元明清時期土司制度治理體系及治理能力初探

廖 鈺 李良品

（重慶大學，重慶 400044；長江師范學院，重慶 涪陵 408100）

《商君書》云：“凡將立國，制度不可不察也，治法不可不慎也，國務不可不謹也，事本不可不摶也。 制度時，則國俗可化，而民從制；治法明，則官無邪；國務壹，則民應用；事本摶，則民喜農而樂戰。 夫圣人之立法化俗，而使民朝夕從事于農也，不可不知也。 ”［1］這說明制度治理無論是對國家，還是對人民均具有極其重要的作用。 元明清時期的土司制度本質上是國家對各地土司和土司地區民眾進行治理的制度。 任何一項國家制度均體現其治理體系與治理能力，元明清時期的土司制度概莫例外。 自元代初創土司制度以來，經過明代不斷總結經驗、吸取教訓，不斷探索實踐和守正創新，到清前期形成系統、完善的土司制度，最終形成了國家治理體系，彰顯了王朝國家的治理能力，并最終通過改土歸流的逐漸推行取得了歷史性成就。 目前學界對土司制度與國家治理方面的研究不多，僅限于李良品、賈霄鋒、咸成海、王琨、袁婭琴等數位專家學者①。 本文以“制度治理”為視閾，探討元明清中央王朝土司制度治理過程中的國家制度體系、制度執行能力，借此說明具有權威性的國家制度建設不僅是新時代國家制度治理的必要條件，而且是加強國家治理的根本，依法治國是加強民族區國家治理的必由之路。

一、元明清時期土司制度治理體系

元明清時期土司制度治理體系是在中央政府領導下治理土司及土司地區的制度體系，包括制度建構、制度運行、制度改革和制度效益，是一整套緊密相連、 相互協調的國家制度治理體系。任何優越的制度都需要人來執行，這就涉及到一個治理的問題，如何用制度管人？ 即學界強調的“制度治理” 問題。 如何使土司制度發揮其實質性、決定性的作用，這是王朝國家治理體系和治理能力是否符合歷史發展規律的詮釋。 由此，土司制度與國家治理構成了元明清王朝國家治理體系和治理能力符合社會現實需求、符合歷史發展規律的制度邏輯。 在王朝國家治理體系和治理能力是否符合社會現實需求、符合歷史發展規律的語境下，要使土司制度發揮治理土司及土司地區主導性作用，必須遵循一整套制度邏輯，必須環環相扣卻又相互滲透，由此構成王朝國家治理體系和治理能力的邏輯體系。 因此，制度治理隱含著四個基本要素：如何建構土司制度？ 制度治理過程中如何改革？ 誰來有效運行土司制度？ 土司制度治理效果如何？

（一）制度建構

土司制度體系建構是元明清時期土司制度的前提和基礎。 王朝國家的治理體系和對土司及土司地區治理能力的深層邏輯和制度安排是制度治理，換言之，使土司制度在國家治理土司及土司地區中發揮實質性、決定性的作用，而這種作用的發揮是建立在土司制度具有系統性、完備性的制度體系之上。 因此，包括土司職官、承襲、朝貢、賦稅、征調、分襲、安插等子制度等在內的土司制度體系建構，自然構成了土司制度的治理體系和治理能力的前提，即只有在建構出一套規范的土司制度體系的前提下，王朝國家的制度治理才能真正得以展開。 土司制度體系是一個龐大的系統，如作為土司制度核心內容的土司職官制度，自始至終均將土司的設置、職銜、品級、銓選、管理、信物、俸祿等納入中央王朝職官體系。 只有王朝國家土司制度構建起來之后，國家治理土司及土司地區的治理體系和治理能力才能得以體現。 土司制度體系是在元明清中央政府及各地流官、土司的實踐中，逐漸形成的一套較為豐富、完善的制度體系，包括土司根本制度、土司基本制度、土司重要制度所組成的“制度群”，它有著嚴密的邏輯結構和內容譜系，構成了元明清王朝國家土司制度的邏輯體系。

元明清時期土司制度并非通過中央王朝一次性設計而形成，它是在土司制度建設、發展、完善的內生演化與不斷踐行過程中逐步完成。 如元王朝在邊疆少數民族地區設置各種土官機構，對授職的土官給予一定的品級，初步建立起一套粗略的土官制度：凡授職土官的承襲，老土官亡故，承襲土官須經朝廷允準方準承襲；土官有功或忠勤者給予獎勵，準予升遷，土官有罪者則予以懲罰，其懲罰原則是“罰而不廢”。 明代土官土司制度則更加注重確定各地土司的職級、 授職與隸屬，明代增加了寬貸及禮儀等制度。 清代則新增了各地土司的分襲、分疆、獎賞、懲處、考核、撫恤、安插等內容，使制度管理更加嚴格、科學、系統。 可見，土司制度是元明清中央政府在不斷實踐、探索中逐漸形成的制度體系，是在實施過程中不斷充實、豐富與完善的具體踐行。

