國土空間規劃體系下的地票運行機制研究

梁婧祎，梁 健，李 磊

（1. 重慶欣榮土地房屋勘測技術研究所有限責任公司，重慶 400074；2. 重慶市勘查規劃設計有限公司，重慶 400074；3. 重慶市規劃和自然資源調查監測院，重慶 400074）

2008年，“地票”改革試驗在重慶市拉開序幕，其本質是為解決高速城鎮化進程中建設用地擴張與耕地保護矛盾而產生的一項重要制度創新。十余年來，“地票”制度的實施為重慶市統籌城鄉建設用地指標、落實耕地保護責任作出了巨大貢獻，也在一定程度上實現了農民對土地增值利益的分享[1]。按照新修訂的《中華人民共和國土地管理法》以及國土空間規劃的總體要求，在2020—2035年規劃期中，國家將繼續采用約束性控制指標機制來實現對土地資源的綜合管控，協調新型城鎮化發展進程中建設擴張與資源環境保護間的矛盾關系依然是未來規劃和自然資源管理工作的首要任務，新時期亟待進一步深化推進“地票”制度改革，持續發揮“地票”在資源配置方面的優勢作用[2]。本文基于自然資源部關于國土空間規劃的相關政策要求，分析了“地票”在新一輪規劃期中的功能定位，探討了國土空間規劃體系下“地票”的產生落地布局及運行規則，為建立“地票”與國土空間規劃銜接機制和實施路徑提供參考。

1 “地票”制度的內涵

1.1 “地票”的差異化特征

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。自此原國土資源部開始在全國范圍內推進城鄉建設用地“增減掛鉤”政策。重慶“地票”制度產生于“增減掛鉤”，本質是將農村低效土地轉化為城市建設可利用的發展空間，以實現城鄉統籌發展及一體化建設[3-4]?！暗仄薄敝贫鹊膭撔略从谄鋬蓚€差異化特征：一是“地票”實現了“增減掛鉤”指標的票據化管理，通過公開拍賣、價高者得的方式進行交易及跨區域使用，市場化的配置機制使“地票”真正成為農村建設用地流轉的載體，而當時“增減掛鉤”指標仍主要是通過行政手段由政府直接進行配置；二是“地票”針對當時含糊不清的農村建設用地產權狀況進行了確權分置，明確了擁有所有權的集體經濟組織與擁有使用權的農戶個人間的利益分配比例，使農民最大程度地參與了土地增值收益的分享，實現了農村集體土地發展權價值的回歸[5-7]。

1.2 “地票”與規劃管理的關系

“地票”與規劃管理存在正向促進、反向制約的關系。一方面，“地票”制度以實施用途管制為核心，以落實規劃為基礎，將城鄉用地雙向外延式的擴張模式轉變為以盤活存量建設用地為主、城鄉建設用地總量不增加的用地模式，促進了建設用地的城鄉統籌，有效助推了國土空間規劃用地總量控制目標的實現。此外，“地票”具備規劃指標與規劃用地空間的區域騰挪功能，通過市場機制引導土地資源的高效配置和布局優化，增強了土地要素的流動性，極大提升了規劃實施的靈活性和傳導效率[8]。因此，對于規劃而言，“地票”制度是增強規劃彈性、促進規劃實施的重要政策工具。另一方面，《重慶市地票管理辦法》規定了“地票”運行各個環節均以符合規劃為前置條件，“地票”來源的范圍要求在規劃的城鎮建設用地擴展邊界以外，“地票”落地使用的范圍要求在規劃的允許建設區或有條件建設區域內，這對于“地票”而言是規劃空間上的制約，在其運行過程中起到了引導和管控的作用。

2 “地票”在新一輪規劃期的功能定位

2.1 城鄉建設用地優化配置功能

《重慶市地票管理辦法》規定，農村建設用地復墾為耕地后產生新增建設用地指標，具有與國家下達的新增建設用地計劃指標相同的功能?！暗仄薄敝贫葘嵤┮詠?，在城鄉建設用地優化配置、保障城鎮化進程中用地需求方面發揮了重要作用，有效提升了土地資源的配置效率，為上一輪規劃期內重慶經濟社會的高速發展提供了助力。隨著全面推動長江經濟帶發展戰略和共建“一帶一路”倡議、成渝地區雙城經濟圈一體化發展戰略的實施，可以預測全市重點優勢發展區域的新增建設用地需求與國家下達的用地指標還將存在較大缺口。2035年規劃目標中重慶市戶籍城鎮化率將從現狀的66%提升到80%左右；在新型城鎮化持續穩步推進的背景下，農村存量建設用地閑置、荒廢的情況將進一步加劇。因此，在國家更加嚴格的用地總量指標管制要求下，新一輪規劃期內需要“地票”持續發揮城鄉建設用地優化配置功能，通過市域范圍內城鄉建設用地指標的遠距離、大范圍空間置換，陸續消化和盤活農村存量閑置土地，緩解城市建設用地供應緊張局面，持續提升土地資源要素的流動性和配置效率，為重慶實現“兩地”“兩高”戰略目標提供制度保障。

