“無證明城市”改革數據共享之探究

姜濤　劉歡　韋寧

摘要：隨著網絡社會中信息共享機制的不斷完善，大量的虛擬和物質的大量共享已經或即將出現?；趯鹑A“無證明城市”改革的分析，得出以大數據為基礎、以服務為基礎的政府建設，實現“零證件”的數據共享是必要的。除了政策、制度、技術等方面的壁壘外，數據權利歸屬、權利義務關系緊張與失衡、數據安全與個人隱私權問題；對“無證件”的改革，由于對國家機密的保密，各方面都存在著一定的障礙。要解決“不愿共享”“不敢共享”“不能共享”等問題，使改革后的資料資源得到有效的使用，使之能夠更好地發揮其巨大的作用；在今后推進“無證明城市”和“沒有證件的城市”的改革中，必須要加強對“沒有證件的”和“沒有證件的”的信息交流。

關鍵詞：無證明城市；改革數據；數據共享

一、“無證明城市”改革數據共享的內在要義

“政府信息共享” 是指“由于執行公務而利用其他機構的信息，或向其提供信息的活動”。而以大資料技術為載體和載體的改革，更是將其作為一個具有重大意義的信息資源。

目前，金華“無證明城市” 改革的數據共享率為62%。這意味著各個部門面對改革都梳理出大量可以共享的數據?？梢宰C明，政府機構信息化建設步伐在不斷推進，各級政府部門成為數據收集、制作和存儲的主要環節，一方面分散的行政部門掌握著海量的數據；另一方面由于官僚主義的制約，導致數據流通不暢，造成數據的保存費用增大；并加強了機構對資料的權限。[1]在信息技術的今天，服務型政府和善治型政府首先要做的就是以人為本、高效利民，而“效率” 則成為現代化政府建設的一個主要標志，也成為信息交流的內在推動力?！罢块T間的信息、法律資源的合理分配” 是行政機構進行行政決策、依法行政的一個基本前提。同時，改革中的信息共享也體現為公共權益的獲得。同時，政府的資料也是一種可以重復使用的資源屬性。其實質就是要使政府部門能夠在提供的過程中，充分地使用現有的資料，避免相關人員在執行過程中所承擔的煩瑣的責任，從而促進國家治理能力的現代化。

二、“無證明城市”改革數據共享的現存困境

（一）改革中的資料所有權界定不明確

在進行“無證明城市” 改革中，如何進行信息產權的保護是法律上的一道障礙。而要破解這些問題，要明確“數據” 的歸屬?！百Y料的設立應當具有主體與對象，以公民、法人或其他社會團體為主體，以資料為對象?！?/p>

從其主要特征來看，是指由行政機關在執行公務時所產生的、以一定形式記錄和保存的各類資料。由于行政主體、行政機構是公開的，所以，盡管政府的信息是以國家為單位的，但是，在信息權利的保證和代表的民主制度下，它實質上是公共的。從其自身的法律屬性來分析，人格權屬性、財產權屬性以及國家主權屬性得到了普遍的認同。[2]但是，從個人信息共享的角度來分析，個人權利屬性被削弱，財產屬性更多地體現在“數據權力” 中，并得到了增強。通過對“不能證明” 制度下的信息共享的進程特征進行考察，發現“信息共享” 是在依法行政和依法履行職責的進程中產生的，而在行政機關內部則是“提供”“使用”。

（二）共享主體的權責不平衡

由于資料所有權尚未確定，《綱要》中只有抽象的條文，其中提到，必須“界定部門之間的數據共享界限和使用方法，并明確各個單位之間的資料管理與共享的責任與權力”，《條例》第3章中“數據共享” 一節只對共享行為做出了程序化和目標化的規范。由于沒有證據的城市，信息的共享是一種內在的管理，它不會導致相關的權力和責任的減少，但是由于雙方的競爭和政策而導致的權力和責任的不平衡，將會間接地影響到政府的管理。

在信息資源共享方面，主要是簡化行政許可、審批等行政程序，為行政機關做出重要的政策制定和決策提供技術支持，但是，若因其他單位的資料出現了差錯、“污染”，致使用戶做出不正確的行政決定或侵害到當事人的合法利益。簡單來說，信息的共享都是由政府機構組成，其屬性的公共屬性與身份的平等或差別，使得二者之間的關系在運用上必須參照行政法的基本原理和準則，并參照其基本原理。例如，金華市推行的“告知承諾” 在方便了群眾和便捷了辦事流程的同時，依舊有一定的隱患存在。告知承諾對象在辦理事項之前是否有不良信用記錄或虛假承諾等情況，在辦理業務時很難被確定。同時，事后核查是否真的能夠檢查到虛假情況也是“告知承諾” 后續要解決的問題。在這種情況下，各成員在權力和責任上的配置，實現二元甚至三元的利益均衡，的確是一個很難解決的問題。

