區域生態環境府際協同治理：邏輯進路、現實梗阻與破解路徑

摘要：區域生態環境治理具有復雜性、外溢性和公共性，傳統的以行政區劃為原則的屬地治理方式難以解決區域生態環境治理的整體性問題，新時代推進區域生態環境府際協同治理是有效履行政府治理職責和環境治理改革的必然選擇?，F階段，區域生態環境府際協同治理在治理理念、組織結構、制度供給、協調機制以及評價體系等五個方面面存在一定的障礙，為實現區域生態環境治理府際全面、充分、有序協同，必須從突破傳統治理理念、完善治理組織載體、加快有效制度供給、健全利益協調機制、完善考核評價體系五個維度完善區域生態環境府際協同治理路徑，以更好地提升區域生態環境治理效能。

關鍵詞：區域生態環境治理；府際協同；制度供給

中圖分類號：D6? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2023）01-0005-07

區域生態環境的公共性和外溢性決定了府際協同治理的重要性和必要性。目前，區域生態環境的整體性和屬地化生態環境治理的矛盾成為各個地方政府所面臨的主要問題，如何圍繞區域生態環境治理開展有效地府際協同成為公共管理學界關注的熱點問題?；诖?，從區域生態環境府際協同治理的邏輯進路出發，剖析府際協同治理的梗阻因素，設計完善區域生態環境治理府際協同的有效路徑，以期更好地推動區域生態環境治理的府際合作，提升區域生態環境治理的效率，改善區域生態環境治理。

一、區域生態環境府際協同治理的邏輯進路

區域生態環境屬于典型的公共產品，地方政府作為這類公共產品的主要供給和監管主體，具有不可推卸的治理責任，而傳統的屬地化治理模式與復雜的區域生態環境治理問題存在明顯的不適應性，必須實現對傳統治理模式的超越與創新。[1]因此，區域生態環境府際協同治理具有重要的理論和實踐訴求。

（一）基本前提：區域生態環境的外溢性

區域生態環境作為典型的公共池塘資源，具有明顯的外溢性特征，這種外溢性主要表現在地理空間上涉及多個行政區域。區域生態環境的外溢性具有兩個方面的影響，一方面是正外部性，任何一個區域生態環境的治理都可以惠及周邊地區；另一方面是負外部性，即一個區域的生態環境污染會對其他區域產生顯著的負面影響。正是由于這種正負交加的外溢性特征，導致區域生態環境既存在資源利用的“搭便車”行為，也存在環境治理的“囚徒困境”現象，引發了相互間的合作爭端，因此需要進行有效的區域生態環境治理協同，來更好地協調府際間的博弈關系，進而有效地消弭區域生態環境外溢性所帶來的負面效應。[2]

（二）本質要求：地方政府職責的公共性

政府作為公共權力的行使者，首要任務就是要維護公共利益，而生態環境保護作為公共利益的重要內容，是與社會公眾最為密切相關和最受社會公眾所關注的熱點。因此，地方政府必須將生態環境保護置于自身職責非常重要的地位。具體而言，地方政府職責的公共性決定了其在區域生態環境保護過程中必須要承擔角色責任、法律責任與違約責任。當轄區內出現任何生態環境問題時，轄區政府是第一責任主體，將被追究相關責任。所以，地方政府職責的公共性所賦予的責任決定了其有義務投入到區域生態環境治理的合作中，共同推進區域生態環境的有效治理，最終實現最優公共利益。

（三）現實訴求：環境治理改革的迫切性

現階段，生態環境問題趨向復雜化，逐步超出了特定的行政區劃邊界演變為跨行政區環境問題，而地方政府的管理權限又僅限于其所在的行政轄區，這就造成了區域生態環境問題的整體性治理訴求與屬地環境管理權限碎片化之間的現實矛盾，從而說明了傳統屬地化治理模式已經難以適應當前日益復雜的區域生態環境治理問題，必須要實現對傳統治理模式的變革與創新。區域生態環境府際協同治理摒棄了地方政府傳統的“內向型行政”思維，強調區域政府之間在平等、信任的基礎上，構建一種多元互動的合作治理體系，實現了對傳統環境治理體制的超越。這種治理模式可以有效打破行政區劃的限制，突破個人至上的利益藩籬，使得區域生態環境治理更加具有整體性和協同性，實現區域生態環境治理整體效益最大化的目標，標志著我國環境治理體制改革進入了一個全新的階段。[3]

