營商環境法治化視域下的中央法務區建設

盧育蘭

〔摘要〕 法律服務聚集的中央法務區可以滿足企業發展需求、穩定企業發展預期、創造企業發展機遇，成為推動法治化營商環境建設的新動力。當前中央法務區建設存在輻射帶動作用不夠明顯、市場吸引力不夠突出、政務服務效能不夠高、治理秩序不夠好等不足。加強中央法務區建設，應提高資源配置效率，放大聚變效應；創新法務供給，增強市場吸引力；提升政務服務效能，優化政務環境；深化多元聯動共治，提升聚合力。

〔關鍵詞〕 營商環境；法治化；中央法務區

〔中圖分類號〕D922.1〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2023）01-0081-05

中央法務區是指將法律服務行業的機構和業務集合在一起的法治創新聚集區，是以律師、公證、仲裁、司法鑒定等法律服務功能為核心，同時融合稅務會計、高端商務、現代金融、商貿會展、商標專利、科技服務等行業聯動發展的法律服務綜合體。在法治作為營商環境優化的重要抓手與可靠保證〔1〕的背景下，各地都在探索建設專屬于自己的中央法務區。中央法務區推動法務與商務相互促進，其打造的“法商融合發展”復合商圈，為區域內企業提供從引進、落地、開業、達產到經營發展的全生命周期的法律技術支持，打造充滿活力的市場環境，成為推動法治化營商環境建設的新動力。因此，有必要探討中央法務區與法治化營商環境之間的積極正向關聯，以優化法治化營商環境為目標指向，探索中央法務區建設的新路徑。

一、中央法務區在建設法治化營商環境中的作用

隨著現代法律服務行業的發展，法律服務機構由分散走向聚合漸成趨勢〔2〕，2017年中央法務區或類似法務集聚區開始在多地興起，成都、上海、廈門、深圳、長春等地先后探索建立了天府中央法務區、虹橋國際中央法務區、海絲中央法務區、前海深港國際法務區、長春智慧法務區。中央法務區參考中央商務區的模式，在特定城市特定區域實現法律服務的業態集聚與功能升級，發揮其區域集成、業務集成、流程集成、功能集成的集成效應，對法律服務進行功能重塑和流程再造，從而打造優質法律服務生態圈〔3〕。其已經不僅僅局限于法律服務的高效聚集，而是著眼于將法務與商務同構發展，形成互融共享、創新耦合、同振發力的法律服務綜合體。

（一）“中央法務區+法律服務”：滿足企業發展需求

中央法務區匯集法律咨詢、公證、仲裁、司法鑒定、法律援助等諸多優質法務資源，形成以法律服務為中心帶動關聯產業發展的法務聚集區?！爸醒敕▌諈^+法律服務”形成的多元化、體系化法律服務產業鏈條，為企業進入、參與市場競爭提供投資招商、市場準入、融資并購、企業合規、風險防控、經營上市、知識產權、涉外經貿等專業化的法律服務，可以更有針對性地服務市場經營主體。對企業而言，中央法務區提供的“一站式”法律服務，不僅可以在事前把控法律風險，而且事中的運營發展也可以獲得相關法律服務保障，甚至事后商業糾紛的解決亦可以及時獲得法律幫助。中央法務區所建構的法務生態圈可以降低企業運營成本，吸引更多企業落地投產，營造優質的法治化營商環境。

（二）“中央法務區+政務服務”：穩定企業發展預期

中央法務區不僅聚集了全面、高效、專業的法治資源，而且可以為企業提供便民、快捷的營商政務服務。如海絲中央法務區福州片區就是以政府服務模式提供法務服務，構建了全國首個實體的法務服務中心，通過內設的服務窗口，為企業提供商事立案、訴訟、司法鑒定、仲裁、知識產權、稅務、金融等法務、泛法務服務，是“中央法務區+政務服務”的創新實踐。此外，中央法務區為政府機構在優化營商環境中精準落實宏觀政策、深化減政放權、完善監管機制、創新服務方式等履職行為提供專業的法律技術支持，并聚焦優化營商環境推進政府行政決策、執行、管理、服務等政務信息公開，深化依法行政。而政策連貫穩定、信息公開透明、執法合理規范的政務環境有助于穩定企業發展預期和信心，解除企業對政府政策變化的后顧之憂。

