基本公共服務均等化的財政政策探討

王國江

摘要：改革開放以來，我國社會主義建設事業取得重大成就和豐碩成果。但基本公共服務發展不均的現象，城鄉差別、地區差別依舊存在。黨和政府高度重視全民基本公共服務均等化，堅持“以人為本”和“共同富?！钡陌l展理念，不斷優化財政資源，從體制、機制和制度上保障重點領域與薄弱環節的有效供給，通過精準施策努力實現全民基本公共服務均等化。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；城鄉一體化；財政政策

引言

財政是國家經濟社會發展的重要支撐和命脈，體現著國家建設發展的目標與方向。由于我國人口眾多、地大物薄，資源稟賦特殊，長期以來在民生層面存在兩極分化態勢，城鄉之間、區域之間、群體之間的基本公共服務依然存在很大差距[1]。在此背景下，黨中央提出要通過加快財政體制改革，完善公共服務體系，全面推進基本公共服務均等化，并在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中將基本公共服務均等化這一發展理念提上議事日程，作為今后一個時期內的國家戰略發展目標。因此，基本公共服務均等化不僅是保障和改善民生的重要舉措，更是國家發展戰略的重要指引和遵循，是全民共同富裕的最終落腳點。

一、基本公共服務均等化的概念及內涵理解

（一）基本概念

基本公共服務均等化是指國家在治理、建設和發展過程中，基于公平正義原則，為全體社會成員提供的大致均等的公共服務?；疽卦谟诓环置褡?、地域和戶籍制度的限制，全體社會成員在個體的生存與發展中能享受到最基本的均等服務產品，包括居住環境改善、公平接受教育、醫療保障、特困救助、就業創業、適齡退休保障等方面。

（二）內涵理解

基本公共服務均等化是“共同富?！钡膬群c外延[2]，追求的是在基本公共服務內容不斷豐富完善的基礎上，實現廣大人民群眾物質生活和精神生活的共同富裕。物質生活富裕和精神生活富裕都是全體人民共同富裕不可或缺的組成部分，國富民強體現的是物質生活和精神生活相統一的全面富裕，兩者相輔相成、缺一不可。革命歷史唯物主義的哲學觀認為，經濟基礎決定上層建筑，因此，共同富裕立足于物質富裕，物質富裕構成精神富裕的重要支撐。人，作為生命個體，組成了世界和社會，是推動生產力發展和改造世界的最具決定性和主導性作用的因素，這就充分彰顯出人的精神富裕是人全面發展的一個重要標志，社會全面進步和物質富裕離不開精神富裕的支撐。

二、基本公共服務均等化建設面臨的問題分析

（一）制度供給不均

長期以來公共服務制度的城鄉戶籍二元化制約著基本公共服務的均等化。國家雖然強調統籌城鄉協調發展，但受多方面因素的影響，目前在基礎教育、醫療服務和社會保障等方面的基本公共服務的城鄉兩極分化現象依然顯著。比如，實行多年的新農合醫療制度，存在明顯的不公現象，一直被農民怨聲載道。雖然這一制度的設計初衷是為廣大農民解除“大病致貧”的后顧之憂，但作為六億多的農民群體其大病概率并不占多少比例，而平常最多的普通疾病需要在鄉村診所或醫院門診付費治療，但這類普通疾病并沒有被納入醫療保障范圍內。顯然，新農合醫療保障制度與全面醫療保障的城鎮醫療制度存在巨大的差別。新農合的疾病保障范圍是重大疾病，在普通疾病的保障方面是存在顯著差異的。另外，新農合繳費數額逐年上漲，當年清零不能積累，與城鎮醫療制度相比，?也存在不均等之處。同時，農村地區的公共服務管理人員、設備和設施的供給方面也存在或多或少的不均等現象，在義務教育和醫療衛生領域表現較為突出，無論是公共服務的供給數量還是質量，與城市相比都還有差別。

（二）事權、財權與財力不對稱

事權實際上指的是政府為社會經濟事務進行支出的權力和策略，財力是指財政的支出能力，是建立在相應的財政收入基礎上的，而財權則決定著財政收入的狀況[3]。因此，三者之間互為聯系，相互促進。目前，在我國基本公共服務領域，面臨著財力緯度和經度上的不對稱。