（二）制度改革

土司制度改革是元明清中央政府利用制度治理土司及土司地區的必要條件。 具有系統性、完備性的土司制度體系建構， 雖然在一定意義上構成土司制度體系的邏輯起點， 但要使土司制度在踐行過程中發揮實質性、決定性的作用，強化制度權威、 引導土司地區各族民眾對土司制度的認同則構成了土司制度實施與改革的必要條件。 土司制度建構與土司制度切實、有效實施二者之間還有一個變量， 就是土司地區各族民眾對土司制度是否認同。 只有當土司制度得到土司和土司地區各族民眾的認同， 才能內化為他們的自覺行動，才能獲得強勁的生命力。 國家治理土司及土司地區作為一種國家行為，要真正發揮土司制度的實質性、決定性作用，就必須賦予已構建的土司制度體系具有一定的權威性， 使土司制度由一種剛性行為規范內化為土司及土司地區各族民眾的自覺行動。 從本質上講，土司制度是一種規則和規范，是調整中央政府與地方社會關系的文化載體。 因為中央政府與地方土司之間自始至終存在著博弈、 均期待利益最大化，所以，土司制度也是在不斷完善、不斷改革。 在此以清代土司土兵出征行糧為例予以說明。 眾所周知，明清時期土司土兵是由邊遠地區少數民族組成，在邊遠地區用兵時，因土司土兵熟悉地形、身體強健、驍勇善戰，多資其力，所以，很受明清中央政府重視。 如清代康熙以后的重要戰爭，多有對土司土兵的征發，而且每每立功。 據文獻載，土司土兵在奉命征調作戰時，中央政府要支給出征行糧。 如《越嶲廳志》卷六之三《屯田》下“土目土兵每月餉需”條就載有“原定每月大建領餉銀三百三十三兩八錢， 小建領餉銀三百二十二兩六錢……光緒二十三年，土兵一成不減，曾經稟準有案，土目土兵分駐處所及領餉數目各事由”［2］等內容。 雍正八年（1730年）之前，中央政府只支給出征行裝銀和出征口糧， 其它無支。 雍正八年十月，始奉諭支給“坐糧”。 乾隆元年（1736年），又議令支給出征鹽菜銀。見張廷玉《為據咨題明事》中：“查川黔奉調土兵，雖與官兵有漢、土之分，然深入苗穴。 隨師剿賊，同一用命，實屬窮苦。 令土官可否照千總之例略為稍減，日支銀三分，土目照把總之例日支銀二分，土兵日支銀一分。 ……查從前出師土兵，止議動給安家及每日行銀， 并無支散盆萊銀兩之例……此次黔苗不靖，自上年四月以來，先后調撥云南、粵西、四川上兵，均離本處自千余里至二三千里不等； 即黔省土兵，隨師進征，深入新疆，分布各要隘協剿，亦各離本汛皆有數百余里。且自用兵以來，迄今將近一年。查各該土兵除口糧之外， 其余一切鹽薪之費毫無所有，實屬艱苦。 今司道等酌量稍減動給議覆， 似屬安貼。 ”［3］乾隆八年（1743年），中央政府征調土司土兵出征時，其鹽菜銀兩有所增加，基本上與綠營兵相同。 但在此后的出征行糧支出的過程中，仍然出現紛亂現象。所以，乾隆四十九年（1784年）議定八旗、綠營之例時，也統一議定了土兵出征行糧例，且對“土目土兵鹽菜口糧跟役名數” 有詳細規定：“土副將、土參將、土游擊、土都司、土守備、土千總把總，如打仗著有勞績，欽奉特恩補授綠營官員；實任者，按照綠營官員例應得鹽菜銀、跟役分例支給（現在酌擬）。 如只因打仗出力，賞給綠營職銜者，土守備以上及土目土舍各月支鹽菜銀一兩八錢，跟役三名（云南案內：只有土弁照綠營把總例，月支鹽菜銀一兩二錢。 惟四川案內，經溫福奏準，土都司、土弁及土目、土舍各月支鹽菜銀一兩八錢，各月三名。 今土守備以上及土目、土舍擬照川省例辦理）。 ”［4］清代西南地區土司土兵出征行裝銀雖然比綠營低，但出征鹽菜銀及出征口糧均與綠營兵丁相同，這樣可以保證土司土兵的戰時用度。 同時，西南地區土司土兵出征期間所支給的“坐糧”，是按綠營守兵例支給，而并未按平時所支月錢之數，這是一項較為優惠的措施。 土司土兵若在戰爭中陣亡，同樣和綠營士兵一樣給與恤銀，每名恤銀為25 兩。［5］通過清代西南地區土司土兵出征行裝銀、鹽菜銀及出征口糧等方面制度的不斷改革可見，這些土兵征調制度在規定權利義務時，承載著價值觀念，并將這種價值觀念調整土司土兵的自覺行為。 土司土兵征調制度從一個側面體現土司土兵對征調制度的認同，從而實現土司土兵對征調制度的服從和執行，達到土司土兵征調制度所承載秩序的一種價值狀態。 因此，王朝國家在推進國家治理體系和治理能力的過程中，不僅要提高土司制度執行力，更要關注土司制度的不斷完善與改革，以實現土司制度的權威性。

土司制度的權威性主要由土司制度本身的系統性、適應性和完備性等決定，只有在土司制度本身是系統、完備、相適而生的前提下，土司制度才具有權威性。 土司與土司地區各族民眾對土司制度的認同源于對土司制度承載的價值的認同。 當土司和土司地區各族民眾對土司制度認同后，才能實現他們的價值歸屬感和認同感，實現土司制度的權威性，最終實現土司和土司地區各族民眾與土司制度的協同共生。

（三）制度運行

土司制度運行是元明清時期國家利用土司制度治理的關鍵環節。 土司制度的生命力在于有效運行，如果運行不暢、執行不力，土司制度就是一紙空文。 在元明清土司制度的治理體系和治理能力的制度邏輯中，土司制度有效運行處于制度鏈條中最為關鍵性的環節，只有使土司制度體系有效運轉起來，才能使土司制度在國家治理中發揮實質性的作用。 筆者認為，土司制度的運作機制與模式，涉及中央政府集權布局、朝廷與各地土司的關系，土司與周邊土司的關系、土司與布政使或督撫的關系……土司區民間法與國家法的關系、土司的異地安置、土司勢力擴張與沖突、土司圖存策略、土司的反抗與中央政府政策的調整、土司的政治立場、土司的文化影響、土司文學創作心態等諸多問題。［6］元明清時期土司制度是國家治理土司及土司地區的治理體系和治理能力的一種前提和可能，并不能保證國家治理土司及土司地區必然會駛入良性運行的軌道，只有將土司制度體系轉化為國家治理效能，才能夠保證王朝國家治理土司及土司地區呈現出 “良治”和“善治”的結果。 土司制度體系中最為重要的制度是承襲制度，但土司承襲問題并非像《大明會典》卷六“土官承襲”所說的那么輕松，只要“取具宗支圖本，并官吏人等結狀，呈部具奏，照例承襲”那么簡單，它的運行不僅涉及主管單位有兵部和吏部之分，而且應襲之人也有嫡庶之別。 承襲制度且不說涉及應襲之人的主次、承襲的程序與手續、誥敕及印信號紙等憑據，單就是“土官冊報”之事就十分復雜。 其中《承襲清冊》就包括親供、居址、戶口、疆界四至、職名等很多具體內容。［7］可以說， 土司承襲制度運行涉及承襲土司的程序、土司襲職的手續、 土司承襲制度問題的處理、中央政府對土司如何從承襲制度方面駕馭與管控土司等內容。

