破解“信息孤島”的對策探討

王澤坤 蔡德發

摘? ?要：在數字政府建設的過程中，“信息孤島”問題在政務信息化發展過程中所產生的不良影響逐漸凸顯，而政務信息化作為工業信息化社會轉型過程中的關鍵環節，是提升公共管理水平，實現“服務型”政府建立的重要手段。研究表明，政務信息化發展的不均衡以及政務系統本身缺乏共享能力是形成“信息孤島的重要原因”，而統一發展標準、信息載體等方法則是破除“信息孤島”的主要手段。

關鍵詞：數字政府；信息孤島；治理現代化

中圖分類號：F47? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）06-0139-03

引言

2013年11月12日，習近平總書記在黨的十八屆三中全會上首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化的新要求，如信息公開、信息共享、信息互換、信息安全等。2016年5月25日，李克強總理在貴州省召開的中國大數據產業峰會暨中國電子商務創新發展分會開幕式上提出，信息網絡產業的發展需要市場主導，政府也要發揮應有的作用，特別是要打破一個個互不相連的“信息孤島”。2018年11月18日，習近平總書記在亞太經合組織第二十六次領導人非正式會議上提出，中國正在大力建設“數字中國”，在“互聯網+”、人工智能領域收獲一批創新成果。分享經濟等新技術業態模式的不斷涌現，深刻改變著中國人民的生活。

隨著數字經濟領域的不斷發展，數字政府的建設成為強化國家治理體系，實現政府治理與時代接軌的必經之路。而“信息孤島”的產生既是“數字中國”建設的重要羈絆，也是國家數字政府建設的重大障礙，制約著我國信息化的發展。特別是，目前80%的信息資源都掌握在各級政府手中，由于“信息孤島”的存在，導致政府組織間無法實現良性的信息流動和循環。由此可見，破除“信息孤島”是提高社會治理水平、實現政府智能化發展的重要手段，也是我國向現代化邁進的必由之路。

一、文獻梳理

信息孤島最早產生于計算機科學領域，多指功能關聯產生障礙、數據信息不能互換、業務流程與應用層面相脫節的計算機系統。由于實際發展需要，相關概念很快被引入到了政務研究領域中。但在新的研究范疇中，目前關于“信息孤島”的定義尚無統一概念。著名經濟學家吳敬璉（2002）首次將“信息孤島”一詞引入電子政務領域，認為“信息孤島”是各級政府盲目推進電子政務發展造成的各自為政、自成一體、不聯不通，最終形成了“信息孤島”。陳文（2016）認為，由于各部門之間的信息來源彼此獨立與排斥、信息處理難以關聯與互動，因此信息運用在互換和共享的時候出現了堵塞現象，從而形成了信息孤島。黃勇（2018）認為，信息孤島是指，由于各級政府對于電子政務的發展缺乏整體、統一的認識、規劃與部署，各級政府對電子政務的發展沒有統一的認識與規劃，導致系統無法協同工作而形成了信息孤島。梅紅（2019）認為，政務領域內的信息孤島多指政務信息數據被多部門分割存儲，導致政務部門采集信息無法互通互聯、互相分享、交互利用，最終導致政務系統無法共同運作的一種現象。馬步飛（2019）認為，信息孤島是指不對稱的時間、空間信息傳輸流造成的信息傳輸時間差形成的新信息集與舊信息集的非對稱形式，也可以理解為主、客觀因素造成的信息傳輸延遲或者信息非線性傳輸產生的信息資源缺乏現象。曲延春（2020）認為，由于當今政府服務理念的缺失而產生了部門利益的隔閡，加之政務數字體系建設的過程中缺乏共享機制，從而產生了信息孤島問題。中國人民大學信息學院教授杜小勇（2020）認為，信息孤島特指信息系統之間無法共享信息，或者是信息單向流動的現象，信息孤島主要存在于成套裝備、跨行業業務系統以及跨行業協作之間。鮑靜（2022）認為，當下以“金字工程”“一網通辦”為代表的政務服務產品體現我國政務信息化發展的成效，但是缺乏頂層設計及體制機制方面的缺失問題依然不可忽視。

基于上述論述，本文認為，局域性的信息化發展是信息孤島產生的必要條件，孤島性系統所產生的碎片化數據無法得到有效的發掘和利用，在增加數據采集成本和系統維運維本的同時，不斷積累的數據無法產生真實價值，其中最主要的表現是在政務服務無法通過政務系統得到順利的執行與處理，以及政府部門間的所需數據共享與交換的系統之間相互孤立的現象。