（三）“中央法務區+關聯產業”：創造企業發展機遇

中央法務區更大的能量在于其可以聚合和輻射關聯產業發展的“化學效應”。中央法務區不僅有各種法務機構進駐，還囊括了法律服務行業產業鏈上的會計、稅務、金融、審計、破產清算、知識產權代理、咨詢等相關行業機構，使法律服務行業與泛法務行業合作共進，共同服務于企業。甚至中央法務區內的法律服務行業可與大數據、物聯網、區塊鏈、云計算、數字經濟等新興技術共生發展，帶動系列產業聚合發展。此外，中央法務區還可滿足企業開拓國際市場的需要，提供涉外、涉港、涉臺的法務服務，帶動法務資源與國際投資、進出口貿易、戰略合作等涉外產業互動與協作。中央法務區將法律服務業的觸角延伸至關聯功能產業，產業集群化創造了資源共享、良性競爭的生態環境，能夠為企業發展創造良好的機遇與條件。

二、營商環境法治化視域下中央法務區建設存在的不足

（一）輻射帶動作用不夠明顯

從實際效用來看，中央法務區普遍沒有充分發揮溢出效應。一是中央法務區內產業鏈條不夠完整。中央法務區在設立之初，各地多在提供豐富多元的法律技術支持上謀篇布局，但是依托法律服務而建立的產業鏈條基本上處于初級形態，法務產業鏈上的泛法務服務大多沒有及時跟進，或者引進的機構規模小、競爭力弱，企業間上下游關聯性不大，發展缺乏銜接，導致產業鏈條過短或缺失，限制了中央法務區的輻射帶動范圍。二是中央法務區內產業層次性不夠明顯。部分中央法務區目前仍囿于傳統產業的法律技術支持，產業層次不夠豐富。其發展不應止步于傳統產業，怎樣實現法律服務與法務產品研發、法治人才培養、法治研究和交流等功能協同創新發展，怎樣促使法律服務與投資商貿等商業服務對接推進，怎樣推動法律服務與人工智能、科技創新、數字經濟、生物能源等新興業態之間的創新銜接，是未來中央法務區發展所必須要解決的問題。三是中央法務區的線上功能不夠突出?；ヂ摼W的普及使絕大多數中央法務區關注并提供了線上法務服務，開設了數字法務、智慧法務、云上法務、指尖上的法務等服務模塊。然而，當前線上法務的使用率有限，基本還是依托線下的實體法律服務。除因線上系統不穩定、操作流程繁雜、功能不全、跳轉延遲等平臺自身技術漏洞導致用戶體驗感差之外，與用戶互動性不足也是導致線上服務渠道不暢的重要因素。當前部分中央法務區所提供的線上服務與用戶需求在某種程度上存在錯位，部分服務仍然停留在“線下有什么，線上就提供什么”，未能彌補線下功能的不足。

（二）市場吸引力不夠突出

目前，我國中央法務區建設尚處于起步階段，其市場品牌效應及吸引力還有待提高。一是優勢特色不夠鮮明。當前，大部分中央法務區致力于聚集更多的法務資源，并在此基礎上拓展研發法務產品、開展法務宣傳以及培養法務人才等增值創新服務，職能大同小異，定位基本相同，發展模式化、同質化，未能很好地彰顯地域特色、品牌特色，各自的重點、亮點模糊，也未突出各地軟硬件的競爭優勢，無法形成較高的人才吸聚力。二是供需不匹配。中央法務區的大部分機構、業務主要依靠政府機構的單向引進，由于政府與企業之間供需對接互動不夠，中央法務區提供的服務無法回應企業的實際需求。而且中央法務區是跨機構、跨行業甚至跨區域的全新聯合體，企業、法務機構對其功能定位、運作模式、制度機制都比較陌生，對中央法務區的效用持觀望態度。三是法律服務與科技的結合仍處于初級階段。部分中央法務區內數字化、信息化、智能化程度相對較低，法律服務與科技的融合不夠深入：要么現代科技運用較少，各行業、各領域的服務供給還是以人工服務為主；要么已經運用一些技術手段，但是從效果來看尚存在很大的改善空間。

