全國人大常委會法工委備案審查意見的司法功能及其限度

趙計義

一、問題與研究進路

自黨的十九大報告提出“推進合憲性審查工作”以來,全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會(以下簡稱“全國人大常委會法工委”)已連續六年報告備案審查工作,推動了一大批法律、法規、規章和其他規范性文件的糾正進程。至2022年底,省、設區的市層面已經實現人大常委會聽取備案審查工作報告的全覆蓋,縣級層面也在逐漸普及,2022年修改后的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》也對備案審查工作報告制度予以明確規定。(1)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告》,載《全國人民代表大會常務委員會公報》2023年第1號,第157頁。伴隨著全國范圍內備案審查工作的開展,與規范性文件有利害關系的公民開始采取一種訴訟策略,即先向全國人大常委會等備案審查機關提出審查建議,要求認定法規、司法解釋、規章或者規范性文件違法,而后提起訴訟并援引備案審查意見作為訴訟理由,(2)據時任全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹統計,在提出審查建議的主體中,有利害關系的個人和組織是主要類型之一。參見梁鷹:《備案審查制度若干問題探討》,載《地方立法研究》2019年第6期,第10頁。以尋求法院作出對自身有利的司法裁判。但是,目前對備案審查意見與裁判活動關系的研究集中于備案審查意見的溯及力,(3)參見王鍇:《論備案審查結果的溯及力——以合憲性審查為例》,載《當代法學》2020年第6期,第27頁;孫波:《論規范性文件備案審查結果的溯及力》,載《政治與法律》2021年第1期,第119頁;梁洪霞:《關于備案審查結果溯及力的幾個基礎問題——兼與王鍇、孫波教授商榷》,載《法學雜志》2022年第2期,第62頁。以及法院在審判程序中提請全國人大常委會審查的程序建構。(4)參見王蔚:《客觀法秩序與主觀利益之協調——我國合憲性審查機制之完善》,載《中國法律評論》2018年第1期,第139-141頁;梁洪霞:《法律規范沖突的法院審查及其協同機制》,載《暨南學報(哲學社會科學版)》2019年第12期,第42頁;黃明濤:《具體合憲性審查的必要性及其制度空間》,載《比較法研究》2020年第5期,第134-135頁。備案審查意見對裁判活動的影響是否僅止于溯及力以及事中移送,還缺少細致的考察,(5)學界目前少有對備案審查意見司法援引情況的集中考察,大多是在論述其他問題時附帶提及。較為重視該問題的文章例如邢斌文:《論法院在合憲性審查工作中的角色定位》,載《人大研究》2021年第2期,第19-20頁。也因此錯過了一個觀察備案審查制度的重要窗口。不同于以全國人大常委會為中心觀察備案審查制度對法院的影響,本文是以法院及其裁判活動為中心觀察備案審查意見在司法案件中的功能。

司法援引情況可以反映備案審查意見在司法案件中的功能。法院在裁判文書中是否以及如何援引備案審查意見,不僅關系著當事人訴訟請求的回應和合法權益的有效救濟,也關系著法院裁判結果的正當性和可接受性。備案審查意見在裁判文書中的援引主要有三種情形:第一,當事人援引備案審查意見以證成訴訟請求;第二,法院在裁判理由部分援引備案審查意見,作為加強裁判正當性和可接受性的一部分;第三,法院在裁判依據部分援引備案審查意見,認為備案審查意見具有規范約束力。除以上三種情形外,還有一種情況是當事人和法院均沒有援引備案審查意見,但該案適用的法規范已經被全國人大常委會審查。這種情況容易被忽視,但恰恰反映了備案審查意見對司法案件審理的功能和影響需要深入研究。

根據2015年《立法法》和《法規、司法解釋備案審查工作辦法》(以下簡稱《備案審查工作辦法》),在全國人大常委會啟動備案審查程序后,如果全國人大專門委員會或全國人大常委會法工委認為法規、司法解釋與憲法、法律相抵觸,可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見,制定機關不予修改或廢止的,由全國人大常委會審議決定是否撤銷。截止到2023年3月,全國人大常委會沒有啟動過撤銷程序,法規、司法解釋的審查工作主要由全國人大常委會法工委承擔。(6)參見劉嫚:《立法法擬增強備案審查剛性 為專項清理實踐提供制度支持》,載《南方都市報》2023年3月11日,第GA15版。故本文的研究對象限定為全國人大常委會法工委提出的“研究意見”(7)本文所稱備案審查意見,均指全國人大常委會法工委的“研究意見”。根據2015年《立法法》的規定,全國人大專門委員會提出的是“審查意見”,全國人大常委會法工委提出的是“研究意見”。使用“備案審查意見”指代“研究意見”的原因在于,實踐中有關“研究意見”的表述并不一致?！秱浒笇彶楣ぷ鬓k法》沒有區分全國人大專門委員會和全國人大常委會法工委,統一使用“審查研究意見”的表述。在備案審查工作報告中,全國人大常委會法工委還使用過“審查意見”“處理意見”的表述。為避免遺漏實踐中以其他概念表述的“研究意見”,本文將以各種概念表示的全國人大常委會法工委“研究意見”統稱為“備案審查意見”。同時需要說明的是,2023年修改后的《立法法》刪除了“研究意見”的表述,全國人大常委會法工委提出的也是“審查意見”。本文只有在對比2015年《立法法》和2023年《立法法》時,才使用“研究意見”的表述。,所謂備案審查意見的司法援引情況,是指備案審查意見在法院裁判文書中是否被援引以及援引的方式、結果。

本文以“全國人大常委會法工委”+“備案審查”或者相應規范性文件的名稱為關鍵詞,在中國裁判文書網和北大法寶上搜索裁判文書。根據檢索條件,在將裁判內容基本一致的案件視為一份裁判的前提下,截至2022年10月8日,共檢索到31份裁判文書。在對法院援引備案審查意見的裁判文書進行整理的基礎上,發掘備案審查意見對于法院案件審理的功能,反思制約法院援引備案審查意見的因素,為實現備案審查意見對法院案件審理的積極影響提供經驗依據。