二、“信息孤島”的成因分析

數字政府建設過程中政府內部信息缺乏交流一直是智慧城市建設的攔路虎，正如電力系統中“信息孤島”的產生，政務領域中“信息孤島”的出現也是由多方面因素共同造成的。根據不同的形成原因，本文將根據技術標準差異、記錄載體差異、部門利益差異、發展程度差異作為孤島的存在要素進行以下分析。

（一）由技術標準差異而形成的“技術孤島”

電子政務存在于“數字政府”建設的早期階段。在我國早期“電子政務”發展的過程中，從1993年的“三金”工程到2002年國務院17號文件提出的“十二金”工程，由于缺乏統一的建設標準及發展規劃，以十二項工程所對應部門的“電子政務”體系野蠻生長，最終形成了對應不同部門的應用體系，進一步形成了不同的數據庫，而不同數據庫的建立來自于不同的開發者，所采用的技術標準與技術版本會由于開發團隊喜好的不同而又存在很大的差異，因此，早期平臺及數據庫建設過程中的“差異化”，為后來政府部門之間“信息孤島”的形成埋下了隱患。同時，在早期“政務信息化”建設的過程中，由于技術層面的限制，單一的電子政務系統使得數據資源只能在部門內部管理與使用，信息共享渠道不完善，沒有建立起部門間的數據共享系統，使部門之間形成了彼此獨立且單一的信息供應鏈條，而不是互通互聯的信息網絡，彼此孤立的信息鎖鏈最終形成了一個個“信息孤島”。

（二）由記錄載體差異而形成的“時間孤島”

在我國電子政務體系建設發展以前，國內政務信息檔案多以紙張等實物載體記錄。自從“無紙化辦公”運動開展以來，政務工作的留痕方式多以電子載體的形式出現，政務信息的記錄方式多變換為電子檔案形式。但在工作方式轉換的過程中，并非所有部門都將過去的工作記錄進行轉型，也存在工作信息轉型過程中信息記錄錯位層出不窮的情況。因此，工作信息隨著載體的變化出現了割裂的狀況，由于過去的政務信息與新時期的政務信息無法形成連貫性，而在不同時間下所形成的工作記錄便在之后的發展中成為不同時間內的“數據孤島”。

（三）由部門利益差異而形成的“數據煙囪”

由于我國政府部門體系建設受傳統“科層制”領導結構的影響，政府機構更加偏向于垂直化管理。相比于美國分權制衡的政務運行模式，我國政府部門間的制衡相對較少。因此，在縱向交流的層面中，下級部門與上級部門之間會保持絕對暢通的信息交流，以此作為確保工作系統正常運轉的重要基礎。相比于縱向部門之間的溝通模式，部門間橫向的信息交流相對較少，在數據采集及數據挖掘的過程中，存在不同部門進行相同的工作，造成了行政資源的浪費。從這一角度看，“信息孤島”并不是單純的信息技術問題，更是部門交流與權利態度的問題。在數字經濟時代的大環境下，數據資源化日漸成為時代的重要特征，社會信息也就成為進行政務管理的重要資源。尤其對于政府部門而言，對于社會信息多寡的掌握往往決定部門的權威性和社會影響力。因此，許多部門將獲取的社會數據信息視為自己部門的私有產品，出于對機構利益的考慮，這會極大地打擊部門間信息共享的積極性，會強化“信息壁壘”的建立，導致部門間信息互動程度嚴重不足，使之后的數據挖掘與數據加工工作更是變成了“一家獨大”，外加相關的行政法律體系并不完善，缺乏政務信息共享規范的指導性文件，以及政務數據長期缺乏確權機制，導致數據資源所有權之爭的矛盾，以至于各部門之間不愿實行信息共享，在信息共享權限缺少與數據資源利益性的共同作用下，使得各部門不愿履行政務信息共享的相關職能。

（四）由發展程度差異而形成的“區域孤島”

達雷爾·韋斯特在本世紀初提出的區域數字經濟理論認為，一個區域的經濟發展狀況很大程度上決定了地方政府數字化的發展程度。但是，由于我國區域經濟發展的參差不齊，導致了政務數字化發展存在很大的差異。差異化發展下的數字政務勢必會導致不同地區使用不同的政務服務工具，而不同的政務服務工具的使用會導致區域間政務交流形成閉塞，長此以往，將形成區域間政務發展“各自為政”的不良局面，為區域間未來政務信息的交流障礙產生埋下重大隱患。