筆者認為，“王朝國家治理體系”是在元明清中央政府領導下的管理國家的制度體系；“王朝國家治理能力”也就是運用土司制度治理土司及土司地區各種事務的能力。 土司制度體系為王朝國家治理土司及土司地區提供了運行規則和制度保障，而土司制度運行則賦予了王朝國家治理以強勁的生命力，并使土司制度能轉化成王朝國家的治理效能。 從王朝國家治理體系和治理能力的制度邏輯來看，雖然土司制度運行構成了王朝國家治理體系和治理能力的關鍵環節，但在土司制度運行過程中出現眾多羈絆。 如明清時期各地土司與中央政府、 與地方流官在一些具體事務的博弈中千方百計謀求自身利益的最大化，加之各地土司不斷尋求生存之道、改變生存法則、謀取生存策略（行賄地方官員、周邊土司聯姻、指使民眾劫掠），使用“手眼通天”的看家本領，這無疑影響王朝國家對各地土司的駕馭與管控。同時，一些地方流官借土司承襲之際，無端勒索土司，導致土司制度失靈、制度空轉等問題，這些因素糾纏和羈絆著土司制度的有效運行，導致治理效能未能實現最優化，使土司制度運行過程中大打折扣。

（四）制度效益

土司制度效益是元明清時期土司制度治理的價值旨歸。 元明清時期的土司制度與王朝國家治理體系和治理能力是一體兩面、 互為表里的關系。 在土司時期，王朝國家治理體系和治理能力不僅需要土司制度提供持久的動力， 而且土司制度始終遵循著“土司制度建構——土司制度改革——土司制度運行——土司制度效益”的邏輯理路漸次展開。 因此，土司制度效益是元明清時期土司制度制度治理的價值旨歸， 是推進王朝國家治理體系和治理能力的動力源泉。 筆者認為， 如果王朝國家治理土司及土司地區的效益大于成本，國家就會采取積極態度；如果土司制度運行成本大于效益， 王朝國家就會采取消極態度。 王朝國家總是期盼在土司制度與國家治理過程中用最低的成本以獲取最大的效益。 從理論上講，將土司制度效益視為國家治理土司及土司地區價值旨歸， 是土司制度效益與王朝國家治理體系和治理能力之間耦合互動關系的效果和利益。

王朝國家通過土司制度治理土司地區，是從多維度追求效益。 一是政治效益。 元明清時期土司制度不僅有利于維護土司地區的穩定， 甚至直接關系到內地經制州縣的穩定。 通過土司制度將邊疆地區的穩定且鞏固國家整體的穩定，這是王朝國家“制度治理”獲得的最大效益，這是難以用量化數字來估計的政治效益。 二是經濟效益。 明朝前期土官無俸祿， 明英宗時期開始，土官土司有俸祿者逐漸增多。 王朝國家不給土官土司俸祿支出， 土官土司還擔負著轄區內的國家治理、邊疆治理的職責，為王朝國家治理邊疆地區節省了一大筆經費支出。 明代統治者經常調用土司土兵征戰或戍守邊關， 能節省王朝國家的開支。 如明中期兵部尚書李承勛曰：“愚計省行糧以雇游食，何憂工役之乏，以行糧而募土人，何慮邊旅之寡？ ”［8］從戰時費用來看，“漢兵有安家行糧，而土兵止給行糧，省費一倍。 每兵一日，僅白金一分二厘耳”［9］。 可見，土司土兵征調打仗，與官軍相比，為王朝國家節省了一半的支出。

總之，元明清時期土司制度與國家治理是一個系統工程，它立足于“制度治理”，強化土司制度在國家治理中發揮實質性、 決定性的作用，從而推進“土司之制”向“土司之治”轉化，這是通過制度以達到王朝國家治理土司及土司地區的制度邏輯。 同時，土司制度建構——制度改革——制度運行——制度效益，這四個環節構成了王朝國家土司制度的邏輯理路，進而為土司制度治理體系的豐富完善和治理能力治理能力的提升奠定了堅實基礎。

二、元明清時期土司制度治理能力

元明清中央政府通過土司制度體系力求治理土司及土司地區實現治理效益最優化， 這勢必形成中央政府與土司之間的博弈。 如果國家治理體系不公正，土司制度運行不順暢，勢必影響制度執行效益，造成土司地區社會失序。 歷史證明，王朝國家各種權力過大，且不受限制，就很難保證土司制度執行的公平正義。 元明清中央政府土司制度治理主要是從政治、 經濟、 社會、法律、文教等五個方面著力，以此充分顯現國家治理能力。