二、法院援引備案審查意見的實證考察

在檢索到的裁判文書中,除4份裁判文書涉及“超生即辭退”“捆綁式年檢”“‘四大類’鑒定事項”以及夫妻共同債務問題外,其余所有案件均為全國人大常委會法工委2017年備案審查工作報告涉及的“地方性法規以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的規定”(8)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》,載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第1號,第126頁。(以下簡稱“審計結果規定”)。大多數裁判文書是當事人將備案審查意見作為訴訟理由,但法院沒有援引。法院援引備案審查意見的裁判文書共12份,且都是在裁判理由中援引,沒有作為裁判依據。以下以涉及“審計結果規定”的案件為基礎、以其他案件為補充,簡述司法援引備案審查意見的具體情況。

(一)法院援引備案審查意見的具體情形

在有關“審計結果規定”的案件中,法院援引的主要是全國人大常委會法工委法規備案審查室作出的《關于對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的復函》(法工備函〔2017〕22號,以下簡稱“審計結果規定復函”)。(9)也有少部分當事人和法院援引全國人大常委會法工委2018年備案審查工作報告和國務院法制辦公室國法秘備函〔2017〕447號《關于糾正處理地方政府規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關規定的函》,后者的主要內容是全國人大常委會法工委致函國務院法制辦,要求糾正地方政府規章中的有關規定。該復函認為,地方性法規“直接規定以審計結果作為竣工結算依據”和“規定應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據”屬于限制民事權利,超越立法權限。但是,如果地方性法規規定的是建設單位可以(而非應當)在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據,就沒有限制和減損合同雙方的權利。(10)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編著:《規范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版,第70頁。該備案審查意見采取的是尊重合同雙方意思自治的立場。在檢索到的案件中,法院援引“審計結果規定復函”是為了在合同已有約定、沒有約定、約定不明等情形下,拒絕以審計結果作為竣工結算的依據。

第一,法院援引備案審查意見認定合同約定無效?！疤粕绞虚_平區虹森家具銷售處訴唐山建設集團有限責任公司承攬合同糾紛案”判決于2017年12月29日作出,法院認為,雖然合同約定被告在工程結算審計完畢后付款,但根據“審計結果規定復函”,該約定應屬無效。(11)河北省唐山市路南區人民法院(2017)冀0202民初3633號民事判決書。除該案外,在“安徽博藝建設工程有限公司訴舒城縣柏林鄉人民政府建設工程施工合同糾紛案”中,原告主張雙方約定以審計結果作為付款依據是根據原《安徽省政府投資建設項目審計監督辦法》的強制性規定。一審法院認為,全國人大常委會法工委法規備案審查室確認“審計合格后付款”限制了民事權利,當事人之間的約定無效。二審法院則認為,合同的約定系源于《舒城縣政府投資建設項目審計監督辦法》等文件的精神,(12)在合同簽訂時,《舒城縣政府投資建設項目審計監督辦法》(舒改〔2012〕27號)同樣規定“審計結果作為建設單位支付結算款項以及建設項目竣工后固有資產移交的依據”。參見《舒城縣審計局黨組書記、局長葛興華關于〈舒城縣政府投資建設項目審計監督辦法〉政策解讀》,舒城縣人民政府網站2019年1月6日,https://www.shucheng.gov.cn/public/6599821/20273561.html,2023年2月16日訪問。博藝公司對于案涉工程款應進行審計屬于明知并認可,合同約定有效。(13)安徽省六安市中級人民法院(2020)皖15民終2687號民事判決書。在這些案件中,法院本應論證“是否因為地方政府規章或規范性文件作了強制性規定,當事人方才在合同中約定了以審計結果作為竣工結算的依據”,但其沒有開展該項工作,徑直得出了無效或者有效的結論,與備案審查意見尊重當事人合同約定的精神不完全一致。

第二,在合同沒有約定或者沒有明確約定并已經結算時,備案審查意見成為法院拒絕以審計結果作為竣工結算依據的理由。在“保亭黎族苗族自治縣總工會訴江西省宏順建筑工程有限公司建設工程施工合同糾紛案”中,法院單獨援引了“審計結果規定復函”,認為在沒有合同約定以審計結果作為結算依據且雙方已經結算的情形下,保亭縣工會不能以審計結果作為結算依據并要求宏順公司返還多付的工程款。(14)海南省第一中級人民法院(2020)瓊96民終2046號民事判決書。而在“馮久春訴湖南省第六工程有限公司建設工程施工合同糾紛案”中,法院則是雙重援引,參照了“審計結果規定復函”以及《最高人民法院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》(〔2001〕民一他字第2號),認為合同沒有約定工程結算以審計結論為依據,雙方未就是否以審計結論作為竣工結算依據達成一致意見,且工程款已完成結算,案涉合同不存在無效情形。(15)湖北省宜昌市中級人民法院(2020)鄂05民終2486號民事判決書。而在“湖南經遠建筑有限公司訴錢忠大合同糾紛案”中,法院認為如果將市財政局投資評審中心出具的評審報告作為結算依據,將導致財政部門有權改變民事合同約定,有?！逗贤ā返木?“違反平等自愿、等價有償、誠實信用的民法原則”,之后法院援引“審計結果規定復函”,拒絕以審計結果作為工程結算的依據。(16)湖南省常德市武陵區人民法院(2019)湘0702民初3150號民事判決書。

第三,在審計條件不能成就的情況下,備案審查意見成為法院要求當事人以其他方式結算付款、化解審計僵局的理由。在“會澤縣新強建筑有限責任公司訴云南省曲靖市麒麟區益寧街道牛街社區居民委員會等建設工程施工合同糾紛案”中,原告與被告雖然約定以審計結果作為竣工結算依據,但原告不認可審計結果,法院單獨援引“審計結果規定復函”,并經當事人同意,對案涉工程進行了司法鑒定。(17)云南省曲靖市麒麟區人民法院(2020)云0302民初5678號民事判決書。而在“惠來華強建設(集團)有限公司訴惠來縣葵潭鎮自來水公司建設工程施工合同糾紛案”中,法院分別援引廣東省高級人民法院的解答和“審計結果規定復函”,認為原告在縣財政部門長期未出具審核、審計結論的情況下,申請通過司法鑒定的方式確定工程價款應予準許。法院同時援引《合同法》第8條和《民法總則》第176條的概括性條款要求當事人承擔違約責任。(18)廣東省惠來縣人民法院(2018)粵5224民初66號民事判決書。

