農村職業經理人賦能鄉村振興的實踐模式、問題挑戰與經驗啟示

溫嘯宇 彭 超

（農業農村部管理干部學院 北京 郵編：102208）

一、引言

深化農村改革，激活農村各類資源要素，發展壯大新型農村集體經濟是新時代全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的有效路徑。自脫貧攻堅和鄉村振興接續開展以來，國家財政資金項目大量投入三農領域，在鄉村形成了大量的沉沒資產，集體經濟“空殼村”“薄弱村”得到一定程度消除。然而，面對鄉村實用性人才供給不足，經濟干部行政負擔較重、集體經濟發展后續乏力的突出問題，為了進一步增強集體經濟實力，保障現有資產保值增值，優化資源配置效率，各地不斷探索出委托專業化人才代理經營鄉村產業和集體經濟的“農村職業經理人”新路徑，在促進小農戶與現代農業有效銜接中扮演著重要角色[1]。近年來，國家政策也逐步向引入專業人才促進鄉村產業振興傾斜，2018 年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確指出，“扶持培養一批農業職業經理人、經紀人、鄉村工匠、文化能人、非遺傳承人等”。2021 年印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》中要求加強農村經營管理人才隊伍建設，“采取招錄、調劑、聘用等方式，通過安排專兼職人員等途徑，充實農村經營管理隊伍”“加強農村集體經濟組織人才培養，完善激勵機制”。

習近平總書記在2022 年中央農村工作會議上明確指出，“人才是最寶貴的資源，是加快建設農業強國的基礎性、戰略性支撐”。職業經理人制度引入鄉村發展，是近年來在經濟發展與政策要求下的新趨勢，也是培養引進發展引路人、產業帶頭人、政策明白人的新路徑。為全面了解農村職業經理人賦能鄉村振興的典型模式、做法經驗與成效問題，課題組于2023 年先后兩次赴浙江杭州市余杭區和廣西田東縣開展實地調研，探索其制度完善路徑，并形成切實可行的政策建議。

二、內涵模式

（一）概念內涵

農村職業經理人概念核心是負責規劃鄉村布局、激活鄉村資產、經營鄉村產業、壯大集體經濟的外部委托專業化運營團隊，在此視角下，本文將鄉村運營師、鄉村CEO、村投公司及其他村獨資或控股的企業管理者等涉及村級資產運營盤活的經營性人才統一納入研究概念范疇之內。農業經理人雖與農村職業經理人表述相似，但根據《農業經理人國家職業技能標準》《中華人民共和國農民專業合作社法》，其定義為在農民專業合作社等農業經濟合作組織中，從事農業生產組織、設備作業、技術支持、產品加工與銷售等管理服務的人員，其概念并未涉及鄉村整體資源運營，在行業范疇、功能定位、經濟成分上農業經理人與農村經理人存在顯著差異[2]。

農村職業經理人的業務代理經營范疇通常涉及縣、鄉、村三級的農村產業資源運營，我國農村發展不平衡不充分突出，從脫貧攻堅銜接區到城鄉共同富裕先行區，各地的實踐中呈現出不同的模式創新。農村資源體量是決定經理人經營廣度的重要因素，經濟發達的大城市近郊因對接城市經濟輻射和分享土地非農化收益，具有較大的經營性資產體量，多以行政村為單位進行人才招募；在經濟發展水平相對落后的中西部內陸村莊，仍處于脫貧攻堅和鄉村發展銜接階段，除極少數外，單個村莊普遍不具備足夠的資源體量和項目支撐，多由當地政府統籌整合資源到鄉鎮和縣這一層級，建立諸如經濟聯合社、村鎮集體投資集團、產權交易中心有限公司、農民合作經濟組織聯合會等市場主體，并委托職業經理團隊運營，通過股份聯結等收益分配機制來實現“抱團發展”。