（一）政治治理

從土司制度與王朝國家政治治理的過程中可見，其治理模式包括三方面元素：一是主要由掌握全社會公共權力的皇帝來治理土司及土司地區各族民眾；二是由掌握權力的人來主導政治治理，所謂國家法律、國家制度，都從屬于掌握權力的人；三是土司制度越來越嚴密、執行越來越嚴苛，原來土司制度的“秩序”逐漸被改土歸流替代。 從元明清中央王朝通過土司制度治理國家的角度看， 王朝國家政治治理主要舉措有幾個方面。第一，中央政府頂層設計土司制度。特別是明清中央政府通過典、律、例等法律法規將土司制度系統化，形成一個由職官、承襲、征調、朝貢、獎懲、禮儀、文教、撫恤、分別流土考成等結構有序、較為完整的制度體系。 如《大明會典》對土官承襲有各種制度性的約束［10］， 這就使土司制度具體化，具有可操作性。 第二，中央王朝將土司地區完全納入王朝國家“大一統”版圖之中。 元明清中央政府實施土司制度的目的之一就是對各地土司和土司地區加強管控， 維護邊疆地區的社會穩定，鞏固中央王朝的統治，逐步實現“大一統”。 因此，大凡“歸附”“內附”的土酋或少數民族首領，均賦予土官土司職銜， 只是職級大小有別而已。元明清土司制度的實施，將西南、中南和西北土司地區完全納入統一的多民族國家行政版圖之中。 如元代通過土官制度將西南地區納入中央王朝的版圖之中。 明代將570 余家土司及土司地區納入王朝國家的版圖之內予以直接治理。 清朝為了維護王朝國家的“大一統”，中央王朝一方面沿襲元明兩朝的土司制度，對未改土歸流的土司及土司地區加強更為嚴格地治理；另一方面則是進行大規模的改土歸流，將很多原土司地區實施更為有利于王朝國家治理的郡縣制度。 第三，中央政府規定土司及轄區民眾履行職責和義務。 元明清三代土司凡“歸附”“內附”中央王朝之后，不僅增強了各地土司對國家的認同，而且將土司及土司地區民眾置于“內地編民”之中，規定土司及轄區民眾履行征調、朝貢、納賦、守土等職責和義務。 如明王朝每設置一個土司，對其繳納賦稅的多少都有明確的規定； 土司被征調參與征蠻、援遼、輪戍、抗倭、平亂等也司空見慣；明清時期各地土司納糧以資軍餉十分積極，據《明史》載：“烏撒軍民府葉原常獻馬三百匹、 米四百石于征南將軍，以資軍用”［11］。

（二）經濟治理

明清中央王朝對土司及土司地區的經濟治理舉措主要有三個方面：第一，通過朝貢治理土司。從中央王朝的角度看，各地土司向中央政府朝貢，既是各地土司應該承擔的經濟義務， 也是中央政府對土司進行有效治理的一種舉措。 《明會典》卷一百八對土司朝貢也有物品、朝貢時間、朝貢名單以及回賜物品、數量等具體規定。［12］如“土官貢物”有：金銀器皿、各色絨綿、各色布手巾、花藤席、降香、黃蠟、檳榔……各色足力麻、各色鐵力麻、各色氆氌、左髻、明盔、刀、毛纓、胡黃連、木香、茜草、海螺、毛衣等。［13］播州楊氏土司在明代朝貢多達134 次，其中貢馬最為頻繁，竟有82 次，高達61.2%。在楊應龍擔任播州土司時期，向明朝進貢巨材60 根，大木40 根。 明代中央王朝通過各地土司到京城朝貢，不僅能考察土司是否效忠中央王朝，而且能有效治理土司及土司地區，維護土司地區的和諧穩定與經濟發展。 第二，通過田賦治理土司及土司地區。 田賦是明清中央王朝對包括土司地區在內的鄉村社會擁有土地的人所課征的土地稅。 明朝初年和中期的田賦被稱為 “稅糧”，明朝后期實施“一條鞭法”和清朝推行“攤丁入畝”后成為“田賦”。 清初，土司地區仍然要繳納田賦，如《大清會典》有“土司貢賦”的規定：“國家威德遠播，各省土司向化歸誠，悉入版圖，輸納租賦，歲有征收，以示羈縻之義云。 順治十八年覆準：貴州水西宣慰司，歲納米二千石……四川石柱土司，新征谷種五十八石四斗，租折銀三十八兩二錢。 又，隨印田種九石七斗，租折銀六兩三錢，解交重慶府。 六年覆準：石柱土司有山坡草糧地，應納糧十八石三斗，折銀十八兩三錢，按舊例三年一征。 ”［14］清初土司地區是有繳納田賦的任務， 只是不同地方土司，其貢賦名稱、數量、交付地方、交谷或交銀等不盡相同。 清代雍正年間在全國大規模改土歸流之后，清政府乘勢在全國大部分土司地區清查田土，造冊定賦，始行起科。 在南方尚未改土歸流的土司地區，繳納田賦的現象十分普遍。 明代和清前期，中央政府從經濟層面治理全國各地土司，逐漸削弱了各地土司的經濟基礎； 特別是改土歸流后，對原土司地區的經濟治理，不僅徹底打破了原有的王朝國家——地方土司——各地土民的三元政治結構，更重要的是為清政府增加了巨額的財稅收入。 第三，通過經濟制度促進土司地區貿易市場有序進行而發展經濟。 明清中央政府在土司地區通過規范貿易秩序， 制定系列的禁令規定，促進貿易市場的有序進行。 如茶馬互市，不僅促進了各少數民族的友好交往，而且促進土司地區經濟發展。 洪武十八年（1385年），“秦州、河州茶馬司及敘南、貴州烏撒、寧川、畢節等衛市馬六千七百二十九匹”［15］。 明清中央政府還規范茶馬互市的秩序和茶馬互易的價格，如“定永寧茶馬司以茶易馬之價，宜如河州茶馬司例：凡上馬每匹給茶四十斤，中馬三十斤，下馬二十斤”。［16］這既促進貿易的有序進行，也為國家治理土司地區貿易提供制度保障。 中央王朝禁止販賣私茶，“減差行人、禁約私茶”，為土司地區經濟發展奠定堅實的基礎。