第四,法院援引備案審查意見拒絕適用規范性文件。在本文檢索到的案例中,沒有發現法院援引備案審查意見拒絕適用地方性法規的案例,法院拒絕適用的對象全部是規范性文件。在“袁紅榮訴宜春市公安局交通警察支隊等建設工程施工合同糾紛案”中,被告主張根據《宜春市政府投資項目審計監督辦法》的規定,案涉工程價款應當以審計結果作為工程結算依據。法院援引“審計結果規定復函”認為,當事人沒有在合同中約定以審計結果作為依據,據此對被告的抗辯意見不予采納。(19)江西省宜春市袁州區人民法院(2021)贛0902民初387號民事判決書。在“北京新興建宇建筑工程有限公司訴北京市海淀區圓明園管理處建設工程施工合同糾紛案”(以下簡稱“新興建宇公司案”)中,案涉合同約定以審計結果(《審核報告》)作為結算依據,按照《海淀區政府投資項目管理辦法》的規定,該項目的《審核報告》應當由海淀區政府常務會審議決定。北京市高院援引“審計結果規定復函”認為,是否經過海淀區政府常委會審議不影響《審核報告》的效力。(20)北京市高級人民法院(2021)京民再79號民事判決書?！靶屡d建宇公司案”也涉及規范性文件的審查,但北京市高院卻認為“審計結果規定復函”的含義是“在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定”都屬于限制民事權利,應當予以糾正,沒有區分規范性文件規定的是“應當”在合同中約定還是“可以”在合同中約定,沒有準確理解備案審查意見的含義。

(二)不援引備案審查意見的案件類型

1.當事人主張適用而法院未援引

就當事人援引而法院不援引備案審查意見的案件而言,即使不援引備案審查意見,法院也可以完成論證。這種情況在審計結果是否應作為竣工結算依據的案件中較為明顯。在合同沒有明確約定或者雖有約定但審計條件不能成就等情況下,法院主要采取以下方式進行論證:(1)援引其他材料,包括前述“〔2001〕民一他字第2號”答復以及《最高人民法院關于常州證券有限責任公司與常州星港幕墻裝飾有限公司工程款糾紛案的復函》(〔2001〕民一他字第19號)。在“寧德市康復醫院訴寧德市三都建筑有限公司建設工程施工合同糾紛案”中,法院參照上述答復的精神,認為合同雙方未約定以審計結果作為結算依據,且雙方已經在工程結算審定單上蓋章確認,屬于雙方真實意思表示,對雙方具有約束力;(21)福建省寧德市蕉城區人民法院(2019)閩0902民初3518號民事判決書。(2)不指出具體的法律規范,僅籠統地說明根據相關規定,以審計結果作為結算依據須有明確約定,合同雙方未明確約定以審計報告作為工程款的依據,則不能以審計報告作為認定工程款的結論;(22)貴州省黔南布依族苗族自治州中級人民法院(2020)黔27民終3949號民事判決書。(3)不援引具體的法律規范,而是認為由于被告未能積極履行涉案工程項目的決算送審義務,審計難以完成,從公平合理的角度出發應當認為工程款的付款條件已經成就。(23)廣東省廣州市白云區人民法院(2019)粵0111民初32227號民事判決書。

除法院援引其他法律規范等材料進行論證外,還有兩種情形值得注意。第一種情形是當事人援引備案審查意見并不是請求法院以備案審查意見為依據進行裁判,而是訴請法院適用修改后的法律規范。在涉及夫妻共同債務的案件中,有當事人援引備案審查意見是為了證明最高人民法院有關夫妻共同債務的新司法解釋是在全國人大常委會備案審查的推動下制定的,該案應當適用新司法解釋。法院則直接依據新司法解釋作出判決,沒有援引備案審查意見。(24)廣東省深圳市中級人民法院(2019)粵03民終34452號民事判決書。第二種情形是法院認為應當依據系爭規章作出裁判。這種案件出現在法院對地方人大常委會法工委備案審查意見的援引中,這對于法院援引全國人大常委會法工委的備案審查意見同樣具有啟發意義。在“啟東市兄弟駕校有限公司訴啟東市交通運輸局行政許可案”中,原告援引江蘇省人大常委會法工委的書面審查建議復函,(25)江蘇省人大常委會法工委備案審查工作報告披露了該案例,參見王臘生:《江蘇省人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于備案審查工作情況的報告》,載江蘇省人民代表大會常務委員會網站2018年11月26日,http://www.jsrd.gov.cn/jgzy/fgw/yjybg/201811/t20181126_508603.shtml,2023年3月19日訪問。認為《江蘇省機動車駕駛人培訓管理辦法》第7條第2款第4項要求對土地租賃協議進行備案,屬于增設行政許可,應當予以糾正。但法院認為該規定是對《道路運輸條例》第39條的具體化,沒有增設行政許可。(26)江蘇省南通市中級人民法院(2018)蘇06行終488號行政判決書?？梢钥闯?法院并不是認為備案審查意見沒有溯及力,而是認為系爭《辦法》不違背上位法。

2.當事人與法院均未援引

就涉及備案審查意見但當事人和法院均未援引的案例而言,本文以全國人大常委會法工委備案審查工作報告和案例選編中的典型案例為基礎加以說明。

第一,法院沒有援引備案審查意見,而是援引根據備案審查意見修改或制定的法規、司法解釋進行裁判。這種情形以涉夫妻共同債務案件最為明顯,以“關于審理涉及夫妻債務糾紛案件適用法律有關問題的解釋”為關鍵詞在北大法寶上進行檢索,截止到2023年3月20日,共有35萬多份裁判文書,只發現1份裁判文書提到了備案審查意見。相較于備案審查意見,司法解釋提供了更明確的裁判規則,法院不需要援引備案審查意見進行裁判。

