鄉村建設輔導制度的政策實踐與實施路徑

趙海楠 肖 瑤 高文永

（農業農村部管理干部學院 北京 郵編：102208）

一、引言

黨的二十大提出了“農村基本具備現代生活條件”的目標。從土地革命、鄉村改造到新農村建設再到實施鄉村振興戰略、扎實推進鄉村建設，黨的二十大報告又進一步提出宜居宜業和美鄉村建設，彰顯了我們黨一以貫之重視鄉村建設，不斷實現農民對美好生活的向往。鄉村建設面臨的現實問題是城鄉要素配置不均衡，人、財、地等要素嚴重流失。在實踐中，地方往往通過引入第三方來提供規劃、產業等方面技術指導和咨詢服務，農民參與不夠、規劃不接地氣等原因，導致干部干、農民看，甚至造成資源浪費。在諸多制約因素面前，如何確保建設成果長效惠民是宜居宜業和美鄉村建設的必答題，找到突破口顯得尤為重要。2023 年農業農村部一號文件將“推動建立鄉村建設輔導制度”作為統籌推進鄉村建設的一項重要抓手納入2023 年工作部署。

鄉村建設輔導制度作為農民參與鄉村建設的人才保障措施，是鄉村建設推進機制的重要組成部分。鄉村建設輔導制度是以政府為主導，有效整合各領域專業人員進村開展陪伴式規劃、建設、運營、管護等。各類鄉村建設輔導員好比政府與農民之間的橋梁紐帶，通過深入調研座談，掌握村情民意，對項目規劃設計、建造施工、質量管理、運營管護等提供專業意見和決策參考，既輔助“村兩委”把準方向，避免走彎路，提升決策能力，又輔導農民轉變觀念，提高建設本領，激發參與熱情，從而有效提升鄉村建設質效。當前，已有很多地方圍繞輔導人才下鄉進行了大量實踐探索，并形成具有借鑒價值的經驗，如選配鄉村規劃師，招募文化產業特派員，開展“萬名干部人才下鄉村”行動，校地合作聯建鄉村振興工作站，等等，與建立鄉村建設輔導制度的初衷不謀而合，因此對國內相對成熟的模式進行梳理和研究，有助于為建立科學普適的鄉村建設輔導制度提供參考。

二、鄉村建設輔導制度的研究動態

（一）政策演進

輔導制度，即由黨和政府主導的、有組織有計劃地通過外力促進農村發展和建設的工作制度，它本身并不是一個新鮮事物，作為一項中國政治制度特色下的農村工作制度，歷經了長久的制度創新實踐[1]。

駐村工作隊的派駐方式、規模、功能等根據不同時期的歷史任務也不盡相同。1926 年11 月中旬，時任中共中央農民運動委員會書記的毛澤東，主持制定了《目前農運計劃》，提出為適應農民運動迅速發展培養農運干部。在土地改革期間，土改工作隊成為全國各地鄉村土地改革實踐的領導者和指引者，尤其是在《中國土地法大綱》頒布之后，幾乎各地的土改運動都是在工作隊的牽引下完成。改革開放后，工作隊衍生出“鄉鎮駐村”的模式。伴隨改革開放的深入，先后派出社教工作隊、黨建工作隊、“三個代表”工作隊、綜合治理工作隊、依法治村工作隊、新農村建設工作隊等?？傮w來看，改革開放后的駐村工作隊內涵逐漸豐富，在維護農村社會的穩定的同時，也開始關注農村經濟社會發展和社會治理等[2]。2002 年4 月，時任福建省省長的習近平同志到福建南平考察調研時充分肯定了干部派駐工作成效，并將福建省南平市下派機關干部到農村基層任職的成功做法總結為“南平經驗”。2013 年1 月，國務院印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確各?。▍^、市）要普遍建立駐村工作隊制度，向貧困村派駐工作隊，確保貧困戶有相對應的幫扶責任人。2014 年，中辦、國辦印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，將干部駐村幫扶納入扶貧開發的工作機制之一。2015年，中共中央組織部、中央農村工作領導小組與國務院扶貧開發領導小組聯合印發《關于做好選派機關優秀干部到村任“第一書記”工作的通知》，通過“局外人”整治相對渙散的村委組織，開展脫貧攻堅工作。2017 年，中辦、國辦印發《關于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導意見》，對選派和管理進行了規范。2018 年，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，強調要建立選派第一書記工作長效機制。2019 年中央一號文件中提出把鄉村人才納入各級人才培養計劃予以重點支持，引導各類人才投身鄉村振興。2020 年中央一號文件中明確推動人才下鄉。2021 年，中辦、國辦印發《關于加快推進鄉村人才振興的意見》強調，建立各類人才定期服務鄉村制度。2022 年，中辦、國辦印發的《鄉村建設行動實施方案》中指出統籌推進城鄉基礎設施建設管護人才互通共享。

