬于本院審理范圍。遂作出駁回起訴的裁定。④成都市郫都區人民法院民事裁定書，（2022）川0117民初5590號。但當事人若是在起訴時并未直接就成員資格認定起訴，而是從其他角度作為起訴的切入點，法院往往不會作出不予受理或是駁回起訴的裁定。例如王某1、王某2法定繼承一案中，原告王某1并未直接以其作為集體經濟組織成員為由起訴參與承包地征地費用補償分配，而是以其作為承包地經營權人的法定繼承人身份主張權利，法院基于這一案由進行審理并作出了相關判決。⑤浙江省江山市人民法院民事判決書，（2023）浙0881民初2428號。上述同案不同判的現象的出現，無疑是法律規定缺位所致，即司法部門介入認定成員資格的法律依據。當然，基于農村地區發展的不平衡和南北差異等因素，成員資格認定標準法定化并不代表著要建立統一的標準，其意義在于為成員提供法律依據，以消解規定滯后和事實認定之間的沖突。

3.雙系繼替與落后思想之間的沖突

為了維護社會秩序的穩定和宗族社會的團結，農村社會繼替形成“單系偏重”的形式，⑥朱慶、雷苗苗：《農村婦女土地權益司法保障的應然選擇——以“外嫁女”為研究對象》，《甘肅社會科學》2019年第5期。單系偏重的繼替過程更偏向男性一方。隨著社會的向前發展和思想觀念的進步，雙系繼替的呼聲越來越高。費孝通先生指出，雙系繼替包含著男女平等繼承的原則。①費孝通：《鄉土中國》，上海人民出版社，2013，第553頁。近年來，“‘外嫁女’維權”一詞高頻出現在大眾的視野。經統計，中國裁判文書網2018 年至2022 年這5 年間關于“外嫁女”的民事案件高達16697 件，而在前述基礎上添加檢索條件“集體經濟組織成員”“承包地”之后，案件數量為9732件。②據中國裁判文書網：https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029CR4M5A62CH/index.html，最后訪問時間：2023年11月5日。這就意味著“外嫁女”維權的案件一半以上都和農村土地糾紛問題掛鉤，農村婦女土地糾紛問題成為極具鄉土特色的治理難題。③王瑋：《農村“外嫁女”糾紛案件司法處理的變遷》，《中國檢察官》2022年第3期。雖然婦女的社會地位和維權意識日漸提高，但“重男輕女”“男尊女卑”的偏見思想并未在農村社會徹底根除，故婦女的合法土地權益往往無法得到保障。比如，《農土承包法》第六條明確規定“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利”，第三十一條規定“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”。然而往往事與愿違，實踐中村民普遍認同“嫁出去的女兒潑出去的水”的偏見思想，因而“外嫁女”不再被視為本村村民，故而在制定土地承包款或者征地補償款的分配方案時，不再將“外嫁女”納入補償款項待分配名單。此種情況勢必會引發婦女維權的農土承包糾紛。雖然傳統的農村社會環境不再，但總體上農村社會并未實現跨越式的改變，實質上仍是講人情的鄉土社會。因此對簿公堂一般作為人們最后的救濟手段，相比司法手段人們更傾向于采用農村禮法規則解決糾紛。隨著“送法下鄉”等普法活動逐漸展開，公權力的下沉逐漸喚醒農村婦女的維權意識，④嵇紅濤、劉龍女：《農村多元糾紛解決機制構建進路研究》，《河北科技大學學報（社會科學版）》2023年第2期。雙系繼替呼聲與落后思想之間的沖突加劇，這是鄉村振興背景下解決農土承包糾紛需要處理的細節。

二、鄉村振興視域下現有農村土地承包經營糾紛仲裁制度的檢視

農土承包糾紛仲裁制度在我國已經有數十年之久。截至2020 年底，全國共設立農村土地承包仲裁委員會（以下簡稱農土仲裁委）2478 個。⑤《農業農村部：推進農村土地流轉經營加快鄉村振興》，據農機資訊網：http：//news.nongji360.com/html/2021/10/254784.shtml，最后訪問時間：2023年11月4日。農土承包糾紛主體多樣性、類型特殊性、處理復雜性的特點意味著糾紛往往波及的范圍較廣，形成的社會影響較大，因而糾紛能否得到及時、徹底的解決對社會的管理秩序極為重要。在糾紛中雙方利益往往是對立的，當雙方意見分歧較大而無法進行有效協商時，此時調解成功的概率較低。農土承包糾紛的調解一般由村里較有威信的人主持，比如基層干部。當調解員與基層干部的身份合一時，其主持的調解程序存在較大的個人主觀情況，在個人偏好的影響下形成的調解結果往往也難以服眾。在調解無法滿足徹底解決農土承包糾紛需要的客觀現實之下，解紛方式開始轉向高效且靈活的仲裁程序，農土承包糾紛仲裁制度由此確立。然而實踐中農土承包糾紛仲裁制度利用率較低，并未取得預期的效果，故需要重新檢視現有農土承包糾紛仲裁制度，找出制度掣肘所在。