2.2 耕地保護功能

“地票”采取“先造地、后用地”的運行模式，以復墾補充耕地作為城市建設占用耕地的硬性前置條件，只有在其質量檢驗合格后才能向市級自然資源部門申請確認并核發城鄉建設用地掛鉤的“地票”。相較于增減掛鉤“先占后補”的模式，“地票”能更好地落實耕地“三位一體”保護。此外，“地票”的經濟補償機制充分調動了農民對廢棄宅基地復墾的積極性，客觀上為落實耕地“占補平衡”補充了更多的后備資源[9]?！暗仄薄敝贫葘嵤┮詠?，重慶市每年通過復墾閑置建設用地新增優質耕地近3 萬畝，在保障區域糧食安全、實現耕地保護責任目標方面發揮了重要作用。從2021年國家公布的第三次全國國土調查（簡稱“三調”）數據來看，近年來由于農業結構調整、國土綠化、建設占用等原因，全國耕地總規模仍呈持續減少趨勢。為守住18 億畝耕地紅線，2022年國家把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，作為剛性指標實施嚴格考核、一票否決、終身追責。目前，自然資源部下達的2035年耕地保護目標已十分接近各地現狀耕地數量，地方政府耕地保護的壓力較大，新一輪規劃期內的耕地保護形勢更為嚴峻，在此背景下“地票”的耕地保護功能價值將進一步凸顯。

2.3 生態涵養功能

重慶市從2018年開始探索拓展“地票”的生態功能，在堅持最嚴格耕地保護制度的前提下，因地制宜推進農村閑置、廢棄建設用地復墾為林地、草地等生態用地，截至2022年年底，全市已累計復墾形成生態類“地票”6589 畝。國土空間規劃將生態保護紅線作為“三線”管控中的一條重要控制線，紅線范圍內將嚴格實行分級分類管控，自然保護地核心保護區禁止一切人為活動，其他區域僅允許開展對生態功能不造成破壞的有限人為活動。生態保護紅線的管控要求體現了新時期國家對生態環境保護的重視程度，在重慶長江上游重要生態屏障建設過程中，“地票”的生態涵養價值將得到進一步體現。通過實施“地票”制度，引導農戶進行生態搬遷，有序退出自然保護地核心保護區，可以減少人為活動對生態環境的破壞和干擾。同時，按照因地制宜的原則，將自然保護地及生態保護紅線核心區、退耕還林區域、地形坡度大于25°區域復墾為林地、草地、濕地等生態用地，也可以提升因實施“地票”帶來的生態效益，充分體現“地票”的生態價值。

2.4 用地約束功能

“地票”的用地約束功能體現在兩個方面。一是“地票”交易通過市場機制實現了建設用地指標優化配置，使建設用地向土地級差收益高的區位布局，引導農民向小城鎮和集中居住區相對集中，加大了農村建設用地單位面積的資本投入，使土地承載力和集約利用程度得到了提升[10]。二是重慶市規定新增經營性建設用地、部分違法用地必須使用“地票”產生的新增建設用地指標，由于“地票”相對于計劃指標更加昂貴，客觀上增加了經營用地和違法用地的使用成本，倒逼用地單位向集約用地轉型，也在一定程度上遏制了違法用地的產生。新時期我國的土地利用將逐步進入到存量時代，人地矛盾依然是規劃管控中的核心矛盾，如何在不影響發展的前提下減少增量將成為地方政府必須解決的問題，新一輪規劃期亟待“地票”持續發揮在引導建設用地合理布局、土地集約利用、限制違法用地等方面的作用。