第二,法院回避規范性文件存在的合法性問題,轉而依據其他法律規范進行裁判。全國人大常委會法工委2018年備案審查工作報告指出,“浙江省高級人民法院《關于部分罪名定罪量刑情節及數額標準的意見》中有關非醫學需要鑒定胎兒性別一定條件下構成非法行醫罪的規定……屬于應當清理的帶有司法解釋性質的文件?！?27)沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》,載《全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第1號,第331頁。在“古某某等非法行醫案”中,多名被告未援引備案審查意見,而是認為浙江省高院《意見》已經被停止執行。二審法院認為,原判并非依據浙江省高院《意見》進行定罪處罰。法院同時認為,胎兒性別鑒定屬于醫療活動,國家部委有關文件將非醫學需要的胎兒性別鑒定認定為非法行醫,《人口與計劃生育法》也規定為他人進行非醫學需要的胎兒性別鑒定構成犯罪的,依法追究刑事責任。故法院認定非法鑒定胎兒性別屬于非法行醫,具有刑事可罰性,具有現實的社會危害性。(28)浙江省溫州市中級人民法院(2019)浙03刑終1470號刑事裁定書。本案中,二審法院回避了浙江省高院《意見》的合法性問題,但沒有改變被告構成非法行醫罪的認定結果。

第三,法院裁判結果與備案審查意見不一致。根據公民審查建議,全國人大常委會法工委法規備案審查室對《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋(三)》(法釋〔2010〕12號)第1條進行審查,認為該規定字面上明確了法院的受案范圍,實則將其他有關社會保險爭議的案件排除在法院案件管轄范圍之外,與上位法不一致。最高人民法院反饋稱擬將所有社會保險爭議納入受案范圍。(29)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編著:《規范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版,第91-92頁。就社會保險爭議的受案范圍,全國人大常委會法工委與最高人民法院一直存在不同觀點,在《社會保險法》制定之初,全國人大常委會法工委行政法室便指出,實踐中有的法院認為用人單位不給個人繳納社會保險費不屬于法院受案范圍,這種觀點是不正確的,法院應當受理。(30)參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編著:《中華人民共和國社會保險法解讀》,中國法制出版社2010年版,第253-254頁。但2020年公布的《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律問題的解釋(一)》(法釋〔2020〕26號)第1條第5項沒有改變原司法解釋的規定,沒有明確將所有社會保險爭議納入受案范圍。下級法院在司法裁判中也沒有對社會保險爭議的受案范圍作符合上位法和備案審查意見的解釋,仍將用人單位不繳納社會保險費等案件排除在受案范圍之外。(31)例如有法院認為,“社會保險費的征繳屬于勞動保障行政部門的法定行政職責,世邦鼎輝物業公司未為齊長順繳納社會保險費,應由勞動行政部門責令其限期繳納,逾期不繳的,還可以由勞動保障行政部門或者稅務機關申請人民法院依法強制征繳?！焙邶埥「呒壢嗣穹ㄔ?2021)黑民申4076號民事裁定書。

三、法院援引備案審查意見的功能意涵

(一)備案審查意見對法院裁判無規范約束力

若要明晰法院援引備案審查意見的功能,首先需要明確備案審查意見的法律地位。與憲法是否可以作為裁判依據的爭論不同,法院對備案審查意見在裁判文書中的位置有清醒的認識,即備案審查意見只能作為裁判理由,不可作為裁判依據。不過,即使是作為法院裁判理由,不同材料對法院裁判的約束力也存在不同,主要可以分為“參照”和“參考”兩種。前者例如指導性案例,根據《最高人民法院關于案例指導工作的規定》(法發〔2010〕51號)第7條的規定,法院對指導性案例“應當參照”,指導性案例具有弱規范約束力。案件當事人引述指導性案例作為控(訴)辯理由的,法院應當在裁判理由中回應是否參照了該指導性案例并說明理由。(32)《〈最高人民法院關于案例指導工作的規定〉實施細則》(法〔2015〕130號)。后者則是一些其他材料,例如法理、通行學術觀點等,當事人援引這些材料進行控(訴)辯時,法院不負有回應的法定義務,這些材料不具有規范約束力。

在援引備案審查意見時,有的法院使用“根據”(33)河北省唐山市路南區人民法院(2017)冀0202民初3633號民事判決書?！案鶕稄秃返木瘛?34)北京市高級人民法院(2021)京民再79號民事判決書?！皡⒄铡?35)湖北省宜昌市中級人民法院(2020)鄂05民終2486號民事判決書。的用語,而更多的法院則沒有回應當事人援引的備案審查意見,這表明法院對應當“參照”還是“參考”備案審查意見進行案件審理存在意見分歧。判斷某項材料是法院裁判的“參照適用依據”還是“參考資料”,主要標準是該材料是否得到制定法的認可。一項材料如果要獨立地作為法院的裁判依據,需要同時包括效力來源和內容來源,前者是法院裁判成為有效裁判的前提,后者則是從中合乎邏輯地推導出裁判結論的規范命題。(36)參見雷磊:《法的淵源:一種新的分類法及其在中國語境中的運用》,載《北方法學》2021年第11期,第7頁。在我國,能夠同時為法院裁判提供效力來源和內容來源的只有國家的制定法。其他材料如果要對法院裁判產生規范約束力,需要有制定法的認可。(37)參見雷磊:《重構“法的淵源”范疇》,載《中國社會科學》2021年第6期,第166頁。不同于指導性案例有《人民法院組織法》第18條、《最高人民法院關于案例指導工作的規定》作為規范基礎,現行制定法沒有關于“法院審理案件應當參照備案審查意見”的規定?；?015年《立法法》第100條,全國人大常委會法工委有權對制定機關提出“研究意見”。但是,該條只是賦予全國人大常委會法工委程序性職權,沒有規定“研究意見”對法院的約束力。