（一）仲裁隊伍建設不足，仲裁質量難以保證

仲裁隊伍的建設決定了農土承包糾紛仲裁工作的好壞以及仲裁質量的高低。當前，我國農土承包糾紛的形成原因復雜多樣，或是政策性原因，或是制度性原因，或是社會性原因，等等。糾紛形成原因的多樣化對仲裁員的能力提出了更高的要求，即仲裁員不但要具備一定的法學素養，還要具有農業經濟方面的知識儲備，最好還具備農村工作經驗。①王銅琴：《我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度困境與改革》，《農業經濟》2018年第5期。然而，目前我國仲裁隊伍的總體建設情況并不理想。其一，機構組成成員能力參差不齊。當前農土仲裁機構鮮有兼具法律素養和農業知識儲備，并擁有農村工作經驗的仲裁人才。比如，《農土調仲法》第十二條規定農土仲裁委的日常工作由當地農土承包管理部門承擔，第十三條規定農土仲裁委的成員組成，包括“當地人民政府及其有關部門代表、有關人民團體代表、農村集體經濟組織代表、農業代表和法律、經濟等相關專業人員”。但是上述人員組成中，除法學專業人才外，其他相關專業人員因缺乏法學教育背景而出現“水土不服”的情況，而法學教育背景出身的仲裁員可能又會因缺乏農村工作經驗或是農業知識儲備不足而影響仲裁的效果。此外，當前一些地方的仲裁工作主要由農經系統干部展開。②南通市通州區人民檢察院課題組、張濤：《農村土地承包經營糾紛仲裁制度之實施困境與完善進路》，《東南大學學報（哲學社會科學版）》2015年第2期，第120頁。若農經干部沒有適應工作身份和工作方式的轉變，習慣性地套用行政管理和監督管理的工作思維到仲裁中，解紛工作難免出現紕漏。其二，仲裁員準入機制缺位?！掇r土調仲法》第十五條、第十七條及第二十八條分別規定了仲裁員的選任條件，法律責任及回避情形，但是卻缺漏仲裁員的準入機制，如遴選對象、方式、標準、程序及機構等方面的規定。實踐中仲裁員大多數由基層農經干部擔任，選拔方式一般是由省農業行政主管部門統一組織培訓，經考試合格后頒發仲裁員證書，取得仲裁員資格。③王海玫：《高職農村土地承包經營仲裁專業設置探討》，《職業技術教育》2012年第20期。其三，仲裁員考核機制缺失?！掇r土調仲法》并未規定仲裁員的考核獎懲機制，而實踐中農土仲裁委的工作人員又大多數是非科班人員，仲裁的工作于其而言只是兼職，因而在農土承包糾紛仲裁制度未采用“一裁終局”的情況下，其工作開展存在主觀隨意性。