（三）泄露“兩個機密一個私人”資料的危險

在這一制度的實施過程中，政府信息的安全性問題一直是公共信息系統甚至是公共信息體系中的核心問題。盡管隨著信息技術的飛速發展和網絡的不斷發展，越來越多的人開始關注公共信息，使得信息的存儲數量迅速增加，但也給了一些不法行為者以更快的速度獲取信息。與常規的“實體防衛” 相比，在互聯網“安全防御” 中，更依賴于復雜的電腦技術，而這正是政府機構所擅長的?！墩畔⒐_條例》第14、15條關于“兩個機密一個隱私權” 條款的出臺，是一項關于政府信息披露的豁免條款。盡管在技術上可以對公共元數據進行過濾，但由于其自身的開放性和關聯性，會導致信息的安全性問題。政府數據開放與共享是基于政府透明和開放治理理念的基礎上進行的，它與國家數據安全、商業秘密和個人隱私權之間的關系有很大的矛盾。所以，基于這樣的技術，原本用于信息披露的“可劃分” 規則將面臨理論與現實上的壁壘，而“兩秘密一隱私” 數據則需要新的理論和技術進行安全保護，以免其暴露與危險帶來更為嚴重的社會后果。

而且，由于數據本身具有龐大而內容繁復的特性，因此，數據的版權或相鄰關系的附加，很可能會與數據的個人權和國家權相矛盾，也就是說，數據的變革并不需要經過繁復的行政審批手續。數據在流通和交易中的作用是非常重要的，但由于它的可攜帶性，它的地理位置會妨礙到它的公開和共享。

三、“無證明城市”改革數據共享的推進路徑

（一）政府資料所有權的界定

資料的所有權，就是確認資料的所有權。對我國現行法律制度進行了修改，確立了我國現行法律制度的基本原則。金華市為推行改革，定時召開“無證明城市” 改革培訓會，傳遞“無證明城市” 精神并為基層干部對工作的相關措施和大數據平臺的操作進行詳細的解讀，以此來強化“無證明城市” 意識，深化“無證明城市” 改革，其經驗具有一定的借鑒意義。

“在互聯網上，信息的主權既是權力的一部分，也是權力的一部分。而在國際上，它是獨立自主和自治權的表現，它是國家的主權和權力的結合。所以個人數據、企業數據、政府部門數據，都具有‘國家主權 的特征，數據的流通、交換、共享、交易，都必須遵守這些基本要素。而對于其他政府部門所能獲得的政府資料，則擁有‘附加限制 的權利?！盵3]將“無證明城市” 的數據共享協議引入流程，秉承從權力本位到責任本位的理念轉變，實現“無證明城市” 改革數據共享的專業性立法路徑?！案郊酉拗啤?是對非本單位的數據進行加工、利用和流轉等方面的制約，但基于“非證據型城市” 的數據共享方式自身的特殊性，從現行的產權理論上推導出的“所有權” 與“使用權” 可以在某種意義上解決“不具備證書的城鎮” 制度中數據的產權約束。

（二）引進合同管制制度進行數據共享

由于目前我國的立法法規還不完善，因此，推動“無證明城市” 制度的建立與推行，將成為促進我國經濟社會發展的一個重大因素。深圳、上海、貴陽等城市都在公共信息公開的基礎上，采用“服務條款” 和“授權許可協議” 對政府信息進行公開和共享；而建立在機構內部的“資料共享協定” 也在實際運作中。

第一，作為“不能提供證據的城鎮” 的信息共享的雙方，政府機構都是公共機構，他們各自都是為了共享信息而進行支付，并且必須履行協議中的約定；因此，這樣的共享協定屬于“雙務契約”。合同的外在形態判定應特別注意當事人之間的關系，并因當事人的法定身份而異。第二，根據具體的信息需要，機構可以通過“合同”“協議”“備忘錄” 等多種方式進行磋商。第三，如果第三方“個人隱私”“商業秘密” 等有關權益遭受侵害，應當給予行政復審和行政訴訟的救濟。各方均有權根據各自情況的需要，對各自的權力、責任進行調節，并按照合同的約定，或中止合同的執行。各行政機構手中的政府資料類型多種多樣，各方可以在協定中列明具體的資料清單、共享規則、格式需求和時限，并就有效期間、地域范圍達成一致。以此為目標的磋商方法來決定各方所共享的資料的范圍和界限，可以最大限度地保證它們在所提供或所用的資料中的合法與限制。

（三）由權利向義務的轉換

在“金字塔式” 的權力結構中，各職能之間的競爭和數據的競爭是機構間“不能證明的” 改革中最大的障礙?；ヂ摼W革命導致的資訊本位與資訊權力的凸顯，使權力的內涵、性質與結構發生了根本的變化，其主要特征是資訊與知識逐漸代替了物質性的來源與權力?！盁o證明城市” 的改革，數據共享是怎樣跨越“部門利益” 和“外部利益” 的，這就要求我們對“沒有證件的城市” 的數據共享進行反思，從而使信息資源的合作和雙贏成為現實。