（二）人員特征

農村職業經理人的相關能力需求是根據地方區位條件和資源稟賦形成不同的比較優勢產業來決定的，其專業學科背景主要為旅游管理、農學、工學、經濟學、管理學、計算機科學、食品科學等農村實用學科，有少部分涉及漢語言文學、英語、新媒體等專業。大多數農村職業經理人至少具備經營涉農企業、旅游公司和體制內農口崗位中一項工作經歷，應屆生入選比例低，學歷基本在本科及以上（包括函授學歷），年齡普遍在30—45 歲的區間范圍。在籍貫信息和性別結構方面不同地區差別較大，在中西部欠發達地區引進的農業職業經理人多數為本鄉本縣戶籍，部分地區在市場招聘之外，同時采取黨委政府委派任職，由鄉鎮主要干部或農口部門干部兼任，市場應聘者主要為男性；經濟發達地區則相對均衡，以杭州市余杭區（2019—2022）四年招聘統計數據為例，男女人數為12：10，占比基本持平，市場化程度較高，應聘者來自山東、安徽、河南、湖南等諸多省份，籍貫為外省的占70%以上，崗位吸引力較大?？傮w而言，呈現高學歷、高素質、專業化、年輕化、體制與市場并行等顯著特征。

（三）典型模式

1. 農村職業經理人制度：以杭州市余杭區為例

浙江省杭州市余杭區地處于杭州市西、北部，位于杭嘉湖平原南端，現有143 個村級股份經濟合作社、116 個建制村，是鄉村振興先行區和城鄉融合發展示范區。在發展村級集體經濟工作中，因村兩委需承擔繁雜的日常行政社會事務責任，缺乏運營村級實體經濟的專業能力，閑置資源盤活難，亟需具有專業背景和從業經歷的經營管理人才為鄉村發展出謀劃策、開創新局。為破解上述發展困境，2019 年余杭區出臺加強農村職業經理人培育工作實施辦法，開啟全國農村職業經理人試點工作。目前全區已入職農村職業經理人22 人，為發展壯大村集體經濟、推動鄉村人才振興開創了全新的制度模板。

一是完善選育培用評等制度體系建設。由區農業農村局根據全區村集體經濟發展需要，按村（社區）競爭性申報、鎮街審核、區級評審的流程確定年度排定計劃，與當地公務員考試同期，向社會公開招聘的方式進行人員招聘。招聘流程分筆試、面試、考察、政審、公示五個階段，其中面試階段由街道分管領導1 名、委托村書記1 名、農業專家5 名組成考核團隊，確保人才選拔能夠滿足地方實際需求。在工作待遇方面，首次聘用一般不超過2 年，基本年薪從2019 年的15 萬元/年提高至18 萬元/年，由區、鄉鎮（街道）兩級按8：2 的比例負擔?？冃ЧべY由所在村（社區）根據事先制訂的考核辦法及考核情況在年底一次性發放，運營團隊根據年度經營績效考核結果等次分別給予10 萬元、15 萬元、20 萬元的團隊運營工作經費補助，由區、鎮按1：1 承擔。

二是厘清村委與農村職業經理人權責范圍。余杭區確認“到位不越位、盡職不越權、參與不干預”的職能職權行使原則，鼓勵村（社區）開展黨組織領導下的事經適度分離，即在村黨組織領導下，村班子主要負責村級日常事務和村民的服務管理，村屬企業負責村級資源、資產運營，發展壯大村級集體經濟。村股份經濟合作社通過制定、參與制定村屬企業章程的方式，維護本股份經濟合作社及股東的權益，將職業經理人從村行政事務性工作中脫離出來，聚焦主要精力于村經濟事務。在績效考評方面，制定了集體收入增幅、閑置資產盤活、招商引資項目、村民收入總量等相結合的綜合性指標體系，并創新性地與村書記政績打分考核相互掛鉤綁定，確保人才間協作共贏[3]。