（三）社會治理

土司制度下的社會治理實際是指國家運用土司制度治理土司地區基層社會。 換言之，就是王朝國家通過土司制度對土司地區基層社會治理。其主要舉措有三個方面：第一，在土司地區實施“多軌制”行政制度。如元明清中央政府管理土司的制度多種多樣，“藏族的政教合一制， 白族、彝族、傣族、壯族、土家族、苗族、水族、布依族等族是土官土司制，景頗族則是山官制等”。［17］這因地制宜的土司制度，有利于中央政府對土司地區基層社會的治理，也有利于當地土司與土民在自我管理的同時，參與國家管理，共同促進社會發展。 第二，加大土司地區治理力度。 如明代在西南、 中南少數民族地區分別設置 “文職土司”和“武職土司”［18］，加強對土司地區治理。 清代在中央設置了理藩院徠遠清吏司，主管土司事務；雍正年間大規模改土歸流后， 地方土司均受府州縣流官節制，權力逐漸縮小。 這一系列土司制度的不斷變化與調整， 主要目的在于加大對土司地區的社會治理力度。 第三， 建立不同類型的社會基層組織。 明代和清前期土司地區官吏設置形式多樣： 一是土流并治， 其官吏設置就有兩套系統； 二是土司統治， 則完全按照土司的管理設置； 三是府衛同城， 其官吏設置也有兩套系統； 四是衛所管理地方事務， 則按照衛所設置。 明清時期西南土司地區在改土歸流前后， 其基層組織的設置也不盡一致。 如武陵山土司地區，里和甲是行政區劃，峒和寨則是地域與家族相結合的區劃。峒、寨首領由大姓族長擔任，成為土目，主管峒、寨的生產、軍事等。 明清時期凡縣級以下基層組織承擔著王朝國家的賦稅和徭役征派、 維持地方治安和實施封建教化的職責，也是國家與地方社會的重要紐帶，是社會治理系統中的重要組織， 它規范和協調地方社會人們的行為，從而有效地治理基層社會。

（四）法律治理

土司制度作為一種治理、管控土司及土司地區的管理制度，并內蘊職官、承襲、征調、貢賦等具體制度，由此形成了一套系統、嚴密的“制度集合”。 土司制度的法律治理包括兩個方面：一是王朝國家立足管控全國各地土司與土司地區的成文法，也可以稱為“上位法”；二是各地府州縣及土司根據轄區實際而形成的民間法，可稱為“下位法”。 法律效力最大的是上位法，上位法之下產生法律效力的就是下位法。 一般而言，王朝國家制訂的與土司相關的所有法律都是上位法，而各土司地區府州縣頒布的公告、條例和章程以及與土司、土司地區民眾簽訂的契約、碑文等，均屬于下位法。 其中，土司地區府州縣頒布所有法律性質的文書統稱為“地方政府成文法”，土司機構頒布的成文法稱為“土司地區民間法”。 土司地區民間法，不僅要遵守王朝國家的上位法以確保其合法性，并且不能與國家法相抵觸，也需要借助土司地區民間法的實施來有效治理轄區、 管控民眾。 因為土司及土司地區法律治理具有“國家在場”屬性，并且是一種國家上位法和土司民間法并存狀態，因此，土司制度下的法律治理是“上下并行”治理。 第一，王朝國家上位法。 王朝國家治理土司及土司地區最核心、 最基礎的法律文件，屬于王朝國家上位法，如《大明會典》《大清會典》《大明律》《大清律例》以及相關“體例”“則例”等文獻中，涉及土司職銜、職級、承襲、征調、朝貢、納賦、分襲、安插等法規，這是王朝國家制度治理的根本保障。第二，地方政府成文法。土司地區府州縣或土司形成了一套具有土司地區民族特色的法律體系和成文制度，如流官政府文告、土司發布文告等，這些對于維護土司地區的社會穩定產生了重大而深遠的影響。 第三，土司地區民間法。 明清時期土司地區具備一定法律標記和功能，規范土司轄區內各族民眾的行為，因此稱為民間法，諸如土司家族譜牒的規定、鄉規民約、習慣法等，這些都有助于維護土司地區的社會穩定和王朝國家治理。

（五）文教治理

元明清中央政府為實現國家“大一統”，漸次在土司地區加強文教治理，其主要舉措有以下方面。第一，發展學校教育。元代統治者開始在云南土司地區建立官學、書院。 明朝則將儒學教育與土司承襲相結合，加強對應襲土司的管控和土司地區的治理，促進了土司地區的社會發展和文明進步。 明代西南土司地區創辦了播州宣慰司學、九姓長官司學、酉陽司學、貴州宣慰司學等儒學，并將儒家文化從土司階層傳播擴散至土司轄區各族民眾。 清代重視土司地區文教發展，使各地土司成為王朝國家“大一統”思想的宣傳者和土司地區社會穩定的維護者。 第二，實施科舉考試。明清中央政府在土司地區實施開科取士政策主要是用以激發土司及土司地區各族民眾子弟登第，從而推動土司地區學校教育從發展緩慢到快速發展。 明清時期有的土司家族自覺創辦學校，培養科舉人才， 如貴州甕水猶氏土司家族認為，一個家族的發展壯大、興旺昌盛在于教育和人才培養。 猶氏家族把教育作為傳播文明、布道王化、開疆拓域的主要措施和有效方法， 使化外入大統、蒙昧變聰慧、落后變先進、丑陋變美好。 猶氏土司家族在耕讀立家、教育興族的歷史長河中創辦江界河猶氏家族學校和猶氏茅達寺學堂，在科舉制度下培養科貢43 人， 廩生15 人， 增生22人，文庠123 人，武庠37 人，有的成為明清中央王朝的官員。［19］土司地區培養的各類科舉人才，他們是“大一統”思想的宣傳者、中華文化的傳播者和土司地區社會穩定的維護者。 第三，土司子弟入國子監讀書。 明王朝將土官土司及其子弟入學與國家穩定、邊疆治理有機結合起來，上升為王朝國家長期戰略的高度。 于是各地土司紛紛行動：“洪武二十一年，云南羅羅土官遣其二子入監讀書。 二十二年，西南諸夷烏蒙、芒部各土官皆遣子入監。二十三年五月，西南夷土官皆遣子入學。二十五年，云南等處土官時遣子弟、民生入監者甚眾，給賜亦每與外夷同，監前別造房百余間居之。 永樂二年，云南土官張文禮等入監者二十八人，是后，滇、蜀土夷官民生入監多或至六七十人?！保?0］清代對土司應襲子弟入學也有明確規定：“順治十八年題準：云南省土司應襲子弟，令各該學立課教訓，俾知禮義。 俟父兄謝事之日，回籍襲職。 其余子弟，并令課讀。 該地方官，擇文理通者，開送提學考取。 ”［21］又“康熙二十五年議準：各土司官子弟，有愿讀書者，準送附近府、州、縣學，令教官訓課。 學業有成者，該府查明，具題獎勵?！保?2］乾隆二十九年規定：“土司未經襲職之先，原許其讀書應試。 既有生員襲職，如能不廢課讀，亦可造就成材……嗣后，土司由生員襲職者，如事務繁多，自揣不能應試，準其告退……其邊省凡有土司地方，均行一體遵照?！保?3］同時，清朝對土司子弟應試規定：“康熙二十二年題準：貴州、云南各土官族屬子弟及土人應試，貴州附于貴陽等府，云南附于云南等府。各三年一次，定額取進?！保?4］明清政府強令土司子弟及應襲土司入學讀書，要求土司子弟不僅是讓封建倫理規范、忠孝觀念逐漸深入人心，而且增強各地土司及土司子弟的“中華一統”的認同感，夯實王朝國家建立統一的多民族國家的思想基礎。 由于土司及土司子弟自覺接受漢文化教育，能審時度勢，到清朝實施改土歸流時，土司地區多以和平方式進行，且無改而復設、設而又改的現象出現。 這種和平且徹底的改土歸流方式， 使大多數土司地區避免了重大的戰爭破壞，維護中央王朝對土司地區的治理成果，對土司地區持續發展產生了積極作用。