2023年修改后的《立法法》將全國人大專門委員會和全國人大常委會法工委提出的意見統稱為“審查意見”,刪除了“研究意見”的表述。(38)2015年《立法法》第100條第1款規定的是“全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查、研究中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見?！?023年《立法法》第112條第1款規定的是“全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構在審查中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸,或者存在合憲性、合法性問題的,可以向制定機關提出書面審查意見?！北M管有專家認為,將“研究意見”修改為“審查意見”,是為了增強備案審查制度的剛性,全國人大常委會法工委最后作出的判斷和審查處理應當是具有法律效力的審查意見。(39)參見劉嫚:《立法法擬增強備案審查剛性 為專項清理實踐提供制度支持》,載《南方都市報》2023年3月11日,第GA15版。但是,從“研究意見”到“審查意見”的調整沒有改變全國人大常委會法工委作為全國人大常委會的內部工作機構的定位,“審查意見”對法院案件審理并不具有規范約束力。從增強備案審查制度的剛性的目的來看,“審查意見”具有“法律效力”的含義是制定機關應當主動按照“審查意見”對法規、司法解釋進行修改或廢止。全國人大常委會法工委提出的“審查意見”若要對法院產生規范約束力,仍需要法律規范的明確授權。法院在裁判理由中援引全國人大常委會法工委提出的“研究意見”或“審查意見”,不是對此類意見規范約束力和參照地位的認可,而是基于全國人大常委會法工委特殊的法律地位,對此類意見事實上的約束力表示認可。

從長遠來看,備案審查意見或許可以發揮類似于“指導性案例”的功能,進而影響審判權的行使,(40)參見黃明濤、張夢奇:《全國人大常委會備案審查決定的先例約束力》,載《蘇州大學學報(法學版)》2022年第4期,第12頁。但從司法援引情況來看,備案審查意見目前只是法院加強說理論證、提高裁判正當性和可接受性的材料,不具有與指導性案例相同的“準法源”(41)雷磊:《指導性案例法源地位再反思》,載《中國法學》2015年第1期,第272頁。地位。當事人以備案審查意見作為訴辯理由時,法院無法定義務進行回應,偏離備案審查意見時不負有額外的論證義務。備案審查意見在裁判活動中是一種弱于指導性案例“參照”地位的“參考材料”。不過,由于全國人大常委會法工委具有的特殊的法律地位,法院容易不加論證或比對地直接根據、參照備案審查意見得出結論。

(二)法院援引備案審查意見的雙重功能

雖然備案審查意見不具有裁判依據的地位,但作為法院裁判的參考,在裁判理由中援引備案審查意見可以增強法院裁判的正當性和可接受性。具體體現在兩方面:一是作為拒絕適用違法的規范性文件的理由;二是在缺乏明確的法律規則時作為法院裁判說理的材料。

1.作為拒絕適用違法的規范性文件的理由

維護國家法制統一是備案審查的基本目標。(42)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編著:《〈法規、司法解釋備案審查工作辦法〉導讀》,中國民主法制出版社2020年版,第24頁。要實現這一目標,不僅要求糾正一切違反憲法、法律的規范性文件,同時要保證違反憲法和法律的規范性文件不被法院適用。由于備案審查意見揭露的違反憲法、法律的問題往往具有普遍性,通過備案審查程序糾正的只是一份具體的規范性文件,類似的規范性文件仍有待糾正。糾正共性錯誤既需要依賴專項審查、集中清理等制度,也需要法院在同類規范性文件引發訴訟時拒絕加以適用,以便在個案中維護法制統一。法院在個案中援引備案審查意見作為拒絕適用違法的規范性文件的理由,是最符合備案審查制度目標的援引形式。

在法規和規范性文件的審查上,法院一直存在能力不足和正當性不足的問題。就能力不足而言,我國法院的組織結構具有明顯的科層化特征,當法院面臨復雜的法律爭議時,往往會向上級法院等更具權威的機關尋求幫助,而不是運用法律方法和司法技術解決問題。(43)參見余軍、張文:《行政規范性文件司法審查權的實效性考察》,載《法學研究》2016年第2期,第55-56頁。就正當性不足而言,在法規審查上,雖然諸多學者贊同法院享有審查權或者選擇使用權,但處理上位法沖突問題帶有強烈的權力隱喻,(44)參見黃金榮:《法院對上下位法沖突處理規則的適用及其限度》,載《環球法律評論》2016年第2期,第31頁。實踐中法院一直面臨著巨大壓力。而在規范性文件的審查上,雖然規范性文件附帶審查已經明文規定于《行政訴訟法》之中,但在實踐中法院并不樂于開展審查。(45)參見何海波:《論法院對規范性文件的附帶審查》,載《中國法學》2021年第3期,第140頁。法院怠于審查法規、規范性文件的現象較為普遍。

援引備案審查意見有助于紓解法院面臨的困境。其一,備案審查意見的特征之一是直接說明某項法律規范是否抵觸上位法、是否應當修改或廢止。論證下位法抵觸上位法的任務由法院轉移至全國人大常委會法工委,法院不需要運用法律方法和司法技術進行解釋,僅需適用備案審查意見。其二,《立法法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱《監督法》)以及《備案審查工作辦法》均明確規定了全國人大常委會法工委的程序性職權,全國人大常委會法工委對法規、司法解釋、規章和規范性文件的合法性進行評價具有合法性。法院援引備案審查意見作為拒絕適用的理由,有助于借助全國人大常委會法工委的權威性,回避自身正當性不足的尷尬處境,緩解面臨的政治壓力。不過,由于法規、司法解釋對法院案件審理具有規范約束力,屬于法院裁判的依據,在本文檢索到的裁判文書中沒有法院通過援引不具有規范約束力的備案審查意見拒絕適用法規、司法解釋的情況,法院拒絕適用的全部是同樣對案件審理不具有規范約束力的規范性文件。

2.在欠缺法律規則時作為裁判說理的材料

排除違法規范性文件的適用本應是法院援引備案審查意見的主要功能,但從本文檢索到的裁判文書來看,這類案件只占極小的比例。法院援引備案審查意見的主要目的是在沒有明確的法律規則時,將備案審查意見作為論證裁判正當性的材料。