三是探索職業經理人及其團隊創新經營模式。首先，引入數字技術賦能傳統農業生產，永安村農村職業經理人推動16 家單位企業參與全村1500 畝核心區塊的“稻香小鎮”數字農業項目，普寧村主辦新春網上花卉節與電商銷售。其次，盤活閑置資產，實現跨區跨界資產聯合與業務合作，徑山村農村職業經理人帶動徑山民宿等項目孵化；本區8 個村的強村公司聯合成立禹上稻香總公司，探索專業咨詢、運營兜底與模式輸出等前沿業務。再次，挖掘鄉村文化資源，打造農文旅融合發展，楓嶺村職業經理人積極組建“茶家樂”、茶廚娘、茶點技師、書法老師等特色隊伍，建設文化IP 提升產業內核；小古城村職業經理人把握新時代青年消費文化，打造彩虹滑道、古精靈樂園、苕溪營地等網紅項目，帶動村內竹筍、茶葉產業同步發展，實現了本地居民的就業增收。

2. 農村投資集團體系：以百色市田東縣為例

田東縣位于廣西自治區西部、百色市東南部右江河谷中心地帶，是全國首個縣級農村金融改革試點、“中國芒果之鄉”，先后獲批“國家農村改革試驗區”“國家現代農業示范區”“國家農業綠色發展先行區”“全國休閑農業和鄉村旅游示范縣”等。田東縣被黨中央國務院授予全國脫貧攻堅先進集體，獲評全國脫貧攻堅組織創新獎，金融扶貧的“田東經驗”得到習近平總書記高度肯定。為進一步鞏固脫貧攻堅成果，田東縣組織部牽頭，統籌整合各類扶貧與鄉村建設資金，以新型農村集體經濟組織為基礎，構建了“縣—鄉—村”三級村投公司，在縣、鄉兩級選派農村職業經理人進行專業運營，形成了農村集體經濟發展的“田東模式”。

一是黨建引領、層層整合、抱團式發展是村投公司的典型特點。田東縣村投集團以“黨建引領，龍頭帶動，利益聯結”為發展思路，下轄1 家縣級集團公司、10 家鄉鎮村投公司和172 個村社區股份經濟聯合社，其中“村—鎮—縣”層層參股，完成資源整合，委托專業人才代理經營，以村投集團為龍頭，通過專業化策劃運營，開發有較高技術和管理要求的村集體經濟農業產業投資項目，拓寬市場銷售渠道；“縣—鄉—村”層層分紅，確保集體資產保值增值，根據各鎮、各村以資金、土地、廠房等資源參股比例進行利益分配，所得收益優先用于鄉村基礎設施建設等村莊公益事業。在此路徑下，“村財鄉管”的集體經濟發展路徑得到進一步強化。

二是采取行政委派與市場選拔并行的職業經理人招聘方式。鄉鎮級村投公司基本由村級參股80%和鄉鎮政府參股20%的比例成立，其職業經理人基本采取行政委派方式，在縣委組織部的強勢推動下，基本由鄉村經濟能人、農業合作社示范社理事長等人才群體代理村投公司董事長，可由董事長自行招募管理團隊，相關發展情況直接列入鄉鎮鎮長書記政績考察?？h級村投集團于2022 年7 月成立，從田東縣農村產權交易中心有限公司中獨立出來，其出資結構是由田東縣政府授權縣國資服務中心履行出資人職責出資占比51%，與10 個鄉鎮村投公司合計出資占比49%的“混改模式”。組織部采取市場選拔方式，招聘包括農村職業經理人在內的5 位領導層成員（包括金融經理1 名、房地產經理2 名，農技經理1 名），并由領導層自主招聘運營團隊。