（三）政務服務效能不夠高

中央法務區作為新生事物，在創設、運作、規范、保障等方面均離不開政府的支持，需要政府提高政務服務效能。目前多數中央法務區政務服務效能不高主要有以下幾方面原因：一是政府角色定位不夠清晰。中央法務區投入使用后，政府在其中充當何種角色并不明確。在有些中央法務區中，政府擔任管理者角色，由政府對中央法務區的服務機構進行指導、監管，而在有些中央法務區中，政府則直接或間接地充當服務者角色，提供服務平臺和窗口，供法務機構展開服務。政務服務在中央法務區的功能不明確，一定程度上阻礙了其效率的提升。二是行政權力行使不夠規范。中央法務區的運轉主要依靠政府監管，以政府為中心的管理模式會過度放大政府的作用，模糊政府與市場的邊界，導致行政權力對市場活動干預過多，出現審批事項較多、環節較復雜、時限較長、信息公開不到位等問題。三是政策適配度與精準度不夠〔4〕。多地政府為中央法務區的入駐單位完善了物質配套措施，提供了優質的業務經營場所、周到的后勤服務保障。然而，除了提供硬件保障外，政府更需要為中央法務區的入駐單位提供優惠政策等軟件支持。目前對多數中央法務區而言，政府在政策扶持上尚顯不足，具體表現為：其一，不區分行業領域施策。一個成熟的中央法務區存在不同行業領域、不同規模能級、不同發展周期的各類型市場主體，這些機構有不同的發展特質，對政策的需求各有不同，不分重點“大水漫灌”式的政策設計無法真正惠及市場主體。其二，不區分發展階段施策。當前政策扶持聚焦吸引各類機構、項目入駐，重點在于幫助處于新生期的入駐機構在市場站穩腳跟，然而進入發展成熟期、穩定期的企業也非常需要專項政策支持，政府對后發展階段企業的政策扶持較少。

（四）治理秩序不夠好

中央法務區是法律服務行業從松散走向聚集、從競爭走向競合、從跨界走向聯盟的一個全新集合體，亟待確立新的治理秩序。但是，當前中央法務區治理形態尚未形成：一是管理模式單一。營商環境涉及政府、市場、社會等多元主體，其建設是一項系統工程，需要多元主體的協同共治方能實現〔5〕。目前，在多數中央法務區，各成員機構共同參與治理的多元合作治理格局仍處在探索階段，尊重市場規律、鼓勵市場自治的意識還未形成。二是競爭同質化。中央法務區集合了一定數量、業務同類的機構共同進駐，加劇了內部之間的競爭。同類型的法務機構、同性質的行業為了搶占市場資源，難免出現以競價為主要手段的惡性競爭，造成無謂的資源“內耗”。三是運轉效率有待提高。法律服務、審計、稅務等各項業務分屬不同的專業領域，各部門、各行業之間信息的不對稱、不完全，加之信息的采集、發布、公開和共享制度不健全，不少中央法務區在一定程度上存在“信息孤島”與“行業壁壘”，導致入駐機構黏性不足，各個行業雖然物理形態上聚集在一起，但是實質上依舊各自為政、單打獨斗。

三、著眼于營商環境法治化的中央法務區建設路徑

（一）提高資源配置效率，放大中央法務區聚變效應

應進一步盤活中央法務區現有資源，放大其多元共存、深度融合、共同發展的聚變效應，合力優化法治化營商環境。一是延伸產業鏈條。中央法務區應以法律服務為核心，構建完整的產業服務鏈條，深入企業發展的上下游，對企業的關注從提供法律咨詢、法律風險管理、解決法律沖突延伸至企業注冊、市場競爭、產品研發、商標專利、資本證券等領域的法律技術支持，全面整合各類資源，吸引與企業日常運營相關聯的財稅、會計、審計等配套機構入駐，共同開展綜合性商事服務。同時，應進一步整合行政審批部門、行政執法機關、司法機關、仲裁機關等多方力量進駐，為企業提供開辦、準營、運營、投資建設、變更、注銷等全方位、專業化、精準化服務，使咨詢、維權、起訴等各個環節無縫對接。二是實現業態組合科學化。中央法務區要積極構建產業層次多元的發展生態圈，推動法律服務與商務服務的組合發展，強化法律服務與企業管理、會議會展、咨詢與調查、廣告、商務社交、人力資源等服務業的合作與交流；推動法律服務與科技服務的組合發展，拓展研究開發、創業孵化、技術轉移、知識產權、科技咨詢、科技金融等服務，構建覆蓋科技創新全鏈條的科技服務體系；推動法律服務與信息服務的組合發展，推進法務企業與數字經濟、大數據、云計算、5G等移動互聯網技術深度融合。三是“線下”聯動“線上”。中央法務區應當發展線上法律服務的“云聚集”，或可稱之為“網上法務區”。當前，中央法務區應突破技術限制，進一步優化線上平臺建設，在保持系統穩定性的基礎上，力求頁面簡潔、索引清晰、切換流暢、使用便捷，提升用戶的線上體驗。同時，應根據用戶的使用習慣、需求進行精準畫像，豐富線上服務類型，實施精準化“靶向”服務，使線上與線下功能互補。