（二）理論研究

國內類似鄉村建設輔導的理論研究大多基于地方的實踐探索，主要論述地方做法成效、原因分析和對策建議。從輔導類型來看，鄉村規劃師是當前較多理論與實踐相結合的研究成果，張佳以成都市鄉村規劃師制度為例，分析其運行管理、實施效果，認為鄉村規劃師是熟悉上位政策要求、掌握鄉村規劃技術的規劃人員[3]，孫眾志總結了陜西省“六個一”工作模式推動設計下鄉工作，解決農村人居環境突出問題[4]，董莉莉等以重慶交通大學設計下鄉服務團隊為例，梳理了政校地企行服務模式等四條經驗做法[5]，陳芳等結合湖南城建職業技術學院“設計下鄉”經驗，進一步梳理了設計下鄉的現實需求[6]，曾獻君等通過研究福建省屏南縣龍潭村“黨委政府+藝術家+農民+古村+互聯網”的發展模式，解析“設計下鄉”引導下的鄉村振興模式及規劃策略[7]。從人才隊伍建設面臨的現實困境來看，孫靜等認為農業職業經理人人才隊伍建設面臨資金投入不足、權責分配不明、評估考核粗糙等問題[8]，馬晶晶指出農村社會工作人才隊伍是鄉村治理人才的重要組成部分，但目前農村社會工作人才隊伍建設存在社會認同度低、缺乏專業人才、缺乏科學的保障制度及專業機構發展滯后等問題[9]，徐進等基于西南地區幾個村莊引進鄉村CEO 的案例，發現鄉村CEO 遭遇鄉土社會的平均主義和人情邏輯的困境[10]，唐麗霞認為對于不同的人才需求可以采取不同的方式去解決，對于專業型技術人才，可以通過培養本土青年人才的方式解決，也可以招聘職業經理人，并且將長期培育和短期靈活招聘相結合[11]。

（三）綜合評述

由于國家層面尚未出臺相應的政策文件，鄉村建設輔導制度建設尚未系統、全面地展開研究，已有的研究或實踐大多數還是局部的、非正式的，缺乏綜合性和系統性的成果，多以各地實踐經驗為主，而理論化研究不足。二是研究對象多集中在經濟發達地區，難以支撐中西部地區發展需要。從實踐經驗來看，確保制度長久執行和長效管用是關鍵，制度制定的主體是誰？輔導人員有哪些？如何開展輔導？輔導內容包括哪些內容？監督考核管理規范是什么？有哪些保障措施？這些問題是各地實踐中的關注點，也是制度建設須厘清的關鍵點。鑒于此，本文通過梳理鄉村建設輔導有關政策文件和地方實踐經驗，對實施現狀和當前困境進行分析，并提出對策建議，以期為研究建立鄉村建設輔導制度提供參考。

三、鄉村建設輔導制度的實踐做法

自黨的十九大部署實施鄉村振興戰略以來，中央出臺一系列政策文件，動員大規模人才下鄉行動，解決鄉村建設人才缺乏問題。一是“三支一扶”計劃。2006 年，人事部聯合有關部門組織實施“三支一扶”計劃，自2006 年實施以來，已累計選派46.9 萬名高校畢業生到基層就業和服務，2022 年招募數量同比增加2000 名①數據來源：人力資源社會保障部，http://www.china.com.cn/zhibo/content_78334765.htm。，規模有所擴大，進一步為鄉村建設補充了寶貴的人才。二是“設計下鄉”行動。2018 年，住房和城鄉建設部印發《關于開展引導和支持設計下鄉工作的通知》（建村〔2018〕88 號），引導和支持規劃、建筑、景觀等領域設計人員投身鄉村建設，先后發布兩批設計下鄉可復制經驗清單，已有24個?。▍^、市）積極響應號召，探索建立起駐鎮/駐村規劃師、陪伴式規劃師等制度，并初步形成具有借鑒價值的經驗。三是“萬企幫萬村”“萬企興萬村”活動。自2015 年以來，全國工商聯先后開展“萬企幫萬村”“萬企興萬村”活動，截至2020 年，已有12.3 萬家民營企業精準幫扶13.72 萬個村②數據來源：全國工商聯，http://www.acfic.org.cn/fgzs/fgdt/202102/t20210210_63223.html。，在2 月25 日全國脫貧攻堅總結表彰大會上，習近平總書記對“萬企幫萬村”行動給予充分肯定。四是“百校聯百縣興千村”行動。2023 年，國家鄉村振興局印發《“百校聯百縣興千村”行動實施方案》，指導清華大學等104 所高校與河北雄安新區容城縣等130 個縣（市、區、旗）結對開展“百校聯百縣興千村”行動等。