2.5 促進鄉村振興功能

鄉村振興是當前國家的重大發展戰略，也是國土空間規劃的歷史任務和時代責任?！吨貞c市地票管理辦法》規定，農戶宅基地復墾獲得收益的15%分配給農村集體經濟組織，農村集體建設用地復墾也得到一定的“地票”收益，這部分收益可以為農田水利、農村道路、衛生設施、垃圾處理等農村基礎設施的建設提供資金保障?！吨貞c市農村土地交易所管理暫行辦法》中強調，農村建設用地復墾產生的用地指標要優先滿足農村發展的建設用地需求，這些指標也可以為鄉村振興過程中農村新型社區建設、農村公益性事業建設、農村民辦企業發展等解決用地問題，“地票”未來將逐步成為農村新增建設用地指標的重要來源[11]。

3 國土空間規劃體系下“地票”的產生和落地

3.1 “地票”的產生與交易

2008年至2022年，重慶農村土地交易所已累計交易“地票”36.9 萬畝。根據新一輪規劃的人口預測，到2035年規劃期末全市農村戶籍人口在1260 萬至1500 萬人，相比于2020年，農村戶籍人口現狀為1738 萬人，可能退出農村宅基地的潛在人口為238 萬至478 萬人。參照當前重慶市農村建設用地人均137 m2標準進行測算，到2035年，農村建設用地復墾潛力下限值為49 萬畝，上限值為98 萬畝，理論上可以滿足規劃期內“地票”產生交易的需要。為實施鄉村振興戰略，市級國土空間規劃中構建了3 類13 條鄉村振興示范帶，明確了全市7500 個行政村發展類型。其中，集聚提升類村莊發展類型為引導人口居住適度集中，通過“拆、改、建、復”綜合整治騰挪用地指標，保障鄉村產業發展需求；城郊融合類村莊發展類型為促進城鄉基層設施互聯互通共建共享，逐步向新型農村社區轉變；特色保護類村莊發展類型為劃定保護區域和建設控制地帶，防止大拆大建；拆遷撤并類村莊發展類型為村拆遷撤并與新型城鎮化、農業現代化結合，促進農民轉移就業。因此，在農村閑置、廢棄建設用地等復墾資源相對充足的前提下，新一輪規劃期內制定農村建設用地復墾和“地票”交易計劃時，要統籌考慮村莊發展規劃指引、農民復墾意愿、扶貧搬遷、地災避讓等因素，合理確定“地票”產生布局的優先級。相同條件下，建議可以按照拆遷撤并類村莊＞集聚提升類村莊＞城郊融合類村莊＞特色保護類村莊的優先順序實施“地票”產生交易計劃。

此外，鄉鎮級國土空間規劃及村莊規劃層面，建議進一步明確農村建設用地減少的規模和空間布局，明確規劃期一定年限內的農村建設用地減少的時序計劃安排，逐步強化規劃中期實施評估對農村建設用地減少的考核和評估，確保國土空間規劃對復墾的實施安排落到實處。

3.2 “地票”落地使用

《重慶市地票管理辦法》《關于貫徹落實〈重慶市地票管理辦法〉有關事項的通知》規定，新增經營性建設用地及部分違法用地必須使用“地票”，其他新增建設用地可以使用“地票”[12-14]。從2008年至今的“地票”產生及使用情況來看，目前仍有大量存量“地票”未落地，整體上呈現供大于求的現狀。從空間分布特征來看，“地票”運行存在來源區和落地區空間錯位的現象，全市“地票”超過70%來源于渝東北、渝東南地區，但兩地區落地使用的“地票”不超過5%，與兩地區經濟和新增建設用地占比并不相稱。因此，在新一輪國土空間規劃區域協調、城鄉融合發展的目標和要求下，“地票”落地使用環節還需要進一步完善。

一是國土空間規劃本身實現了對原有土地利用規劃、城鄉規劃和主體功能區規劃等的整合，是全域全地類全要素的“多規合一”，未來“地票”產生和落地應嚴格以規劃確定的城鄉建設生產、生活和生態空間為統籌計劃、實施的依據和指引[15]。二是應進一步加強規劃對“地票”使用的差異化引導，結合第七次全國人口普查（簡稱“七普”）、“三調”以及地方發展特色等實施有針對性的“地票”差異化使用政策。例如，兩地區部分區縣“七普”人口呈減量趨勢，但旅游業為支柱產業，旅游相關用地需求較大，應鼓勵“地票”指標對推動該地區鄉村振興、鄉村旅游發展項目的支持。三是在國家嚴控新增建設用地、強化資源環境保護的大背景下，應考慮適當擴大“地票”使用范圍，將占用永久基本農田、生態保護地的一般用地項目，以及所有符合條件可補辦用地手續的違法用地均納入強制使用“地票”范圍。收緊國家下達計劃指標，既可以平衡當前的“地票”供需關系，也可以為更好地落實國土空間規劃下的耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界（簡稱“三線”）管控要求提供助力[16]。