從援引“審計結果規定復函”的案件來看,在合同沒有約定或者沒有明確約定,以及在審計條件無法成就、陷入審計僵局時,法院沒有明確的法律規則可以援引,除“審計結果規定復函”外,法院援引的材料主要是:(1)民法的基本原則,例如平等自愿、等價有償、誠實信用;(2)民法的概括性條款,例如《合同法》第8條、《民法總則》第176條;(3)最高人民法院審判業務部門的答復,例如“〔2001〕民一他字第2號”答復和“〔2001〕民一他字第19號”復函。前兩者由于具有高度的抽象性和概括性,不能為法院提供具體的裁判規則,即使可以通過各種法律解釋方法得出相同的結論,也需要法官付出時間和精力,并可能招致其他國家機關和當事人的責難。最高人民法院審判業務部門的兩份答復則不屬于《最高人民法院關于司法解釋工作的規定》規定的五種司法解釋形式,對法院沒有規范約束力,只是因為審級制度和上訴制度的存在,有悖上級法院意見的裁判有被推翻的風險,上級法院享有事實性權威,所以下級法院會選擇予以遵循。(46)參見雷磊:《指導性案例法源地位再反思》,載《中國法學》2015年第1期,第275頁。

在這種情況下,備案審查意見具有一定的優勢。雖然法院普遍認為備案審查意見不是法院的裁判依據,但作出備案審查意見的法工委隸屬于全國人大常委會,而全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關,具有監督憲法和法律實施的職權。當事人一般不會區分全國人大常委會和作為工作機構的全國人大常委會法工委。與全國人大常委會法工委保持一致,就是與全國人大常委會保持一致,援引備案審查意見容易得到當事人的認可,提高裁判的可接受性。(47)一個可能的例證是,有當事人認為“審計結果規定復函”是全國人大常委會、法工委、法規備案審查室共同發布。參見云南省昆明市中級人民法院(2020)云01民終11602號民事判決書。此外,在本文收集到的案例中,法院加以援引并作為裁判說理材料的全部為涉“審計結果規定”案例的備案審查意見,該案例被作為典型案例寫入全國人大常委會法工委2017年備案審查工作報告。根據《備案審查工作辦法》,備案審查工作報告由全國人大常委會審議,在全國人大常委會公報刊載。雖然全國人大常委會未對備案審查工作報告作出決議,全國人大常委會“審議工作報告”的行為是否賦予備案審查意見正式的法律效力存在爭議,但是,全國人大常委會“審議工作報告”的行為足以使當事人更加認可備案審查意見的正當性,提高法院裁判的可接受性。另一方面,《立法法》規定全國人大常委會法工委可以對有關具體問題的法律詢問進行答復,在備案審查過程中可以就法規、司法解釋是否抵觸憲法、法律提出備案審查意見。在實踐中,即便是最高人民法院,也會尋求全國人大常委會法工委的答復,或者按照全國人大常委會法工委備案審查意見對司法解釋進行修改或廢止。這導致全國人大常委會法工委享有“高于”最高人民法院審判業務部門的權威,且這種權威有一定的規范基礎。在缺乏具備規范約束力的法律規則時,法院便有可能援引備案審查意見,作為裁判說理的材料。這種援引的方式表現為,單獨援引具有事實上約束力的備案審查意見,而非解釋具有規范約束力的一般法律原則,或者雙重援引,即由具有規范約束力的一般法律原則提供規范基礎,同時借由備案審查意見提高裁判的可接受性。

四、制約備案審查意見功能發揮的因素

備案審查意見在提高法院裁判的正當性和可接受性方面發揮了積極功能,但不容忽視的是,相較于龐大的審查建議數量,法院援引備案審查意見的案件屈指可數,甚至有法院在援引備案審查意見時作出了與前者精神不符的裁判,此外還存在法院認定結果與備案審查意見不一致的情況,這制約了備案審查意見功能的發揮。這些問題不能僅歸咎于法官有意忽視或者素質不高,亦有備案審查意見自身的原因。

(一)備案審查意見難以為個案法律適用提供明確指引

1.非全面審查:備案審查意見未處理全部法律爭議

法院不援引備案審查意見的原因之一是,全國人大常委會法工委不對審查對象進行全面審查,審查理由具有階層性特征。根據《備案審查工作辦法》的規定,審查標準分為合憲性審查標準、政治性審查標準、合法性審查標準和適當性審查標準。就合法性審查標準而言,辦法共列舉了八種具體情形,全國人大常委會法工委法規備案審查室認為這八種情形與《立法法》上的三種情形相對應,分別是超越權限、下位法違反上位法、違背立法程序,(48)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編著:《規范性文件備案審查理論與實務》,中國民主法制出版社2020年版,第116-117頁。即通常認為的權限合法、內容合法和程序合法三個層次。就四大審查標準而言,有學者主張應當建立“先合法性審查、再合憲性審查、最后適當性審查”的階層性審查次序,(49)參見王鍇:《合憲性、合法性、適當性審查的區別與聯系》,載《中國法學》2019年第1期,第24頁。至于合法性審查標準的三個方面是否同樣建立階層性審查次序,還是確立全面審查的原則,則沒有定論。

不過,在全國人大常委會法工委的備案審查實踐中,可以看出合法性標準階層性審查次序的端倪。例如,在前述有關浙江省高院《意見》的審查上,審查建議人提出的理由是“混淆了罪與非罪的界限,違背了立法法的有關規定”,(50)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編著:《規范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版,第110頁。前者涉及非醫學需要鑒定胎兒性別是否構成非法行醫罪,后者則涉及浙江省高院《意見》是否違背《立法法》的有關規定。全國人大常委會法工委備案審查意見只回答了后一問題,即浙江省高院《意見》是對《刑法》有關條文所作的解釋,違背了全國人大常委會《關于加強法律解釋工作的決議》和《立法法》,對前一問題未做明確回答。這就導致法院雖然不可以援引浙江省高院《意見》進行裁判,但是可以自行解釋得出非醫學需要鑒定胎兒性別構成非法行醫罪的結論。