這些行動取得了積極成效，集中表現在三個方面。一是技術、人才、項目、產業等資源聚集，鄉村發展活力進一步激活。譬如，浙江省杭州市青山村CEO 進駐后短短幾年引進各類業態經營主體近30 家，為村民提供就業崗位近300 個，帶動回鄉創業青年50 多人。又如，江蘇省實施的鄉村旅游駐村輔導員行動計劃，在南京市九華村成功打造滑翔傘飛行營地，盤活500 多畝閑置土地資源，為村民提供10 余個工作崗位。二是農民參與度有所提高，鄉村發展內生動力進一步增強。各類人員駐村提供陪伴式服務，與村干部、村民、施工人員等不同角色互動交流，了解農民所盼，借助專業優勢把農民意愿落到實處，既可以幫助群眾調解鄰里糾紛，解決發展困難，謀劃特色產業，提供技術幫扶，又可以加強相關知識普及、指導，用聽得懂的“農言農語”加強政策宣傳，進一步提升農民參與能力和積極性，有效解決了“政府規劃群眾不滿意，群眾規劃不可行”的問題。三是生態宜居、環境宜業、生活和美，鄉村建設成果進一步深化。如西安建筑科技大學駐村團隊幫助村民將混雜的廢棄建材進行重新分類，用于圍護構件、村莊景觀營造，實現建筑垃圾資源化和建設材料鄉土化，助力農村人居環境整治；貴州建立傳統村落工作室首席專家負責制，首席專家通過參與示范策劃、規劃設計和建設指導等具體工作，助力傳統村落保護和鄉村特色風貌塑造。

各地對于專業領域人才的需求比較迫切，在全國層面的動員行動之外，也自發進行了大量探索，盡管崗位設置的名稱不盡相同，但與建立鄉村建設輔導制度的初衷不謀而合。譬如，福建省寧德市探索建立鄉村振興指導員制度，跨地區選派一批既有濃厚鄉土情懷又有豐富工作經驗的專家學者、電商主播、返鄉能人等投身鄉村，在其他地方類似的崗位還有鄉村振興顧問、鄉村振興（村級）協理員、農村工作指導員、鄉村振興輔導員、文化輔導員等。

從輔導內容來看，聚焦規劃、基礎設施、農房質量安全、人居環境等夯基環節，不少地方有鄉村規劃師、責任規劃師、聯村規劃聯絡員、村級宅基地協管員等進行輔導。北京（2017）實施了鄉村責任規劃師制度，規劃師主要負責編制規劃，四川成都鄉村規劃師制度的實踐過程與其類似，但其在成果方面，還自發組織基層黨支部共建活動，主動解決基層矛盾，提升村莊規劃的公眾參與程度[12]。聚焦產業發展、鄉村運營等發展環節，主要東部地區推行農村職業經理人（又稱鄉村CEO）、鄉村振興首席專家、文旅輔導員等機制，主要分布在東部地區，部分中西部地區也有探索。浙江杭州余杭自2019 年起就向全國公開招募農村職業經理人，負責村莊經營，至今已覆蓋服務20 多個鄉村。江蘇省文旅廳自2021 年推出“鄉村旅游駐村輔導員行動計劃”，駐村輔導員從鄉村旅游發展規劃、政策法規咨詢、運營管理咨詢等方面提供專業技術指導，以緩解基層鄉村旅游專業力量緊缺問題[13]。聚焦鄉村文化、鄉村治理等鑄魂環節，山東壽光2017 年啟動“千名傳統文化輔導員培訓計劃”，每村選聘1—2名輔導員，輔導員們自編《孝德教育讀本》等學習資料，開設傳統文化大學堂，每周組織學習活動等[14]?？梢钥闯?，輔導內容覆蓋村莊規劃、設施建設、鄉村運營、產業發展、文化建設、鄉村治理等關鍵環節，除了從專業角度提供技術指導、決策參考外，還包括項目實施驗收把關、做好農民宣教工作。