“無證明城市” 改革數據共享，其職能是使其充分發揮政府信息的作用，降低其履行的責任，使其作出更為科學、合理的決定?！盁o證明城市” 改革從各部門數據自理開始。各部門對內整理好自己的數據，以流程圖的形式理清并呈現部門辦事流程，并上傳政務服務平臺進行數據共享。由于“賦予政治權利的過程中，必須有義務的約束，而權利和義務又是互相依賴的”?！皣邑熑巍?是指行政機關賦予的權利人所要承擔的義務。所以，不管是現代政府管理觀念的改變，或是行政機構結構的變革，“無證明城市” 改革中的信息共享職能的定位，使得公眾既要擁有海量的信息，又要享受到巨大的利益，還要始終把“公共利益” 放在第一位，把“部門利益” 放在“公共利益” 上，這既是現代責任政府的內部需求，也是民主的需要，更是法治國家所需要的一種機制。[4]

（四）由政府指令轉變為專門法律

“無證明城市” 的改革，為現代化管理觀念的建立提供了必要的實踐支撐。沒有證據的城鎮制度的建立，法律上的障礙是無法用簡單的行政指令來完成的，只有在多個不同的利益的博弈中，進行法律上的磋商才能使其具備法律效力。[5]盡管在垂直關系鏈中，同一個行政責任的上下兩個部分可以用行政指令來進行信息的共享，而在不同的職能部門間進行“沒有憑證的城市” 的數據交換就比較困難了。

對于不能在公開的信息發布平臺上發布的信息，可以采取臨時的“共享協議” 來實現信息的緩存和轉換。但是，在大數據與AI技術飛速發展的今天，對于“非證件城市” 的數據共享要求會越來越高，而且由于數據產權結構的復雜性，使得“共享協議” 的數目急劇增加，使得機構難以對這些擁有國家所有權和產權特征的數據進行有效的管理。群眾的“無證明” 辦事行為必須和個人的信用體系結合，否則出于信任和便捷群眾的“無證明城市” 改革便存在風險。因此，未來“無證明城市” 改革的發展必然離不開各方面建設社會良好生態。而特殊立法則是今后“無證明城市” 改革的重要途徑，它可以抽取最大的公共需求，提煉出“無證明城市” 改革中的主要權利義務關系，探清楚“無證明城市” 改革數據共享行為的內部結構，為“無證明城市” 改革數據共享的大范圍應用提供確定的法律文本依據，將“無證明城市” 改革數據共享納入法治的軌道。

四、總結

“無證明城市” 的改革是基于現實需要而進行的。我國的政府信息系統存在著很大的發展空間，盡管當前各國對其屬性的界定還沒有定論，但它的資源價值卻不容忽視，“無證明城市” 改革數據共享一是借助了海量信息技術。大數據技術是大數據時代的一個重要特征，它使得政府機構在提供公共信息的同時，可以準確獲取數據，建立數據集、數據庫和數據群體，從而實現對數據的綜合和綜合的處理；二是建設社會主義和諧社會的需要；政府公開的活動需要政府的公開透明和監督，政府信息的共享是政府的第一要務。政府部門的信息資源具有很高的經濟效益，而跨行業之間的信息交流更能充分利用其在各領域之間的信息交流，消除信息的“孤立”；為依法行政機關的運作，消除數字障礙，推動依法行政。

參考文獻：

[1] 鄭佳斯，藍云.形塑數據流動空間：政府跨部門數據共享的新技術機制[J].華南師范大學學報（社會科學版），2022，（5）：43-55+205.

[2] 傅榮校.我國政務數據共享的政策目標變遷與共享實踐推進[J].檔案學通訊，2022，（5）：28-36.

[3] 雷晨曦，張淑鳳，喬陽，等.大數據背景下行政管理機制改革研究[J].公關世界，2022，（13）：87-89.

[4] 馮鋒.運用大數據促進我國國家治理現代化研究[D].濟南：山東師范大學，2022.

[5] 溫芳芳.我國政府數據開放的政策體系構建研究[D].武漢：武漢大學，2019.

課題項目：課題來源：西安交通工程學院，課題名稱：“無證明城市”改革數據共享之探究，課題編號：2022DC45。

作者簡介： 姜濤，男，漢族，山西忻州人，本科在讀，研究方向：電子政務、城市管理；

劉歡，女，漢族，陜西渭南人，碩士，輔導員，研究方向：電子政務、城市管理；

韋寧，男，壯族，新疆伊犁人，本科在讀，研究方向：電子政務、城市管理。