（二）創新法務供給，增強中央法務區市場吸引力

中央法務區只有結合地方營商環境進一步創新法律服務供給，走差異化發展道路，才能脫穎而出，增強市場吸引力。一是創新法務業態。中央法務區應不斷優化、創新內容供給，將法律服務與地方特色、行業布局、未來發展融合發展，凸顯中央法務區的品牌特色。其一，與地方優勢特色結合。不同地域的城市區位、自然資源、人文環境等各有不同，中央法務區的建設應當放大地方優勢，打造中央法務區的特色亮點。如海絲中央法務區立足于連通兩岸的特殊地理位置，以“海絲”為牽引，推行涉外涉臺法治建設；虹橋國際中央法務區依托國際化中央商務區、國際貿易中心新平臺、國際進口博覽會的品牌效應〔6〕，以法律服務保障商務區發展。其二，與行業功能布局結合。中央法務區建設必須與產業基礎、行業布局結合起來，同時還應有所側重。如廣州雖然有三個法律服務集聚區，但是各有所長，天河區定位高端和非訴法律服務，白云區在傳統和訴訟法律服務耕耘，南山區致力于國際和涉外法律服務。各地中央法務區建設可借鑒該模式，結合產業、行業重點進行布局，多點開花，突出中央法務區的比較優勢。其三，與未來發展趨勢結合。中央法務區應緊跟熱點趨勢，關注數字經濟法務、金融法務、科創法務、生態法務、知識產權法務、涉外法務等新技術新領域的法律服務供給，開發高質量的法務服務產品。二是創新法律服務模式。中央法務區應率先進行法律服務模式的變革，成為法務創新的示范區。其一，從“單向供給”走向“雙向選擇”。中央法務區應開啟供需雙方的互動與溝通，通過問卷、座談會、數據分析等方式，收集、整理、研判區域內企業的需求，提供個性化的法律定制服務，提高法律技術支持的匹配度。其二，從“人工服務”走向“人工智能”。技術革新帶來法律服務行業的變革，中央法務區的創新發展必然要擁抱科技〔7〕，應當繼續深入拓展和應用法律服務自動化工具，如法律服務機器人、法律服務自助柜員機、法律服務觸摸一體機，可提供智能咨詢、自助業務辦理、司法鑒定等智能法律服務，幫助企業高效運轉。其三，從“單打獨斗”走向“開放合作”。隨著法律服務行業分工的專業化、深層化、精細化發展，中央法務區內的入駐法務機構不應拘于“一對一”的工作模式，可以結合分工、專業特色，開放合作，探索多家法務機構共同為一家企業服務的“多對一”的工作機制，這樣既可促進法務機構聯合發展，又可提供更優質、高端的法務產品。