三是強化政治責任，構建考核激勵制度?？h級村投集團根據出資結構，由組織部負責產業項目決策的最終審批和重大事項的報備，由國資部門牽頭組織業績考核，職業經理人考核指標體系中包括60%的集體資產規模、保值增值率等經濟指標比例和40%的黨建職能、公共責任等的社會指標比例。職業經理人薪酬待遇也由國資部門審核，目前雖存在工資上限，但已開始著力推進員工層持股改革，提高股權激勵措施。集團公司主營業務包括產業投融資、項目建設運營、資源整合運營和商貿物流服務等四大板塊，香蔥產業園和芒果加工廠分別帶動502 戶增收和200 人以上直接就業，集體經濟項目聯農帶農作用初具成效。

三、主要問題挑戰

農村職業經理人需要同時面對現代的市場環境、官僚的行政體制和復雜的鄉土社會，除專業運營經驗外，更注重鄉村復合型實用型協調交流能力，現實中往往存在工作、生活等方面的困難和掣肘，限制其個人及其團隊的有效激勵與能力發揮。

（一）鄉村產業長周期與職業經理人短聘期的矛盾

涉農企業具有兩個突出特點：一是生產經營的自然性，農業生產具有明顯的季節性和地域性，企業的社會生產計劃要與自然生長周期相結合，表現為資金占用時間長、周轉速度慢、資產專用性強、生產轉型難、經營風險大。二是管理體制的復雜性，區別于簡單的勞資關系，往往與村集體、合作社、農民個人間產生多元的利益聯結機制，采取反租倒包、生產外包、市場契約、資源合作等形式。是故農村職業經理人需要較長的時間去適應鄉村社會秩序、建立社會資本和調整村域產業結構，例如土地整治、地力提升、村莊規劃、設施農業建設往往需要2—3 年甚至更長的時間，這與其兩年的聘用服務期產生較大的沖突。再者，本地集體經濟基礎、資源稟賦、區位優勢等客觀因素直接影響鄉村產業經濟發展進程，其短期內以收入增幅和資產變現為核心的績效評估考核難以客觀評價職業經理人的才能與努力，據調研杭州市余杭區自2019 年制度運行以來，22 個職業經理人之中僅有2—3 人有績效獎勵。

（二）農村職業代理人的經典“委托—代理”問題

“委托代理理論”是現代公司治理的邏輯起點，用于分析和解決信息不對稱條件下企業所有者和經營者之間發生各種問題，其中應重點考慮農村職業代理人的道德風險，因村集體觀測和監督等手段的不完善，經營者有偏離所有者利益最大化的目標而追求自身利益最大化的趨向?，F實中，農村職業經理人為擺脫體制內復雜行政程度限制，多數采取成立合資或全資子公司來分離行政業務的運營策略，然而其存在通過市場交易與業務外包等技術手段，隱性轉移村集體資產，并利用其政治資源為自身企業開拓市場的機會主義行為，相關監管在鄉鎮層級，既存在制度漏洞，又缺乏監管能力支撐。同時，短時間的聘用服務期、績效評估指標和制約機制缺失會進一步加劇職業經理人的風險偏好，采取諸如“金融投機”“高風險業務投資”“指標變賣”“資產整體變現出租”“收益一分了之”等更加短期和高風險的經營策略，而忽略了集體經濟長期發展的積累和再投資，需要更加完善的激勵機制和監督手段來降低委托代理風險。

（三）主體間權責義務模糊影響獨立經營成效

鄉村產業發展相關主體間權責義務模糊影響了人才“乘數作用”的發揮。一是農村職業經理人深受行政體制綁定。日常經營被基層迎評送檢、填表報數、過度留痕等牽扯，開會、座談、交流、檢查接連不斷，占用了業務團隊的時間與精力，同時村財鄉管、四議兩公開等體制機制極大限制了經營策略的靈活調整，調研中一位鄉鎮村投公司負責人反映，“為了決定1 萬元的集體資金投資，需要花費5000 元號召村民開會討論，且時間成本巨大”。二是農村職業經理人與鄉鎮、村書記干部責權不清。自脫貧攻堅與鄉村振興銜接推動，第一書記和駐村工作隊制度建立健全，加之全國村“兩委”換屆工作全面完成，干部能力素質水平顯著提升，部分地區鄉鎮、村組干部與農村職業經理人在鄉村產業發展上理念相左，市場邏輯與行政、人情邏輯沖突，項目反復打磨卻無法落地，產生“人才相斥”的現象。同時，部分地區干部“到位不越位、參與不干預”執行不到位，鄉鎮干部、村支書不肯把村集體資產開放給農村職業經理人運營，更多將其視為“工作秘書”和“業務經理”，僅負責項目的具體實施，甚至專職對政府人員等外來訪客的接待，難以發揮其應有的專業才能。