元明清時期土司制度治理能力實質上是一個關涉“制度治理”的問題。 要使土司制度在元明清王朝國家治理過程中發揮實質性、決定性的作用，這既是王朝國家治理各地土司及土司地區民眾的現實訴求，也是王朝國家治理能力是否符合歷史發展規律的詮釋。 在“制度治理”語境下，土司制度要發揮其應有的治理能力，就必須遵循制度建構、制度改革、制度運行和制度效益等一整套制度邏輯。 只有這樣，才能為王朝國家土司制度治理能力的逐步提升奠定堅實基礎。

三、元明清時期土司制度治理體系及治理能力的效能

按照基本的名詞解釋，所謂效能就是達到系統目標的程度，或系統期望達到具體任務要求的程度。 針對元明清時期土司制度治理效能，它包括土司制度治理體系及治理能力的兩方面在效能。 也就是中央政府、地方流官、各地土司及土司地區各族民眾等期望實現土司制度具體要求的程度。 元明清三代雖然在不斷豐富完善、充實優化土司制度，應該說對土司及土司地區的治理起到了一定的作用，但是否達到土司制度治理的預期效果，還是一個值得深思的問題。

（一）土司制度治理效能的認知

土司制度與國家治理，二者之間既有聯系也有區別。 土司制度側重于規范，而國家治理側重于管理；土司制度側重于文本載明的具體約束和規范準則， 而國家治理側重于人的主體活動、具體操作；土司制度是王朝國家治理土司及土司地區的基礎，而王朝國家治理必然會依賴土司制度去執行和操作，當然，在這個過程中也不乏不按土司制度辦事而靠執行者的主觀意志行事；土司制度的優勢要轉化為國家治理的效能，而王朝國家治理的科學性和有效性就必須建立在科學、合理的土司制度頂層設計上； 土司制度是否科學、合理，要由王朝國家治理的效能來檢驗，而王朝國家治理土司及土司地區的效能，關鍵看是否實現王朝國家預期的目標。

土司制度作為一種治理土司及土司地區的規則，不僅是土司地區經濟發展的保障，也是王朝國家治理的重要手段。 王朝國家治理土司及土司地區主要任務就是對發生在土司地區的各種事務進行有效管控， 這種有效管控的關鍵是土司制度供給。 所謂土司制度供給，就是制定規則、規章、規矩，使中央政府的吏部、兵部和禮部，有土司的行省督撫、布政使、按察使等官員，府州縣的朝廷命官以及土司、 土司地區民眾等各層級機構或個人的行動都受土司制度的約束和限制。

土司制度在實施過程中之所以始終伴隨著改土歸流，最后徹底終結土司制度，是因為土司制度從誕生之日起就存在著自身的不足， 所以后來全國各地土司均被改土歸流， 取而代之的是行省之下的府州縣。 可見，土司制度治理的關鍵在于行省及之下的府州縣各層級組織運用土司制度是否能夠具有強有力的執行能力。 土司制度執行能力的強弱、執行效果的高低，直接影響土司制度治理效能。 土司制度執行越有力，國家治理能力越有效， 土司制度治理的效能才越充分。

（二）土司制度治理的積極效能

元明清中央政府在“因俗而治”的民族政策指導下， 對土司及土司地區實施土司制度治理，實現了使土司地區由“化外”到“化內”的轉變，也就是由元代以前羈縻制度時期的 “荒而不治”到元明清時期土司制度的“間接治理”，促進了土司地區與中央政府及內地之間的聯系，增進土司地區社會、經濟和文化發展，促進多民族國家的統一。［25］土司制度治理的積極效能主要表現在幾個方面：

1.王朝國家運用“以夷治夷”［26］策略，加強對土司地區的治理

元明清中央政府對土司地區治理策略是“以夷治夷”，這里的“以夷治夷”與元代以前的“以夷治夷”有實質性的區別。 土司制度治理的本質就是中原王朝千方百計利用土司與土司的利益爭奪、土司家族內部職位承襲的內部矛盾，以達到使各地土司相互牽制而中央王朝權力不斷深入、下沉到基層社會的目的。 元明清中央王朝在土司地區內部為爭奪土司職位繼承權、 土地財產等資源的占有權的爭斗過程中， 往往坐觀成敗、 漁翁得利， 適當之時起到一個調停者的作用。 元明清中央王朝在土司地區實施 “以夷治夷”的策略，由原來公開為某些政治勢力撐腰改為以官職授予、土司合法承繼為誘餌，驅使各地土司為王朝國家盡忠； 各地土司在土司與土司的利益爭奪、土司家族內部職位承襲的爭斗中，有期盼獲得中央王朝的強力支持。 土司制度治理在一定意義上的成功施行， 終于實現元明清三代夢寐以求“以夷治夷”的設想。 土司制度在治理過程中之所以獲得成功， 是因為王朝國家實現了對土司地區“蠻夷”首領的有效管控，卻未在根本上觸動和改變土司地區的社會結構與運行機制， 這就避免了可能招致的土司地區的強烈反抗。 因此，土司制度促進了王朝國家對土司地區治理的加強。