（二）受案范圍規定局限，難以實現案件分流

在鄉村振興戰略和農村城鎮化的雙重驅動下，越來越多的農村土地因經濟發展的需要而被征收、征用，大量的征地糾紛因此接踵而至?！掇r土調仲法》第二條采取正向列舉、反向排除以及兜底條文的立法模式明確農土承包糾紛的受案范圍。根據規定，“因征收集體所有的土地及其補償發生的糾紛，不屬于農村土地承包仲裁委員會的受理范圍，可以通過行政復議或者訴訟等方式解決”。這就意味著農地征收及其補償引發的糾紛，農土承包糾紛仲裁機構無權受理。這一規定無疑混淆了該類案件的案件性質，未能綜合考量農地征收及補償的發生原因、糾紛主體變化等因素，籠統地將此類案件排除在仲裁之外，實屬欠妥，不利于實現案件的分流。從廣義上來看，農村土地征收既指征收行為本身，又囊括征收行為之后的補償行為和救濟行為。農地征收行為是行為機關為了公共利益，實現管理的目的而展開的行政行為，此行為不受被征收人意志限制，具有高權屬性。④肖海生、劉繼漢：《土地征收補償協議糾紛中的法律適用問題》，《公民與法（綜合版）》2021年第10期。因征收程序行為本身引發的糾紛，主體一般為行政機關與集體經濟組織，具備行政性行為的色彩，故此類糾紛排除在仲裁的受案范圍外具有一定的合理性。但征地的補償行為引發的糾紛，并不都是因為高權行為的干預，也有可能是出于其他因素的影響?！掇r土承包解釋》第一條第三款規定人民法院不受理集體經濟組織成員因分配的土地補償數額提起的訴訟，但這并不代表此類糾紛具有行政屬性。集體經濟組織建立在村民自愿的基礎之上，其職能是管理集體資產，不同于行政機關。①卞輝、樊志民：《我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度的悖論及出路》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2014年第3期。而征地補償分配數額糾紛的發生是利益分配不均所致，并非成員否定行政機關征地補償的決定，究其根源是集體經濟組織不當行使村自治權這一因素，不存在行政機關干預一說，故此類農地征收糾紛應定性為民事糾紛，從而納入農土承包糾紛仲裁的受案范圍。②楊瑞：《論農村土地承包糾紛仲裁的受案范圍——兼評〈農村土地承包經營糾紛調解仲裁法〉第二條》，《華中農業大學學報（社會科學版）》2012年第4期。

（三）程序設置可裁可審，仲裁淪為訴訟預演

目前，我國農土承包糾紛仲裁制度體系的建構無一不是仿制民事訴訟程序制度，背離仲裁制度的本質屬性，淪為訴訟程序的預演。③蘇方元：《對農村土地承包經營糾紛仲裁制度的反思》，《中國土地科學》2015年第3期。根據《農土調仲法》第四十八條之規定，可知我國農土承包糾紛仲裁模式為“可裁可審”。即在仲裁裁決作出后，當事人只要在法定期限（三十日內）向人民法院起訴的，裁決書不發生法律效力，這便意味著“一裁終局”的仲裁優勢不再。一方面，“可裁可審”容易出現重復處理同一農土承包糾紛的問題。若當事人在仲裁裁決作出后起訴到法院，便意味著仲裁裁決淪為一紙空文，已經完成的仲裁程序毫無現實意義。因為無論裁決結果如何，法院都不受其裁決結果干擾，而是將農土承包糾紛視為新受理的案件，依據訴訟程序再次就案件事實、證據等展開審理。農土承包糾紛訴訟無異于是在“復盤”農土承包糾紛仲裁，明顯增加了農土承包糾紛的解決成本。另一方面，容易造成執行程序回轉。依據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包經營糾紛調解仲裁案件適用法律若干問題的解釋》第九條規定，農土仲裁委作出先行裁定后，一方當事人依法向被執行人住所地或者被執行的財產所在地基層人民法院申請執行的，人民法院應予受理和執行。由此可知，先行裁定具有法律效力，此時法院受理當事人的執行申請一般只進行形式性審查。而在“可審可裁”模式中，仲裁裁決可能只是一紙空文，裁決結果無法獲得最終實現，故而會對案情進行實質性審查。在此種沖突之下，若當事人訴至法院，事先已經完成的仲裁相關事宜并不能作為農土承包糾紛訴訟的基礎，故法院將對原先具有法律效力的先行裁定重新進行審查。若審理后法院肯定仲裁裁決的結果，雖然該過程本質上是訴訟程序預演，但好在僅僅只是程序再現，并未發生實質性的結果推翻；若審理后發現先行裁定存在錯誤，那么已執行完畢的先行裁定將面臨執行回轉。這樣一來，將給仲裁的權威性造成極大的負面影響。