（四）農村職業經理人的配套制度仍需建立完善

目前職業經理人職業興起時間較短，職業的長期發展規劃和成長空間尚未明晰，相關晉升渠道與流動體系仍在地方政府設計制定中[4]。根據兩地調研訪談，多數職業經理人因長期在體制外干事創業，對農業人才的相關職稱和技能評定需求不強，對職業經理人能否進入村兩委班子的意愿也相對較弱，而是重點關注分配激勵機制，普遍支持建立股權激勵機制，行政村一級的鄉村CEO 和運營師對村民身份資格的認可和獲取也有較為強烈的反映，另外也有部分鄉村CEO 表達了希望與國企等企業人才打通職業流動壁壘的需求。具體問題集中表現在職業經理人能否以知識和管理入股村集體經濟、能不能跟企業一樣享受期權分紅、能不能享有本村的土地資源的使用權和部分收益權?，F有政策要求村屬企業職業經理人及運營團隊成員居住地在區外的，所聘村應為其落實可用于居住的集體閑置房產，但不享有宅基地權和農房所有權；有耕作需求的，由所在村以減免租金形式提供可用于耕作的土地，但不享有土地承包權，有進一步的改制激勵空間。

四、經驗啟示與對策建議

（一）遵循產業發展與人才振興的客觀規律，更好發揮政府指導作用

委托代理關系是隨著生產力大發展和規?；笊a的出現而產生的，起源于“專業化分工”的存在，企業所有者由于知識、能力和精力的原因無法繼續勝任管理權能，故而選擇保留剩余索取權，而將經營權利讓渡給具有“專業化”相對優勢的代理人行動[5]。同樣，當農村集體經濟發展到一定階段，有一定資本積累，內部人才難以滿足業務經營和市場決策的能力要求，需要更加專業的市場化人才來代行經營權，故而產生了對職業經理人的需求和客觀選擇。因為多數地區的鄉村難以承擔委托成本、沒有委托傳統、缺乏委托機制，加之鄉村振興政績考核壓力，需要地方政府投入前期沉沒成本，完善相關委托代理及監管考核機制，建立健全農村職業經理人市場秩序。根據發展階段的推進，需更多發揮“催化劑”作用，將鄉鎮干部、村兩委從直接領辦轉向間接監管，招聘渠道從行政委派轉向市場競聘，重點放在對職業經理人及其團隊的政治引領、監督獎懲和風險控制，以股份管理來間接操控，協調鄉鎮、村集體與職業運營團隊的利益聯結，保障財政支持資金保值增值，將考核重點放在職業經理人及團隊的“工作過程”與“服務質量”上[6]。同時，保留對鄉村產業發展重大決策的“一票否決權”，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，協調經濟效益和政治領導的雙重要求。