（三）提升政務服務效能，優化中央法務區政務環境

法治化營商環境的優化離不開好的政務環境，中央法務區應提升政務服務效能，形成公正高效的政務環境。一是政務服務規范化。政府職能機構應利用中央法務區豐富的法律資源，重構管理權、經辦權和監督權，厘清政府與市場行為邊界，規范行政決策、核準、審批等行為，確保政府行為規范運行?？衫弥醒敕▌諈^的平臺，邀請法律人士深度參與行政、訴訟、商事調解等工作，亦可將他們作為招商引資、營商建設的高參。二是政務服務高效化?？稍谥醒敕▌諈^內建立“市場主體庫”，在發揮相對集中優勢的基礎上，中央法務區可以協調涉企數據的相關職能部門，統籌匯聚涵蓋行政審批、綜合監管、金融稅務、社會信用等領域的涉企數據信息，形成包括企業、個體工商戶等的“市場主體庫”；在中央法務區內建立“惠企政策庫”，梳理匯集從中央到地方的各類涉企、惠企政策，制定惠企政策清單；在中央法務區內建立“政府資源庫”，匯聚各類涉企服務職能、政策資源、公共空間和人員力量，實現政府政策、資源精準推送。三是政府施策精準化?？砂凑罩醒敕▌諈^內行業、產業的特色、發展規律、生命周期的不同實施差異化政策，必要時可以推行“一行一策”“一企一策”。既要有法律服務行業的扶持政策，也要有保險、稅務、會計等關聯行業的優惠政策實施，甚至對人工智能、通訊信息、科技創新等新興產業也應有政策關照。政策可根據行業發展規律、企業生長周期、市場形勢變更等進行靈活調整，盡可能地貼近企業和市場的需求。

（四）深化多元聯動共治，提升中央法務區聚合力

法治化營商環境不能單純依靠政府主導建構，而是需要政府、市場、社會參與共建〔8〕。中央法務區作為營商環境現代化治理的先行區，以及統籌推進多元共建法治化營商環境的載體，具體應做到以下幾點：一是突出政務服務。借助中央法務區平臺，政府應找準有效監管與尊重自治的平衡點，進一步簡政放權，推動審批、監管、政務服務制度創新改革。二是鼓勵社會共治。中央法務區應堅持市場優先和自律優先，依托豐富的法務、商務、司法等優質資源，開發企業、商會、協會等多元主體在知識產權保護、風險防控、行業管理等方面的專業技能與技術優勢，建構包括司法裁判、仲裁鑒定、公證法援、糾紛調解、平臺自治、行業自律、社會監督等營商環境治理新興力量在內的分層遞進、銜接流暢的多元治理新模式。三是增加成員黏性。本著營商共建、問題共治、資源共享的理念，可在中央法務區聯合構建優勢互補、共同發展的協作格局。首先，應加強信息互通，建立政法商聯席會議、信息共享、協作聯動等工作機制，推動政法商信息交流的常態化。其次，應實現要素共享，發揮中央法務區平臺資源優勢，推動相關產業和企業間要素共享〔9〕，促進中央法務區成員資源對接和項目合作。再次，應進行動態調整，建立中央法務區入駐機構動態調整機制。應根據市場需求，科學引進企業，分行業、分類別、分階段進行評估，讓落后、低效的機構適時退出，做到能進能出、錯位競爭，保持中央法務區的長久活力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕鄭繼湯.習近平關于構建法治化營商環境重要論述的邏輯理路〔J〕.中共福建省委黨校學報，2019 （06）： 25-30.

〔2〕莫 然，李 崢.粵港澳大灣區法律服務的聚合與發展〔J〕.探求，2019（02）：31-37.

〔3〕單文華在海絲中央法務區啟動大會暨首屆論壇上的發言〔EB/OL〕.（2021-11-10）.https：//www.163.com/dy/article/GODE5H9U0514ABB7.html.

〔4〕朱最新.粵港澳大灣區法律服務集聚發展研究〔J〕.特區實踐與理論，2022（01）：85-95.

〔5〕郭燕芬.營商環境協同治理的結構要素、運行機理與實現機制研究〔J〕.當代經濟管理，2019（12）：13-21.

〔6〕石東坡，謝 進，陳國飛.海絲中央法務區的現狀問題、比較借鑒與發展舉措〔J〕.廈門特區黨校學報，2022（03）：24-31.

〔7〕董 政.吉林全面振興背景下長春中央法務區建設的路徑探索〔J〕.新長征（黨建版），2022（05）：34-35.

〔8〕石佑啟，陳可翔.合作治理語境下的法治化營商環境建設〔J〕.法學研究，2021（02）：174-192.

〔9〕韓春暉.優化營商環境與數字政府建設〔J〕.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2021（06）：31-39.

責任編輯 梁華林