（四）機構設置偏行政化，背離仲裁本質屬性

仲裁機構設置行政化是我國法治建設過程中的一個沉疴痼疾，這在農土承包糾紛仲裁方面表現得尤為明顯。當前，我國農土仲裁委具有行政權和管理權的雙重權力色彩。雖然《農土調仲法》第四十六條賦予仲裁庭以獨立性，明確規定仲裁庭不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但遺憾的是事實往往不如法愿。實踐中我國農土仲裁委在辦公地點、經費調度等方面高度依賴于仲裁委所在地的行政主管部門，難以保持其中立性和獨立性。④孫仲玲：《完善農村土地承包經營糾紛仲裁法律制度的思考》，《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》2012年第4期?；蜣r土仲裁委淪為行政機關處理農土糾紛的下屬職能部門；或“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職權合二為一。⑤史衛民：《農村土地承包糾紛仲裁制度探討》，《華南農業大學學報（社會科學版）》2009年第3期。農土仲裁委和行政機關之間交織的聯系，意味著當行政機關作為案涉農土承包糾紛仲裁一方當事人時，仲裁委為維護行政機關的威嚴難免不會出現偏見與傾向，從而背離仲裁獨立的內核。行政導向性的仲裁模式還體現在仲裁程序的啟動方式上。綜合分析《農土調仲法》第四條以及第二十條之規定，可以發現農土承包糾紛仲裁和傳統的普通糾紛仲裁最大的區別在于仲裁程序的申請是否存在仲裁協議。農土承包糾紛仲裁程序的啟動，只需要一方當事人向農土仲裁委提交申請即可，并不要求事先存在仲裁協議或是事后補充仲裁協議。因此，當事人自愿性的表達受限，反而帶有一定的行政強制色彩。①南通市通州區人民檢察院課題組、張濤：《農村土地承包經營糾紛仲裁制度之實施困境與完善進路》，《東南大學學報（哲學社會科學版）》2015年第2期，第120頁。最后，“行政化”還體現在仲裁管轄方面。農土承包糾紛仲裁管轄有別于普通糾紛仲裁管轄，立法上堅持排除當事人意思自治，堅持屬地原則，即由“案涉土地所在地的農土仲裁委管轄”，當事人無權就彼此的合意自由選擇農土仲裁委。強制性的法定管轄在某種程度上是行政權的介入不當縮減當事人自由選擇的自治權。換言之，這種強制性的管轄無疑是在仿制訴訟制度，背離仲裁本質，難免有將農土仲裁機構建設成法院之嫌。

三、鄉村振興視域下農村土地承包經營糾紛仲裁制度的未來進路

（一）注重隊伍建設以規范仲裁行為

當前，很多地方的農土仲裁委普遍反映仲裁隊伍人員力量不足，比如焦作市9個應建立仲裁庭的縣級農經機構中有3個仲裁辦工作人員少于5人，②王雨、張玥：《農村土地承包糾紛調解仲裁考評工作中存在的問題與建議》，《河南農業》2019年第28期。未能達到仲裁收案要求的辦案人數，導致仲裁工作無法正常開展。類似的情況還出現在云南省開遠市農經機構、③張萍：《開遠市農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作現狀及改進建議》，《農技服務》2022年第6期。浙江省臺州市黃巖區農經站等。④袁穎：《淺談農村土地承包糾紛仲裁工作的困境及對策——以臺州市黃巖區為例》，《農村經濟與科技》2023年第5期。為更好規范仲裁行為，提高農土承包糾紛仲裁工作的質量，必須重視農土承包糾紛仲裁隊伍的建設，為農土承包糾紛仲裁工作注入源源不斷的新動力，以保障仲裁制度的良好運行。首先，注重培養復合型仲裁人才。當前我國農土仲裁機構數量達2000多個，需要的仲裁人才遠遠超于預期。為解決仲裁辦公人員供需不足的矛盾，需盡快培養在市場條件下能夠從事農土承包經營糾紛仲裁工作的高級應用復合型人才。其次，充分調動已退休、待退休等具有仲裁工作和農村工作經驗，熟悉本部門政策法規的人員的積極性，鼓勵其加入仲裁隊伍中去，并給予相應的待遇保障。復次，設置符合我國農村解紛需求的仲裁員遴選機制。在制定遴選細則時，既要考慮仲裁制度的專業性要求設置嚴格的準入條件，又要考慮農土承包糾紛的復雜性、涉農性，將了解“三農”問題、鄉規民約、農村工作經驗等作為考量因素，確定契合我國農情的遴選資格和遴選程序。當然，在仲裁員遴選通過之后，還需要定期培訓，以提高仲裁員的綜合素養，確保仲裁員具備一定的業務能力要求。當然，仲裁員需要與時俱進，不斷學習和了解我國最新的土地法律知識和政策，掌握農土承包糾紛化解技巧，以高標準、嚴規格的職業道德約束自己，確保仲裁員滿足現代型農土承包糾紛仲裁人才的基本要求。再次，健全仲裁員考核機制。制定仲裁員管理辦法，良性指引仲裁員的仲裁行為。積極推進仲裁員等級考評制度，將等級評定與仲裁員薪酬水平掛鉤，并根據仲裁實際情況和農民滿意度設置相應的激勵機制。