（二）推行多元化的職業經理人模式，允許“秘書型”與“經理型”并行發展

農村職業經理人制度的推廣不僅是鄉村產業發展到一定階段的誘致性制度變遷，也是鄉村治理轉型要求下的強制性制度變遷?，F階段制度推廣基本是由當地政府以財政經費支持，由縣（鄉）統一招聘，各級聯合參評選拔，基層實際任用，屬于另一種形式的產業投資，可能會帶來縣（市）、鄉鎮、村莊與職業經理人能力意愿的潛在沖突?？h鄉政府往往基于轉變傳統發展思路、引入技術專家代理經營的考量，明確要求各級干部執行“到位不越位、參與不干預”原則?，F實中，有的鎮村干部缺乏經濟能力，迫切需要有專業人才分擔產業發展壓力，也愿意將經濟權力分置，適合招募“經理型”職業經理人全權處置相關工作；也有的鎮村干部，尤其是部分新換屆村書記、第一書記、選調生等群體，實際具備干事創業熱情和基礎能力，更期望招聘“秘書型”職業經理人來輔助執行相關經營決策和項目運轉，提供法律、市場、政策等專業咨詢，保持對集體經濟發展方向的把握。為避免“一刀切”的政策推廣引發的基層需求錯配，建議實行“秘書型”與“經理型”并行的多元化的職業經理人模式，允許各鎮、村根據自身發展需要進行人才類型申報，對不同類型人才分開招聘考察，切實補齊鄉村產業發展智力短板。

（三）完善相關委托代理及激勵考核機制，降低委托代理風險

農業職業經理人的委托代理問題與道德風險是新型農村集體經濟發展需重點解決規避的因素，必須設計激勵機制以誘使代理人從自身利益出發，選擇對村集體最有力的行動。一是落實待遇托底。強化政府相關部門的政策支持，在提供有吸引力的工資待遇以外，需重點解決其子女在當地的就學需求和其個人及親屬的就醫優惠，對符合條件的可以享受農業生產領域全日制本科及以上學歷畢業生和中高級專業技術職稱人員補貼，為有需求的運營團隊成員提供宅基地、承包地等用地支持。二是分享剩余索取。要將職業經理人的個人利益與村集體經濟發展相掛鉤，經村民（股民）代表大會通過，鄉鎮政府審議，預留一定比例的資本股（有剩余索取權但無投票權），為職業經理人個人、運營團隊、鄉賢（獨立董事）、合作企業提供股權配置。三是優化績效激勵。完善職業經理人績效考核綜合指標，發揮經理人要素市場競爭機制和聲譽機制作用，除資產盤活、收入增幅、招商項目等經濟指標外，增加村民滿意度評價指標，延長招聘服務期或制定續聘機制，讓農村職業經理人吃上長效“定心丸”，鼓勵農村職業經理人從事有利于本地社會民生的長期性基礎產業工作[7]。同時，可以采用將其年底績效與村書記在鎮街政績打分相掛鉤的措施，加強與村委班子的聯系，強化政治責任。

（四）探索政策性業務和經營性分置辦法，促進經營減負增效

與傳統企業職業經理人不同，農村職業經理人除市場經營外，需同時肩負行政考核任務和社區服務職能職責，其經營項目也顯著地分為經營性業務和政策性業務兩個部分。政策性業務，如農村產權交易及抵押融資服務、鄉村垃圾集中整治業務等，雖然群眾需求強烈、滿意度較高、有項目資金補貼且符合縣鄉考評要求，但往往工作量大、流程煩瑣、補貼應收未收、實際收益不高。為使農村職業經理人及其團隊減負增效，增強社會資本投資意愿，實現各類干部人力資源的優化配置，建議探索適合當地發展的政策性業務和經營性分置辦法：一是成立子公司分別負責專項業務并獨立核算，以全資政策性業務控股子公司為基礎，滿足諸如政策性銀行專項債等財政項目補貼申報要求；同時以經營性業務子公司的形式，探索員工持股、村干入股等激勵聯合機制，也可以更好地面向社會資本，進行融資開發。二是進一步落實不同主體間的業務分工與合作，對于縣（鄉鎮）一級村投公司可以將具體的政策性服務性業務委托參股的各村集體經濟組織，職業經理人更多負責資源統籌和業務標準制定；對于村級運營公司可以由鄉鎮、村組干部承擔服務業務運營和資源對接，職業經理人負責專業咨詢和設施建設，有利于更好提升基層干部形象，更好增強集體經濟服務功能和業務效率。