首先是財力緯度上的不對稱。財力緯度基于政府管轄的范圍，客觀上存在中原、東西部、沿海地區之間的財力差異，就最低公共服務水平而言，中原地區和東部地區的財力相對比較雄厚，而西部欠發達城市和地區的財力相對匱乏。由于西部地區的自然資源環境、經濟發展基礎和人口規模狀況等因素的局限，導致西部地區的財政自給率較低。從政策導向來看，近幾年國家雖然加大了對西部地區的財政傾斜力度，但“體外輸血”畢竟十分有限。西部地區自身造血功能不足，在國家對中、東、西部輸入同計量的狀況下，西部地區的財力仍然存在一定的差距，實際上也是一種地區之間公共產品的成本差異。

從財力的經度上來看，也存在一定程度上的財政供給不對稱。財力經度自上而下，中央集權掌控的財力是留有“余地”的，任何情況下，中央財力略有庫存，而地方政府掌握的財力大多是“入不敷出”，財政來源滿足不了本級政府的支出需要，在重點公共服務領域建設中往往是“拆東墻補西墻”，出現財政“赤字”的現象，這樣就導致基本公共服務的涉及面及實效性較差。由于中央政府擔負著收入分配與經濟穩定的責任，留有的“余地”主要是便于有充足的財力來保障宏觀調控，而地方財政則需要一分錢當成兩分錢來花。

（三）財政供給不均

改革開放以來，國家倡導“工業反哺農業、城市扶持農村”的大政方針，并逐步提高了地方財政在分配中的比例，為鄉村振興和解決“三農”問題增添了強大動力，在農村基礎教育、社會保障、公共衛生、環境保護等基本公共服務領域的財政扶持力度不斷加大，取得了顯著成效。但這一改革紅利只有經濟發展省份或地區得到了充分的享受，而大多數省份的財政收入沒有明顯好轉，特別是市縣一級的財政收入仍然是舉步維艱，難于支付各種基本公共服務所需的資金。地方財政供給不均，致使基層基本公共服務建設顧此失彼。在整體經濟發展趨緩的背景下，部分農村地區和偏遠地區地方政府重點稅源增長較少，財政支出壓力較大，需要承擔“保運轉、保工資、?；久裆钡确矫娴膭傂灾С?，再加上購買服務改革走在事業單位改革之前，進一步增大了這些地區基層地方政府的財政壓力。這些地方的政府財政收入不足，使地方政府在提供基本公共服務時“心有余而力不足”，影響了地方基本公共服務的公平性。

三、推動基本公共服務均等化的財政政策建議

?中國作為面積大國和人口大國，實現基本公共服務均等化是逐步推進的過程。針對目前在基本公共服務均等化建設中存在的問題，需要進一步發揮財政政策的引導作用，推動相關領域改革，最終實現基本公共服務均等化的戰略目標。

（一）針對差距，做好基本公共服務均等化的制度安排

對于我國來說，面積廣大，人口眾多，不同區域、不同行業、不同群體之間的資源稟賦具有一定的客觀差異，實現基本公共服務均等化需要因地制宜、因勢利導、循序漸進地解決一系列棘手的矛盾與問題。

首先，完善制度安排。均等化的內容豐富是一個復雜的系統。因此實現均等化的目標是多樣的，采用的手段也將是多元化的、創新的，且不可能是一蹴而就的?？茖W的財政體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。黨領導推進基本公共服務體系建設的經驗表明，必須做好基本公共服務均等化的制度安排。相關的制度安排包括各類法律法規和宏觀政策：一是均等化權利的法律界定；二是做好基本公共服務均等化的統籌規劃；三是建立財政政策與轉移支付的運作機制；四是強化公共服務提供主體的監管、評估與問責制度等。

其次，堅持社會主義正義準則。提高基本公共服務均等化要以社會公平正義為準則。這就意味著政府要明確自身責任，立足群體差距、城鄉差距、區域差距，加大政策引領，完善配套機制，逐步縮小差距。為了達到這一戰略目標，政府要做的就是盡可能地創造條件，引導城鄉資源雙向流動，推動區域經濟協調發展，在城鎮規劃和空間布局上做好人口、設施、技術的合理配置，結合鄉村振興戰略，推進欠發達地區的基本公共服務供給質量與效率的提升。

（二）明確責任，提高地方政府提供基本公共服務均等化的財政能力

通過前文的分析可知，基本公共服務均等化建設，需要促進政府“財權”[HJ2.75mm]和“事權”的統一[4]?，F行體制下，我國基本公共服務領域各項制度不斷規范化，需要進一步強調基本公共服務均等化的政府財政責任，建立以地方財政為基礎、中央財政轉移支付的促進基本公共服務均等化的責任分擔模式。