（二）夯實適用基礎以擴大受理范圍

農村土地作為農民賴以生存的生產載體，事關農民群眾的切身利益。城鎮化的擴張使得農村土地征收量加大，集體土地征收及其補償引發的糾紛也紛至沓來。這類糾紛往往具有涉及面廣、情況復雜、難以處理等特點，①鄧曉靜：《農村土地征收補償糾紛及其救濟機制》，《山東警察學院學報》2008年第5期。若不能及時處理此類糾紛，將可能引發系列的社會負面事件，不利于維護社會的穩定和促進農村的發展?，F行規定將所有的農土承包征地及其補償引起的糾紛排除在農土承包糾紛仲裁的受理范圍之外，儼然不符合當前社會發展和我國案件分流的現實需要。從集體土地征收及補償糾紛的產生原因來看，更多的是因土地承載的利益在組織內部分配不均所致，是發生在平等的民事主體之間的，因而同行政復議、訴訟相比，仲裁解決此類糾紛更具優勢。仲裁是實現訴訟分流的理想選擇。②王琦、黃恒林：《海南自由貿易港仲裁問題審視及機制創新》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2022年第5期。為強化仲裁機制案件分流的功能，需要夯實適用基礎以擴大和明確受理范圍。首先，根據農村社會形態的變遷與經濟結構的轉型需要，適時調整仲裁制度的適用基礎。即讓農土承包糾紛仲裁制度適當回歸民事屬性，③黃茂醌：《訴源治理下農村土地仲裁制度程序理性的回歸》，《湖南農業大學學報（社會科學版）》2021年第5期。確保新興的糾紛能夠得到妥善解決。例如，明確農村集體經濟組織成員內部的農地征收補償費用分配糾紛具有可仲裁性，避免該類糾紛排除在農土仲裁機構的受案范圍之外。其次，厘清實踐中農土承包糾紛解紛途徑差序格局。即明確各解紛方式的內涵和外延，修正糾紛解決理念認知的偏差。④董儲超、舒瑤芝：《訴源治理導向下的糾紛解決：理念澄清與范式革新》，《交大法學》2023年第4期。分別明確行政手段、仲裁方式、訴訟方式可處理的糾紛類型，有效整合各解紛方式，從而發揮解紛效能。最后，基于基層解紛機構的能力參差不齊的現狀，可以考慮通過制定專門的規范性文件，將農土承包各類型糾紛的解紛方式具體化，同時保留相應的適用擴展性和充分利用好兜底條款，確保農土承包糾紛可仲裁的受案范圍能與時俱進地根據社會發展變化作出相應的調整。

（三）仲裁程序前置以確立遞進式解紛

從《農土調仲法》第三條、第四條的規定可知，當前我國農土承包糾紛確立的是平行化的解紛機制。即解紛方式無先后順序，當事人可自主選擇和解、調解、仲裁、訴訟等任一方式解紛，這就代表當事人可以直接跳過非訴程序，徑直起訴至法院。2022 年全國法院司法統計公報顯示，⑤據中華人民共和國最高人民法院公報網：http：//gongbao.court.gov.cn/Details/20587eaef248beb61ed6596018865c.html，最后訪問時間：2023年11月4日。該年全國法院收案數量共計30314250件，其中民事案件收案數量合計18129692件，占比達到60%，“案多人少”的司法形勢嚴峻。通過中國裁判文書網設置檢索條件“裁判年份：2022”“案由：土地承包經營權糾紛”，網站顯示的裁判文書就有15869份。⑥據中國裁判文書網：https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029CR4M5A62CH/index.html，最后訪問時間：2023年11月5日。在這種司法資源緊張的情況下，若大量的農土承包糾紛涌入法院，隨之而來的便是大規模的訴訟延遲及案件積壓問題。在實際執行中，農土承包糾紛進入法院之后，法院基于自身裁判壓力，可能會“告知”糾紛主體選擇仲裁程序解紛。這么一來，解紛的效率也因程序的更替而無法保證。加之，規定看似將解紛選擇的主動權交予當事人，實則是“可裁可審”變為“先裁后審”，這種設計模式提高裁決結果的不確定性，減損了農土承包糾紛仲裁解紛的權威性。為確保農土承包糾紛高效、迅速解決，也為節約司法資源，實現訴源治理的司法理念，可以對當前的解紛程序設置作出如下調整。