2.土司制度治理過程中“因地制宜”，提高制度治理水平

土司制度的成功經驗在于中央政府實施了“因地制宜”的治理方式。 如明政府對土司承襲采取了因地制宜、靈活處理的策略。 除部分土司的誥敕文書上規定“世襲”其職外，大部分土司都規定“不世襲”。 這正如《土官底簿》“提要”所言：“其官雖世及，而請襲之時，必以并無世襲之文上請；所奉進止，亦必以姑準任事，仍不以世襲為詞?！保?7］其主要原因在于“明自中葉而后，撫綏失宜，威柄日弛，諸土司叛服不常，僅能羈縻勿絕”［28］，中央政府對此采取“不世襲”的處理策略，以彰顯中央政府的“駕馭之威”和“駕馭之權”。［29］明朝對原來沒有開設“世襲”字樣的土司是不準世襲的，如云南寧州知州祿永成化二年十二月奉圣旨：“祿永準做知州，還不世襲。 ”以及庶次男祿俸弘治十一年十一月奉圣旨：“祿俸還著他做知州，不世襲。 ”［30］明代中央政府在必要時往往以“不守法度”、“有虛詐”或“不系世襲官員”等為借口，即行改土歸流。 又如，明清中央政府在元朝“宜從本俗”的土司襲替基礎上逐漸完善，發展成為一整套程序嚴密的土司承襲制度。 元代土司承襲，遵從“宜從本俗，權職以行”［31］的原則。明政府對土司承襲除“從俗”之外，制定了土司承襲制度，并明確了先嫡后庶、先親后疏的承襲次序。 清代的土司承襲制度在延續基礎上，進一步強化土司職位的承襲對象與秩序，在堅持“嫡庶不得越序”原則的同時，又規定：“各處土司嫡長子孫承襲， 其支庶子弟中，有馴謹能辦事者， 俱許本土官申請督撫題給職銜，令其分管地方事務， 其所授職銜， 視本土官降二等。 ”［32］這些明確、嚴格、具體的土司承襲次序，在“因俗而治”的同時又發生諸多變化，這使得清代的土司爭襲糾紛明顯少于明代， 有效防止了土司爭襲事件的發生， 從而提高王朝國家運用制度治理土司和土司地區的水平。

3.從“剿撫并施”到“剿伐”為主，再到改土歸流，將土司制度治理提高到最高水平

明清統治者在剿撫并施之時，也有令最高統治者擔憂的一面。 正如明太祖所言：“撫之而過在太寬，剿之而過在太嚴”［33］。 佘貽澤先生認為：“明代土司當有叛變，明廷對付方策，為撫剿并施。 而或撫或剿，殊無一定之主張。 每一變亂發生，各大臣主撫主剿，爭議不一。 但有明一代，主撫者究占多數。 ”［34］清王朝對付各地土司之策略與明代有所不同。 清初的水西安氏之役，完全是興師討伐；雍正年間的烏蒙之役、 田州之亂以及乾隆年間兩次大小金川之役，都是徹底剿滅。 可見，清代對各地土司的變亂，已無妥協、商量和招撫的余地，剿伐之后都是改土歸流，并多為主動改流。 清王朝的剿伐和改土歸流，甚至分建土司，這是清王朝治理土司的策略。 概而言之：“土司若有亂，則剿伐之，平定后，治以流官，為最徹底之方法。 無亂，則逐漸分土而眾建之，使其勢散力弱；作為設流之準備。 清末土司之存在者，僅西南沿邊（云南徼外，川康，川甘，川滇）極鄙野之地；比之清初之滿布西南各省者相去甚遠；此皆上三策所奏之功效也?！保?5］明清中央政府從“剿撫并施”到以“剿伐”為主，再到改土歸流，將土司制度治理提高到最高水平。

4.保存云南沿邊土司是國家邊疆治理的需要

清王朝在雍正年間大規模改土歸流之后，還保留了很多土司，魏源在《雍正西南夷改流記下》之附錄有載：云南宣慰使一，宣撫使四，副宣撫使二，安撫使三，副長官司三，土府四，土州四。［36］云南徼外留存土司，是以此“為中國之藩籬，自系傳統政治之上策”。［37］可見清代保留云南沿邊土司，王朝國家有其長遠的考量。至于清王朝“而割讓孟密、木邦、孟養、蠻暮、孟艮等土司與英，猛梭、猛賴、猛烏、烏得等土司與法，是清廷自毀其藩籬耳。 欲保存邊地土司以安邊，而終于不保者，蓋因土司固非安邊繳保藩籬之人也”。［38］這是清廷實力不如外國列強所造成的，這是另一個讓國人痛心的問題，不再本課題討論之列。

（三）土司制度治理的消極效能

元明清中央政府通過土司制度治理土司及土司地區，有一定成效，這毋庸置疑，否則，土司制度就不會存在五六百年。 但是，中央政府通過土司制度治理土司及土司地區的過程中，國家意志與相關法令并未貫徹到基層社會，朝廷與土司之間、地方流官與土司之間、土司與土司之間、土司與轄區民眾之間的矛盾逐漸凸現，激烈的紛爭與強烈的變革難以避免。 方鐵先生認為：“土司制度注定是歷史舞臺上的過客，條件成熟時必將被其他制度代替。 ”［39］土司制度治理必然被改土歸流后的府州縣地方流官所代替，這是歷史發展的必然規律。 從土司制度治理過程來看，其消極影響也十分突出。［40］

1.土司政治制度設計導致封建割據

土司制度實質上就是先秦時期世襲分封制的延續，各地土司不由選舉擔任職務，世代相襲土司， 這就使各地土司游離于中央王朝的有效管控的體制之外。 加之各地土司控制著轄區的土地和人民， 掌控著軍政大權， 隨著勢力的膨脹，他們就擅土自雄，尾大不掉，甚至反叛中央政府，思州思南土司，麓川土司、武定土司、思恩土司、田州土司、播州土司、水西土司、金川土司等土司就是這方面的典型。 這些都是由于土司制度頂層制度設計導致國家治理的難度以及付出的巨大代價。