第一，落實主體責任?！案骷壵诎才咆斦С鰰r，要把基本公共服務放在首要位置?！睆娀诨竟卜罩姓袚亩档茁毮?，由政府主導提供公共服務產品，進一步明確中央財政事權、地方財政事權及中央地方共同財政事權在基本公共服務領域的支出責任及承擔方式。另外，政府需要轉變思維和觀念，將傳統的對公共事務管理大包大攬的方式轉變過來，由管理型政府向服務型政府轉變，簡政放權，優化行政審批程序，構建多元化基本公共服務參與機制，并為其創造可操作性強的政策條件和社會環境。

第二，依據公共需要與公共產品的特點，要堅持以社會需求為導向，制定并實施社會公共設施配置標準和規劃，在不斷完善基本公共服務均等化體制機制基礎上，布局好非基本公共服務和生活性服務，強化重點領域、薄弱環節和邊遠區域的發展，擴大教育、衛生、文化等優質資源的供給能力。

第三，根據基本公共服務均等化的目標和實現時間節點，明確政府各層級、各部門基本公共服務供給責任，評估基本公共服務均等化的地區財力需求和財政支付能力，提高地方政府提供基本公共服務均等化所需要的財政能力。從供給方式和供給便利性著眼，大多數基本公共服務本質上是地方性公共產品，地方政府應當承擔起供給責任，中央財政在全國范圍內進行收入分配調節，完善轉移支付體制。

（三）加強保障，促進基層公共服務均等化建設

第一是加大財政扶持力度，確?；竟卜盏钠栈菪哉嬲鋵?。實現全體人民的共同富裕，需要統籌實施新型城鎮化與鄉村振興戰略的相互銜接，加強對農村地區、偏遠山區和困難群眾的相關扶持政策的傾斜，通過財政扶持力度的增強，持續推進弱勢群體在教育資源、醫療衛生、社會保障和公共文化等領域的基本公共服務均等化建設。

第二是探索多樣化的公共服務供給方式，構建多元主體供給模式。隨著市場經濟與公共管理實踐的發展，政府也需要及時轉變身份，在公共服務供給中不再僅僅是“提供者”的角色，而是要成為“引導者”，鼓勵社會組織參與公共服務的供給，構建“政府主導、市場參與、社會協調”的多元供給模式，解決公共服務供給與需求的矛盾。政府加強對定向援助、對口支援等項目的運行機制建設，做好基本公共服務的統籌協調、監督評估等工作，涉及人民群眾高度關注的公共服務事業信息，應做到充分公開，確保對公共服務供給行為的全面監督，推動基本公共服務均等化落實。

第三是重點關注基層民眾的各類保障型公共服務產品的供給。著力解決進城務工的農民工基本公共服務保障問題，包括外來人員和流動人口適齡兒童就近入學問題的解決，讓外來人口、流動人口與本地人口都能享受優質的公共服務，推動勞動力要素自由流動，實現勞動力人口合理布局。針對公共服務社區化服務網絡建設，政府要建立統一指導和規范，依托社區組織和社會服務機構，建立社區中心服務設施和信息服務平臺，滿足居民的基本公共服務需求，同時以各類社區服務業推動基本公共服務和生活性服務的協調發展。針對鄉鎮城市規劃的問題，堅持大中小城市和小城鎮協調發展的路線，做好住房建設、公共服務、社區治理等安排，滿足城鎮就業和回鄉創業人員的需要。完善轉移支付制度，加強對欠發達地區的公共財政支出，引導社會資源向這些區域的合理流動，促進欠發達地區的基礎教育、衛生醫療、群眾文體等的發展，縮小欠發達地區與發達地區之間基本公共服務的差距。

四??、結束語

我國在本世紀初開始實施基本公共服務均等化戰略，并在十四五規劃和2035年遠景目標綱要中提出，要在2035年達到基本公共服務實現均等化的建設目標，讓共同富裕取得更大的進展，人民生活更加幸福美好。立足共同富裕推進基本公共服務均等化，需要政府不斷優化財政政策，做好各個層面的體制機制制定工作、統籌安排和保障管理，逐步縮小城鄉差別，健全公共服務要素保障體系，不斷增強欠發達地區的公共服務體系服務能力和服務效率。

參考文獻

[1]單琳琳.優化農村公共服務供給提升基層社會治理效能[J].宏觀經濟管理，2022（10）：61-69.

[2]袁威.基本公共服務均等化的政策邏輯與深化：共同富裕視角[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2022，26（4）：56-63.

[3]黃劍宇.社會組織參與公共服務的實現路徑探析——基于供給側改革視角[J].遼寧師范大學學報：社會科學版，2021（2）：30-35.