首先，將原先“可裁可審”的設計模式變更為仲裁程序前置。即農土承包經營糾紛訴至法院之前都必須經過農土仲裁委處理。由于勞動爭議和農土承包經營糾紛在立法目的和糾紛特性上高度相似，故可以借鑒勞動爭議的處理經驗，將仲裁程序前置，實現案件截留。如此，既避免農土仲裁委和法院之間出現互相推諉的情況，也可以倒逼農土仲裁機構“成長”，如完善制度及人員配置。其次，以訴源治理理念為導向，對農土承包糾紛解紛機制進行革新，建立遞進式的解紛機制。在農土承包糾紛萌芽階段，可以利用和解、調解這種德治和自治色彩鮮明的方式實現私力救濟。①袁葉飛：《“三治融合”農村糾紛化解體系的建構》，《湖南警察學院學報》2022年第4期。當怨恨、沖突持續白熱化，進入僵持階段之時，此時調解、和解效果式微，繼而轉為適用仲裁方式解決糾紛。當事人對仲裁裁決不服的，訴訟則作為當事人最后的一道救濟途徑。遞進式的解紛機制將訴源治理理念和德治、自治及法治結合，不僅能回應鄉村振興下解紛的全新需求，也能重塑訴與非訴的解紛格局。最后，暢通裁訴銜接路徑，加強司法監督。農土承包糾紛仲裁和訴訟的轉換，應當是建立在“一裁終局”的基礎之上，賦予法院司法監督的權力。即法院可以參照商事仲裁制度和勞動爭議仲裁制度設置撤銷以及不予執行仲裁裁決的情形，從而構建一個完整的救濟途徑鏈條。

（四）定位機構性質以發揮仲裁效能

欲準確定位農土仲裁機構的性質，需厘清仲裁機構與行政機關之間的關系。我國設立農土仲裁機構的根本目的在于填補現有制度之間的罅隙，②《農村土地糾紛多元化解決機制研究》，廈門大學出版社，2019，，第144頁。直接目的則是解決農土承包糾紛這一社會頑疾。由于糾紛所涉領域專業性較強，因而機構設置上依賴農業部門、林業部門等行政主管部門工作人員，但機構運行和組織上的行政化又不利于維護仲裁裁決的獨立性，故需要定位仲裁機構性質以發揮仲裁效能。首先，將農土仲裁機構定位為社會服務機構?；谖覈俨梦肮嫘浴焙汀胺菭I利性”的性質，③《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意見〉》，據中國政府網：https：//www.gov.cn/zhengce/2019-04/16/content_5383424.htm，最后訪問時間：2023年11月4日。最新的仲裁法修訂征求意見稿第十三條將仲裁機構定位為“提供公益性服務的非營利法人”。然而，當前我國現有的法律規范體系缺乏關于非營利性法人的一般規定及基本法的規制。在制度規范缺位情況下顯然不宜直接將農土仲裁機構定位為公益性非營利法人，該定位宜作為兜底使用。社會服務機構本質上是由民間力量興辦的，從事公益事業的事業單位。④張鳴起主編《民法總則專題講義》，法律出版社，2019，第269頁。故將其定位為社會服務機構，既能實現去行政化的目標，又能避免因改革過度引起新的沖突。⑤譚啟平：《論我國仲裁機構的法律地位及其改革之路》，《東方法學》2021年第5期。同時，《社會服務機構登記管理條例》第七條規定了社會服務機構可以通過政府補助、稅收優惠等方式支持自身發展。此種享受優惠政策的待遇視為政府對民間從事公益事業機構的捐助與扶持。如此，仲裁機構既解決了經費問題，又能擺脫傳統事業單位的限制，從而逐漸淡化農土承包糾紛的行政色彩。其次，確保農土仲裁機構具有獨立的事權，在處理農土承包糾紛問題時不受行政權的干預，可自主裁決，防止淪為類司法化機構。最后，完善仲裁機構的監督體系。獨立的事權并非代表農土仲裁機構完全脫離行政機關和社會的管控。農土承包糾紛涉及面廣且關乎公共利益，因此行政機關作為第三方可在法治手段的指引和約束下正當介入進行監督。