出現這一現象的主要原因在于,備案審查意見的功能與法院裁判的需要并不完全匹配。備案審查具有階層性審查特征,如果制定機關超越權限制定法規、司法解釋或者其他規范性文件,那么規范性文件就應當予以糾正,全國人大常委會法工委不必繼續判斷規范性文件的內容是否符合上位法。階層性審查次序不僅可以使全國人大常委會法工委按步驟審查,避免遺漏,同時有助于節省備案審查資源。近幾年,審查建議數量呈現井噴式增長,審查建議主體專業性提高,審查建議越來越復雜,全國人大常委會面臨的備案審查壓力也越來越大。(51)參見劉嫚:《立法法擬增強備案審查剛性 為專項清理實踐提供制度支持》,載《南方都市報》2023年3月11日,第GA15版。在這種情況下,全國人大常委會法工委進行全面審查并不現實,必須通過啟動要件審查(《備案審查工作辦法》第23條)、實體要件審查的階層性審查次序實現審查建議的繁簡分流,將有限的備案審查資源用于疑難問題的判斷。不過,階層性的審查次序導致非全面審查,備案審查意見闡述的理由可能與法院裁判需要不匹配。法院關注的是法律規范能否支持當事人的訴求,而非制定機關是否有立法權限。由于備案審查意見不可能對所有內容進行闡釋,如果備案審查意見沒有對具體案件的法律適用問題作出回答,備案審查意見就難以為法院面臨的個案法律適用問題提供明確指引,法院便不會援引備案審查意見,法院通過法律解釋得出的結論甚至可能與被認定違法的規范性文件的內容性規定相同。

2.柔性糾錯方式:備案審查意見未提供可適用的法律規則

對于與憲法、法律相抵觸的法規、司法解釋,全國人大常委會不會直接作出撤銷決定,而是與制定機關溝通、協商,建議、督促制定機關自行修改或廢止,這種柔性糾錯方式被認為是符合中國國情的備案審查方式。(52)參見李松鋒:《“溝通”與“協商”是符合國情的備案審查方式》,載《法學》2019年第3期,第23頁。以“異地異級調用檢察官”的備案審查案例為例,全國人大常委會法工委的處理結果是“我們已向有關制定機關提出了研究意見,建議予以考慮?！奔床扇贤▍f商而非撤銷的方式對司法解釋存在的問題進行解決。參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告》,載《全國人民代表大會常務委員會公報》2023年第1號,第154頁。對該問題的討論,參見程雪陽:《異地異級調用檢察官制度的合憲性分析》,載《環球法律評論》2022年第6期,第71-86頁。學界對該現象的解釋主要是從“以和為貴”的文化傳統、(53)參見張春生、秦前紅、張翔:《推進合憲性審查 加強憲法實施監督》,載《中國法律評論》2018年第4期,第7頁。國家機關間的“非對抗性合作”(54)參見林來梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》,載《法律科學》2018年第2期,第39頁。以及人大的“支持型監督”(55)參見蔣清華:《支持型監督:中國人大監督的特色及調適》,載《中國法律評論》2019年第4期,第98頁。等方面展開,梁鷹則從修改或廢止不產生溯及力問題的角度進行補充說明。(56)參見梁鷹:《備案審查工作的現狀、挑戰與展望——以貫徹執行〈法規、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》,載《地方立法研究》2020年第6期,第18頁。從另一個角度看,柔性糾錯方式是讓制定機關自主決定如何使自身制定的法規、司法解釋達成符合憲法、法律規定的目標,給予制定機關以一定的形成空間。

柔性糾錯方式可以發揮兩方面的功能,一是妥善化解法規、司法解釋存在的合憲性、合法性問題,二是保護制定機關的積極性。(57)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編著:《規范性文件備案審查理論與實務》,中國民主法制出版社2020年版,第138、143頁。由于地區差異性、規制對象的特殊性和專業能力的局限性等方面因素的制約,全國人大常委會不可能全面、精準地了解社會各領域存在的問題并制定相應的解決方案,而是需要其他國家機關的配合。全國人大常委會備案審查在大多數情況下是監督各國家機關不超出憲法和法律所設定的框架,而非代替其他國家機關制定解決方案。例如,在有關夫妻共同債務的問題上,2017年備案審查工作報告只提及“與最高人民法院有關部門進行溝通研究,推動有關問題解決”,(58)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》,載《全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第1號,第127頁。沒有說明具體的結論。依據全國人大常委會法工委法規備案審查室的披露,需要對共同財產制下夫妻一方舉債的債務問題作出合理的制度安排,既要保護善意債權人,又要保護未舉債一方的正當權利。(59)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室編著:《規范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版,第95頁。夫妻共同債務問題無法僅僅通過撤銷《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋(二)》第24條加以解決,而是需要更細致的方案設計。最終解決方案是由最高人民法院制定新司法解釋,對夫妻共同債務的認定標準和舉證責任進行細化和完善,而不是啟動撤銷程序。由于新司法解釋提供了更為詳細的規則,案件當事人也無須回溯至備案審查意見,直接依據司法解釋提起訴訟即可。法院也可以直接依據修改后的司法解釋進行案件審理,備案審查意見的內容對法院處理個案而言并不重要。

(二)備案審查意見公開程度有限

法院難以援引甚至錯誤援引備案審查意見的重要原因之一在于,備案審查意見公開程度有限。首先,在備案審查意見的公開形式和數量上,早期主要的公開形式是備案審查工作報告,社會公眾缺乏其他獲取途徑。在北大法寶上以“備案審查”為關鍵詞檢索全國人大常委會公布的文件,截止到2023年3月20日,除全國人大常委會委員長會議制定的規范性文件和全國人大常委會法工委備案審查工作報告外,只能檢索到“審計結果規定復函”,這或許是目前法院援引“審計結果規定復函”的案件占絕大比例的原因之一。其次,在備案審查意見公開的內容上,早期備案審查意見的內容結構極為簡單。以“審計結果規定復函”為例,該復函的實質內容僅為兩種類型的地方性法規規定限制了民事權利、超越了地方立法權限而應當予以糾正,并沒有提供更為詳細的論證理由。高度概括的備案審查意見不僅導致法院難以援引,更容易誘發法院錯誤解讀的風險。