三、“信息孤島”的解決方案

（一）統一技術標準，消除技術差異

建立政務信息化發展標準是基礎性工作。一是統一政務技術發展標準，防止部門間政務技術發展的差異性進一步加大。建立數字發展標準化體系格局，通過EDI、ETL等技術進行政務信息化體系的二次開發或修改信息系統，實現局部地區數字信息的互通共享。二是加強與政務信息相關的基礎設施盤查，加強對互聯網、視頻專網等相關政務系統與政務辦公平臺的優化升級，強化政務信息資源整合利用，構建政務數字資源分享體系。政務資源整合包括政務門戶網站資源的整合，方式主要體現在業務相同、相近的部門建立相同的門戶網站以及數據庫資源整合。在原有的數據庫基礎之上，多部門共同使用存儲介質，實現信息倉儲整合。最大限度避免重復資源和無效資源的出現。三是充分發揮大數據管理機構的作用。針對職能部門采集數據信息集中進行數據深度加工，在提升信息價值的同時，管理政務辦公平臺及資源使用狀況，既可以強化政務信息的有序性管理，也可以有效地控制信息泄密狀況的發生。

（二）統一工作載體，促進工作銜接

應用新科技發展理念。一是梳理舊時期的工作信息，在留存紙質工作檔案的同時，將紙質檔案內容同步做電子檔案。在連貫新老工作，加強兩個時期工作結合的同時，使用新興技術，強化“政務云端”工程的技術供應，將現有的工作信息上傳至云端，實現多時段政務信息的有效整合。此外，做好原始信息的比對工作，確保原始檔案內容與現存工作信息兩者“碰得上、有得用、存的久”，防止過往的工作信息在轉換為電子檔案過程中出現錯誤，為新階段的工作開展掃清障礙。二是在電子檔案形成后及時進行檔案更新和檔案積累，在促進社會數據與時俱進的同時，確保政務信息的時效性。三是建立科學的電子檔案管理制度，主要體現在信息歸檔、信息修改與檔案保存三個方面。在信息歸檔方面需確保檔案在歸檔時為最終版本；在技術層面應加強對歸檔信息物理載體的防護及數據備份工作，確保工作信息可以重復提取和多層利用；在檔案保存方面需對歸檔信息進行分類管理并做保護處理，確保工作信息處于只讀狀態，做到無法隨意修改，強化現存數據的真實性和有效性，并定期對電子檔案進行安全檢查。在信息修改方面建立嚴格的審批程序，針對信息的上傳及修改都應及時記錄在案。

（三）完善共享機制，破除部門壁壘

由于績效考核競爭的長期存在，政府部門之間的利益隔閡無法消除。而政府部門之間的良性競爭關系會促使公共部門內部提高管理效率，進一步帶動公共部門的發展。因此，破除部門間的交流障礙，首先需要協調部門之間的利益關系，建立利益補償機制，將部門采集信息質量納入績效考核系統。在政府部門內部樹立正確的數據觀，在淡化部門意識的同時，強化部門內部的公共服務理念，促使多部門形成數字化服務共識。建立數據共享責任機制，在促進部門間同平臺辦公的同時形成信息互用體系，在彼此間進行信息共享的同時相互監督，這樣就可以有效控制信息共享工作的落實狀況，通過互相監督有效提升政務信息真實性，形成部門間相互制衡的新局面。

（四）強化區域合作，打破區域隔閡

平衡地區之間的公共服務技術體系發展的差距，可以從兩個方面考慮。一方面，強化府際間的政務信息交流，在不同區域之間形成優勢互補，匯總不同地區的政務信息化發展經驗?；ネɑト?，形成多地認可的政務信息化發展標準，有效防止區域間政務信息程度在未來發展擴大化的趨勢?？s小區域間整體發展差距，平衡區域間政務信息發展結構，從根本上打破原有局面，形成適應新時期的發展格局。另一方面，建立數字人才區域性流動機制。人員的流動會帶動先進技術與高效管理方式在不同的區域間進行流通，在服務型政府轉型期的當下，要將人員流動轉化為服務效率流動的過程，以有效促進區域間的全方位發展。

綜上所述，“信息孤島”問題是每個國家在政務發展與信息技術碰撞后都會面對的問題。因此，要客觀看待數字化時代下政務發展過程中所產生的矛盾，尤其是在當下我國由傳統電子政務轉型數字政務的重要時期，更需要區域間及部門間共同協作，建立通用的技術發展標準，完善信息共享機制、銜接新舊工作信息，強化地域協作，實現對傳統信息節點的重新鏈接，打破政務信息化“孤島式發展”的原始局面。在信息技術與社會層面深度滲透的今天，如何推動政務信息在政府內部的有效傳遞，正是政府轉型發展過程中需要密切關注的問題。

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[責任編輯? ?興? ?華]