從招募方式來看，主要包括招聘、派駐、購買服務、志愿服務四種形式。專職聘任和派駐的輔導人才，聘期一般是2—3 年，實現定點服務鄉村。如陜西西安駐鎮（街道）設計師服務期為2 年；浙江杭州首批“藝術村長”的聘期為3 年。需要長期駐扎的崗位聘用期限為5 年，如四川成都社會招聘的鄉村規劃師，而選派掛職、機構志愿者、個人志愿者鄉村規劃師則為2 年。派駐形式又分為兼職和全職、長期和短期派駐服務。如寧夏石嘴山文化輔導員在做好本職工作的基礎上，結合自身專業特長，以包片定點形式開展文化輔導工作；云南省委組織部開展的萬名干部回鄉參與家鄉建設，西安市委市政府出臺的萬名干部人才下鄉村行動，讓機關干部、退休干部、新任職干部到農村基層一線，出謀劃策，動員親屬帶頭等。按照工作成效來看，全職輔導員最符合實際需求，也便于部門統籌管理，兼職人員無法全力兼顧各項事務，絕大多數時間因忙于本職工作而長期請假。以購買服務開展輔導的形式常見于鄉村規劃和鄉村運營。如福建漳州自然資源局通過政府購買服務成立市級村莊規劃專家服務團隊；廣州鄉村規劃師聘用以“購買服務”形式為主，雙方自由選擇，并自行商定具體服務方式、薪資報酬等內容。志愿服務包括社會和個人志愿者、高校學生利用寒暑假社會實踐返鄉參與建設。如中國風景園林學會組織“送設計下鄉”科技志愿服務隊，累計服務600 天；甘肅省住房城鄉建設廳與甘肅勘察設計協會聯合舉辦設計下鄉活動，組織8 家省內優秀設計企業的規劃、建筑、園林景觀、市政設計師進行設計幫扶。

從資金保障來看，一般來源于財政專項、社會資金投入。聘任制人員的費用一般由市、區（縣）級財政資金支持，一些地方由省級專項資金保障。以成都鄉村規劃師為例，由市級財政資金為主導，區（縣）匹配一定比例的專項經費，由市規劃和自然資源局統一管理，每年安排一筆專項資金，用于招募、年薪、培訓等開銷[15]；河北省住房城鄉建設廳自2019 年起每年安排農房設計下鄉專項資金，委托技術單位和相關高?，F場對農村住房建設試點農戶和農房抗震改造工作提供指導；福建省自2018年起由省級財政每年支持臺灣建筑師（文創）團隊下鄉參與鄉村建設，2021 年起每年安排5000 萬元補助100 個閩臺鄉建鄉創合作項目；重慶市將設計下鄉工作經費列入市、區（縣）財政預算。陜西西安等地探索建立“鄉村經營團隊共建共享”機制，石井街道栗峪口村采取保底+分紅模式，與鄉村運營師團隊合作，運營團隊每年給村里20 萬保底收入，其余收入靠經營盈利分紅。不同經濟發展水平的地區對鄉村建設輔導人才的資金支持力度存在較大差異，資金的籌措來源集中于政府支持，相對缺乏社會資本參與鄉村建設的激勵政策，欠發達地區在資金支持力度明顯較弱。

從激勵機制來看，主要包括薪酬激勵、福利激勵、榮譽稱號、考核評優四類。非派駐人員的激勵一般直接與薪資和福利直接掛鉤，而派駐人員多與考核評優、榮譽稱號有關，志愿者類型根據各地支持力度決定是否有生活補貼、交通補貼等。如成都市鄉村規劃師按照上一年度成都市城鎮全部單位就業人員平均工資作為年薪參照值，以2.0 為系數，年薪參照值乘以系數作為下一年度社會招聘鄉村規劃師年薪；海南省對參與“千企幫萬戶”的企業和“三師”（規劃師、建筑師、工程師）志愿者提供企業誠信評價加分、計入學時等激勵措施；陜西省漢中市留壩縣實施“新村民計劃”試點，給予“新村民”創業擔保貸款在內的就業創業政策支持。

四、推進鄉村建設輔導制度建設存在的現實困境

缺乏系統性政策，各自為戰的情況較為明顯。鄉村建設涉及面廣、內容多，一項持續發力、久久為功的系統工程，需要強化系統觀念，增強各部門協同合作，構建統一戰線，廣泛動員社會的力量，共同奮斗、共同締造。各地的實踐探索存在碎片化和短期性的特點，當前國家層面缺少頂層設計指引，一些地方存在省級部門制定文件、市縣兩級僅僅轉發、配套政策并未同步跟進的情況，導致輔導人才作用發揮受限，缺少持續發展機制。鄉村建設涉及農業、規劃、國土、環保、水利、旅游等部門，存在部門分割、多頭管理問題，各部門制定不同的管理目標，最后導致權責不清甚至無人管理，制度的實用性大打折扣。