近年來,學界廣泛呼吁公布更為詳細的備案審查意見,全國人大常委會法工委也加大了公布的力度,公開的數量、形式和內容都有了較大改善。然而,相較于快速增長的審查建議數量,備案審查意見的公布數量不免相形見絀,備案審查意見公開程度有限的局面沒有獲得根本改變。如果審查建議人提出審查建議并獲得全國人大常委會法工委復函,但詳細的備案審查意見沒有公布,法院仍可能因為無法了解抵觸判斷的詳細論證理由而難以援引備案審查意見,甚至錯誤地理解備案審查意見的精神,作出錯誤的裁判?？梢哉f,備案審查意見公開程度有限不僅制約了備案審查系統的有效運行,更對法院案件審理造成了負面影響。

(三)備案審查意見欠缺規范約束力

雖然備案審查意見可以對其他國家機關權力的行使產生影響,但因欠缺規范約束力,法院不僅可以不援引備案審查意見,同時并非必須與備案審查意見保持一致。根據《立法法》的規定,備案審查意見不產生終止法規效力的法律效果,導致法規效力終止的是制定機關修改或廢止相關法規的行為。如果制定機關不按照備案審查意見修改或廢止,則應當由全國人大常委會審議決定是否撤銷。全國人大常委會的決定具有規范約束力,基于依法裁判的要求,法院必須與全國人大常委會的決定保持一致。對于備案審查意見,法院則不負有遵守的義務,與備案審查意見不一致不構成違法裁判。事實上,全國人大常委會法工委也沒有明確表明備案審查意見應當對法院案件審理產生何種影響?，F階段,全國人大常委會法工委在備案審查意見對法院的影響這一問題上保持了高度的謙抑,不禁止法院在個案中作出與備案審查意見不一致的認定。

這種謙抑的態度受人大不代行審判權的傳統和制度的影響。彭真認為,全國人大常委會“不要把應由國務院、法院、檢察院管的事也拿過來。如果這樣,就侵犯了國務院、法院、檢察院的職權。而且第一我們管不了,第二也管不好……不要越俎代庖?！?60)彭真:《關于全國人大常委會的工作》,載《彭真文選(一九四一——一九九〇年)》,人民出版社1991年版,第561頁。上述闡述對人大監督工作產生了深刻影響。在《監督法》制定過程中,是否規定個案監督曾引發激烈爭論,最終反對方的觀點被采納,這種觀點認為個案監督實際是代行審判權和檢察權,不符合憲法規定的職權分工。(61)參見楊景宇:《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)〉修改情況的匯報》,載《全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第7號,第547頁。實踐中的涉法涉訴問題主要由人大專委會、常委會工作機構、主任會議或者分管副主任轉交“兩院”依法處理,作為啟動“兩院”內部監督機制的渠道。(62)參見喬曉陽:《全國人大法律委員會關于〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督法(草案)〉修改情況的匯報》,載《全國人民代表大會常務委員會公報》2006年第7號,第553頁。具體到法規、司法解釋以及其他規范性文件的適用領域,在備案審查意見已經認定系爭法規范違法的情況下,法院可以拒絕援引備案審查意見,認為系爭法規范不違反上位法并予以適用。至于法院認定結果的對錯,不應由全國人大常委會直接干預,而應通過審級制度、審判監督程序等法院系統的內部機制進行監督。

五、結論

黨的二十大報告明確提出“完善和加強備案審查制度”的改革目標和要求。2023年《立法法》修改完善了備案審查制度,全國人大常委會也即將出臺關于完善和加強備案審查制度的決定,(63)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告》,載《全國人民代表大會常務委員會公報》2023年第1號,第159頁。公眾提出審查建議的熱情必將再次被點燃,備案審查意見對司法案件的影響也會增大。值此之際,需要思考如何使法院更準確地援引備案審查意見,發揮備案審查意見對法院案件審理的積極影響。通過對法院援引備案審查意見的裁判文書的整理可以發現,全國人大常委會法工委的備案審查意見對于提高法院裁判結果的正當性和可接受性具有重要意義。然而,這種功能的發揮在特定情形下受到制約,需要分類施策,消除制約因素。在本文討論的幾種情形中,給予制定機關形成空間的柔性糾錯方式并不存在問題,反而有助于為法院提供明確的審理規則。存有疑慮的是全國人大常委會法工委不進行全面審查、備案審查意見公開程度有限以及司法認定結果與備案審查意見相悖的情形。

首先,全國人大常委會法工委進行非全面審查、采取階層性審查次序本身沒有問題,法院通過法律解釋方法得出與被糾正的規范性文件相同的結論亦應被允許。不過,由于當事人援引備案審查意見的目的是請求實質性地支持自身訴求,法院沒有支持該訴求可能會引發案件當事人的不滿,無法實質化解爭議,增加法院案件審理的壓力。然而,這是階層性審查次序的必然結果?；趥浒笇彶橐庖娛聦嵣系募s束力,法院需要加強釋法說理,充分說明備案審查意見不適用于本案的原因。

其次,為使法院在案件審理過程中更便利、準確地援引備案審查意見,全國人大常委會法工委應當提高備案審查意見的公開程度,既要更加詳細地公布備案審查意見,又要為社會公眾尤其是法院獲取備案審查意見提供便利的途徑。在備案審查意見的全文難以大范圍地公開的當下,當事人援引備案審查意見向法院提起訴訟時,允許法院向全國人大常委會法工委調取更為詳細的備案審查意見,不失為一種緩和的方法。同時,伴隨著備案審查意見公布數量的增加,應當明確全國人大常委會法工委的備案審查意見不具有規范約束力,不具有參照的地位,法院只能將其作為增加裁判正當性和可接受性的材料,在作出裁判時仍需尋找規范上的依據,避免法院不加論證地援引備案審查意見。

最后,針對司法認定結果與備案審查意見相悖的情形,若全國人大常委會法工委堅持備案審查意見的正確性,且法院的內部監督機制已經無法解決司法認定結果與備案審查意見相悖的問題,全國人大常委會法工委應當提請全國人大常委會撤銷違法的法規、司法解釋,通過具有制度性權威的全國人大常委會作出決定的方式對法院產生規范約束力。在備案審查步入深水區之際,避免法律適用機關尤其是法院在個案中背離備案審查意見,不僅是維護案件當事人合法權益的需要,也是在個案中落實法制統一原則的必然要求。