2.土司經濟制度造成對轄區民眾的殘酷剝削

廣西各地土司通過政治特權占有轄區內的土地，轄區內凡領種土司役田的民眾，都要服與役田名目相當的勞役，諸如有挑水、抬轎、割馬草、喂馬、看祖墳、趕鳥、洗衣服、劈柴、包粽子、煮粽子，土司祭祖時要幫土司看守祭品、掃樓、扛旗牌、殺豬、殺雞、采買、供香燭、替土官斟酒、當奶媽、煮茶等數十種。 凡領種土司的役田，要給土司定租、活租兩種實物地租。 定租實行固定租額，到收割時按原來定好的數額收租； 活租是根據當年的實際收成實行分租制。 一般上等田實行三七分成，中等田實行四六分制，下等田實行五五分成。 民眾需要在土司那里貸款，就有谷物貸、錢貸、豬牛貸、種貸等多種高利貸，期利率高有50%、100%、150%等多種。 轄區民眾要繼承財產、年節趕圩、修建房屋、婚嫁喪葬、渡河過橋、砍柴割草、生養子女等要給土司交苛捐雜稅。 土司經濟制度使轄區內民眾不得不承擔名目繁多的強制性剝削。［41］

3.土司司法權導致各地土司草菅人命

由于各地土司掌握著轄區內刑事、 民事等最高審判權，土司審案時憑其意旨，任其所為，生殺予奪，草菅人命的現象十分突出。 如川西土司“猓變習性，強者為王，既無國家思想，牢守部落習慣。其所以判強弱者，不以權利，而徒以暴力。 為土司者，茍有梟雄之姿，地廣奴眾，牛馬滿山，各支夷勢力不及，則舉其生命財產，一供其宰割。 當此之時，土司茍憚漢威，帖然不叛，誠足彈壓夷眾而有余，然而世襲之官，子孫數傳，恒以驕淫積弱。 ”［42］土司對轄區民眾在日常生活方面尚有諸多戒律：“不準穿白色的服飾，不準穿綢緞洋布，不準穿長衫，不許打傘，不準騎馬坐轎，結婚時不準扛旗、吹嗩吶、打鑼、坐轎，不準住磚房，不能與土官及官族對面講話或同桌吃飯，不準在官族、商人面前坐凳，不準戴竹笠和提著煙筒上街，不準讀書，更不準報考功名等等”。［43］廣西土司草菅人命可見一斑。

由上可見，土司制度的頂層設計時就存在諸多天生缺陷，由此導致土司制度治理不能從根本上彌補這些缺陷。 因此，土司制度并非先進制度，最終不得不改土歸流，由中央政府派遣流官治理土司地區。

四、結語

元明清時期土司制度治理體系及治理能力實質上是一個關涉“制度治理”的問題。 任何制度（包括土司制度）都需要人來執行，這就涉及到一個治理的問題，如何用制度管人？ 要使土司制度在元明清王朝國家治理各地土司及土司地區民眾的過程中發揮實質性、決定性的作用，這既是王朝國家治理各地土司及土司地區民眾的現實訴求，也是王朝國家治理體系和治理能力是否符合歷史發展規律的詮釋。 在“制度治理”語境下，要使土司制度發揮其實質性、 決定性的作用，必須遵循制度建構、制度改革、制度運行和制度效益等一整套制度邏輯，并始終遵循這個制度邏輯和理路漸次展開，只有這樣，才能為王朝國家治理體系的豐富完善和治理能力的逐步提升奠定堅實基礎。

國家制度建設是加強國家治理的根本。 元明清中央王朝為維護其統治政權及土司地區的長治久安，設計出一套土司制度治理體系。 這套土司制度體系經過不斷補充、豐富與完善，已經是十分完備的治理體系。 但隨著時間的推移，土司制度逐漸背離了中央王朝設計的初衷，不僅在土司地區難以為繼，而且也沒有實現土司制度治理的目標，最后不得不用改土改流的舉措來推動制度治理的歷史進程。 歷史告訴人們：無論何時，國家制度建設是帶有根本性和規范性的制度建設。這種國家制度建設是一種制度的頂層設計，它著眼的是全局，把握的是規律，發揮的是鎮懾力量。只有把中國特色社會主義的根本制度、 基本制度、重要制度三個層面的制度建設好，切實加強國家治理體系和治理能力的現代化，才能從根本上保障國家的長治久安。

依法治國是加強民族區國家治理的必由之路。 元明清王朝國家治理土司及土司地區是從元代和明代前中期的“因俗而治”逐漸向明代后期及清代“依法而治”的轉變，這不僅是歷史發展的趨勢，而且是王朝國家制度治理的必然。 無論是《明會典》《大明律》，還是《欽定大清會典》《大清律例》等各種法典文書，體現的都是明清中央王朝對土司及土司地區的“依法而治”，彰顯了王朝國家的土司制度和法律治理。 但在實施過程中，始終未能實現中央政府對土司制度的頂層設計，最終不得不實施大規模改土歸流，實行與內地相同的郡縣制。 在中國特色社會主義新時代，根據我國民族地區的實際，作為國家層面必須堅持和完善民族區域自治制度，確保民族區域自治地區在國家制度和國家治理體系框架內行使自治權，這是我國加強民族地區國家治理的必由之路。

注釋：

①參見李良品：《土司承襲制度中國家治理的影響》，《青海民族研究》，2018年第2期；李良品，翟文：《明清時期土司承襲制度中國家治理的舉措及特點》，《青海民族研究》，2019年第1期；李良品，韋麗芳：《中國土司制度與國家治理研究的三個問題》，《長江師范學院學報》，2019年第6期； 賈霄鋒：《明清時期土司獎懲制度研究: 基于國家治理的制度邏輯》，《青海民族研究》，2019年第1期；咸成海：《“大一統”國家治理視閾下的元朝土司制度》，《青海民族研究》，2022年第4期；王琨，李良品：《國家治理視閾下元明清土官土司承襲制度的文書與信物》，《貴州社會科學》，2020年第9期；袁婭琴，李良品：《明清時期土司制度與國家治理的進路》，《民族學刊》，2023年第3期。