鄉村地域存在差異導致輔導人才配置不均衡。招聘、派駐和購買服務都需要經費保障，資金保障主要來源于各級財政資金支持，不同經濟發展水平的地區對鄉村建設輔導人才的資金支持力度存在較大差異。從各地實踐情況和相關人才制度來看，一方面，經濟薄弱地區鄉村建設人才支持略顯乏力。經濟薄弱地區本身資金保障鄉村建設活動的能力有限，且資金多用于建設項目本身，缺少額外的專項資金計劃投入到鄉村建設輔導人才建設等領域，僅靠政府投入模式的復制推廣受限。另一方面，借助鄉村資源與專業團隊開展合作受限于資源稟賦和區域差異，資源匱乏型鄉村往往難以引入外腦。

人才激勵保障不夠，鄉村建設輔導人才缺乏歸屬感。受限于行業、地域和平臺等客觀因素限制，長期投身鄉村建設的輔導員缺乏崗位晉升通道，無法二次選擇工作機會，發展空間有限，無法突破事業“天花板”。一些長期駐村的輔導員表示在工作中盡管有情懷，但缺少歸屬感，一位鄉村規劃師談到，鄉村規劃師未來必有大發展，但是具體的路到底在哪里卻很迷茫，目前有相應晉升到體制內的指標，但這個通道還是比較難的。工資待遇低、駐村條件艱苦、福利待遇少等問題也是制約因素。據調研，過去十年間，成都招錄的鄉村規劃師有520 余人次，但目前在職的只剩下100 多人，人才流失的問題較為嚴重。

鄉村輔導人才的能力需要進一步淬煉。一是專業知識儲備不夠，需求與能力不對等，難以提出建設性意見。以村莊規劃編制為例，涉及空間規劃、用地布局、土地整治等，不少從城市規劃師轉為鄉村規劃師，由于對鄉村民風民俗了解有限，作出的規劃無法落地。二是傳統鄉村社會與現代經營理念碰撞的考驗。一些鄉村CEO 表示經營鄉村遠比在城市經營企業更為困難，一邊是外部的現代市場社會，一邊是內部的傳統鄉土社會，需要具備多方資源調動能力[16]，這對輔導人才提出了更高要求。

五、建立鄉村建設輔導制度的對策建議

研究出臺鄉村建設輔導制度、輔導工作指南等政策文件。選取東、中、西部地區開展調查評估，全面梳理各類輔導人才輔導內容、招募方式、工作績效、考核管理和實施困境等方面，摸清不同類型村莊輔導需求，在全面評估當前情況的基礎上，有關部委聯合形成鄉村建設輔導制度，包括人才引進、輔導工作規程、負面清單考核管理等，強化政策指引作用。建立健全工作推進機制，各有關部門加強協同配合，形成工作合力。

（一）強化資金保障。允許地方根據實際需求將中央財政鄉村振興補助銜接資金用于鄉村建設輔導人才招募項目予以支持，在各種鄉村建設項目中安排一定比例資金，專門用于實施輔導人才項目實施等工作。鼓勵有條件的地區加強預算編制，安排專項資金。深入推進“萬企興萬村”等行動，盡可能調動社會力量參與，形成多元化投入機制。

（二）跨區域整合資源，建好用活人才庫。對符合要求的各類人才選拔入庫，建檔備案，對入庫人才按照地域、專業、服務數量等進行分類管理。實行人才庫動態管理，根據市場情況和實際需求，及時調整人才庫的結構和規模。明確人才庫使用機制，確保鄉村與人才實現精準對接。支持輔導人才跨學科跨區域組團式提供服務，實現人才資源共享，以緩解地域資源分化帶來的人才不均衡問題。

（三）建立健全輔導人才多元激勵機制。逐步將鄉村建設輔導員納入《國家職業資格目錄》，建立鄉村建設輔導員職業認定機制。完善輔導人才薪酬激勵機制，強化績效考核結果應用，合理運用物質和精神激勵。鼓勵有條件的地方探索利益聯結機制，激發鄉村建設輔導員創新創業活力。

（四）建立輔導人才能力提升體系。研究編制一套鄉村建設輔導人才工作手冊和輔助教材，指導輔導人才高效開展服務。建立一批實訓基地，分批分類開展鄉村建設人才實訓，大力提升鄉村建設輔導人才素質和能力。鄉村問題紛繁復雜，很多輔導人才都是從零開始，需要搭建駐村規劃師溝通交流平臺，讓駐村輔導員抱團取暖、優勢互補。