4 “地票”在國土空間規劃體系下的運行規則

現行的《重慶市地票管理辦法》規定，“地票”運行需符合土地利用總體規劃和城鄉總體規劃，“地票”指標可以在土地利用總體規劃中的允許建設區和有條件建設區中使用。但國土空間規劃體系不再單獨編制土地規劃，也不再采用允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區來實施用途管制分區，國土空間開發保護格局由“三線”進行管控。因此，在國土空間規劃體系下，“地票”運行必須要符合新的“三線”管控要求。

4.1 “地票”產生應遵守的規劃邊界

一是根據現行的《重慶市地票管理辦法》，擬實施“地票”復墾的地塊應在土地規劃確定的城鎮建設用地擴展邊界及能源、交通、水利等工程設施用地范圍外。從規劃銜接的角度考慮，國土空間規劃體系下，產生“地票”的地塊同樣應位于城鎮開發邊界和規劃的能源、交通、水利等工程用地范圍外，為城鎮建設發展和基礎設施建設預留發展空間。二是按照當前拓展生態“地票”功能的總體要求，“地票”產生時，生態保護紅線、規劃的退耕還林區域，以及地形坡度大于25°區域內的建設用地，應強制復墾為生態“地票”，后續不作為耕地管理和使用。

4.2 “地票”落地應遵守的規劃邊界

現行《重慶市地票管理辦法》規定，“地票”指標可以在土地規劃確定的允許建設區和有條件建設區內使用，但國土空間規劃中用途管制要求存在較大變化，未來的“地票”落地使用有以下兩種思路。第一種是僅考慮規則銜接，在新的規劃體系下“地票”可以在城鎮開發邊界內的集中建設區和彈性發展區內落地使用。但由于城鎮開發邊界側重于城鎮建設發展需求，“地票”若只落地在城鎮開發邊界內，不能為鄉村建設發展騰挪空間和指標，無法滿足落實鄉村振興戰略的切實需要。第二種是統籌考慮新型城鎮化發展、鄉村振興等實際需求，在上述規則外，增加農村地區自用類“地票”可落地在村莊規劃的建設用地范圍及彈性用地區域。此外，對于生態保護紅線與耕地和永久基本農田保護紅線外區域，可以進一步梳理飲用水源地、國家公益林等其他約束紅線，通過建立正負面清單，細化可使用“地票”的項目規劃分區，擴大“地票”落地使用范圍。

4.3 “地票”運行與規劃管理銜接要求

現階段“地票”在產生落地過程中，還存在與規劃實施不同步、銜接不足等問題，在國土空間規劃體系下，需要動態跟蹤“地票”全流程運行狀況，建立規劃空間調整對“地票”的更新管理機制。一是完善“地票”入庫管理方式?！暗仄薄碑a生落地情況應及時納入國土空間規劃“一張圖”平臺進行統籌管理，在規劃“一張圖”中建立“地票”專項圖層，動態更新“地票”產生來源和落地使用的空間矢量范圍，實現“地票”運行全流程可視化，同時也為“地票”指標核銷、歷史節余指標整合利用、精細化管理等提供支撐[17]。二是建立“地票”與現狀、規劃數據庫的聯動機制。每年年底將“地票”專項圖層中的變化信息納入年度國土變更調查，編制城鄉統籌平衡方案，提出國土空間規劃修改方案，推動“地票”指標引起的要素流動在現狀及規劃層面動態更新入庫。三是改進“地票”落地使用核銷方式。在“地票”專項圖層中設立憑證唯一代碼字段，在“地票”使用后，依據唯一代碼對指標數量、落地的空間范圍同步進行核銷，轉變之前單獨進行數量核銷的管理模式。

5 結語

“地票”具備流量指標的特性，是新形勢下推進存量與減量規劃的重要手段，也是增強規劃彈性、促進規劃實施的重要政策工具，在新一輪規劃期里需要“地票”進一步發揮用地指標優化配置、耕地保護、生態涵養、用地約束、鄉村振興等多方面的復合作用。國土空間規劃是“地票”運行的龍頭，未來“地票”的產生及落地布局應當依據各個階段的規劃目標進行合理統籌，“地票”運行各個環節也需要符合“三線”管控的總體要求[18]。此外，目前正在搭建的國土空間規劃“一張圖”平臺可作為未來“地票”運行與規劃銜接的重要端口，有望徹底解決“地票”與規劃實施不同步等問題。