二、區域生態環境府際協同治理的現實梗阻

區域生態環境有效治理的關鍵環節是府際有效協同，而傳統屬地化治理所導致的府際協同碎片化問題，成為制約區域生態環境有效治理的重要障礙，具體表現在價值理念、組織結構、制度供給、協調機制和評價體系五個方面。

（一）價值理念層面：區域生態環境治理協同理念滯后

一方面，區域生態環境治理受傳統行政區劃觀念的影響，基本上都還是各自為政的碎片化治理，其出發點都是本轄區的利益最大化，而對區域整體的生態利益漠視，有時即使意識到區域整體生態問題對自身會產生影響，也只會選擇“搭便車”的自利行為。另一方面，地方政府官員政績觀的異化。由于政績考核指標的不合理，導致地方政府官員政績觀的異化，只熱衷于一些“短、平、快”的政績，而對投入較多成本而見效周期較長的區域生態環境治理不夠關注，因此區域各個地方政府對生態環境協同治理呈現消極與被動的態度。所以，理念滯后是區域生態環境府際協同陷入困境的重要成因之一，或者說是先導性和基礎性原因。[4]正是基于這種傳統的行政區劃和政績觀理念，導致了區域生態環境治理過程中府際協同不暢，進而使區域生態環境治理的計劃難以實施落地，即使落地執行效果也差強人意。

（二）組織結構層面：區域生態環境治理組織機構松散

當前區域生態環境治理存在著合作平臺層級較低且組織松散，無法對區域生態環境的多元主體進行統一有效的協同。具體而言，現階段區域生態環境治理的合作組織形式大多是府際間非常規性會晤、會議或者論壇，彼此間的工作形式較為隨意，缺乏足夠的權威性和約束力，進而造成區域生態環境治理府際間的合作形式主義嚴重，而實質內容沒有取得真正突破，無法真正切中合作治理的核心問題。除此之外，區域生態環境治理中涉及到多個政府間的利益博弈，因此每個政府都具有追求自身利益最大化的傾向，如果沒有強有力的統一組織機構，那么在合作過程中就不可避免的會產生拈輕怕重和相互推諉的問題，進而導致區域生態環境治理中府際間的合作水平和深度不足。[5]總之，區域生態環境治理組織機構的松散和有效推進機制的缺位，使得當前合作形式如聯席會、論壇及協調會議無法真正解決合作治理中存在的問題，不能夠真正有效地整合區域合作治理的力量，進而導致了合作形式和合作手段雖在不斷翻新，但是只是增加了合作成本卻并未取得相應的治理效益，還在一定程度上阻礙了合作的深化以及區域合作治理機制的發力。

（三）制度供給層面：區域生態環境治理制度供給匱乏

“制度是一系列被制定出來的規則，守法程序和行為的道德倫理規范。旨在約束追求主體福利或效用的最大化利益的個人行為?！盵6]在區域生態環境治理過程中制度是有效約束多元主體行為的關鍵因素，然而當前制度供給匱乏是其面臨的最大挑戰，主要表現為以下幾個方面：一是溝通協調制度缺位。溝通協調是化解矛盾、統一思想和行動的重要手段，然而當前區域生態環境治理中大都還沒有形成比較完備、科學的溝通協調制度，同時地方本位主義傾向和環境治理信息隱瞞失真所導致的溝通失靈和信任危機頻發，更是加劇了溝通協調制度建立完善的難度，致使區域府際間難以形成高效、互信的合作關系，無法在區域生態環境治理中達成統一的治理思維、話語體系、行為邏輯。[7]二是績效考核制度錯位。傳統的只重經濟發展速度而不顧生態環境質量的思維慣性仍然存在，現又增添了行政區劃的單獨生態考核，兩個層面的因素導致區域個體對于整體生態環境的考量更少，僅僅關注自身行政區劃范圍內的經濟發展和生態環境，難以形成“協同共治、發展共贏”的區域生態環境治理格局。三是激勵約束制度失位。政策落地必須要有強有力的激勵約束制度，這是推進多元主體有效協同的重要驅動和保障。然而，當前區域生態環境治理中大都存在獎勵和懲罰衡量標準難以界定的難題，使得激勵與約束制度難以真正實施，極易造成區域間的“零和博弈”局面。

（四）協調機制層面： 區域生態環境治理利益協同低效

當前區域生態環境治理中普遍存在利益表達、利益分配、利益共享與利益補償機制不健全的問題，造成彼此間的相互掣肘、相互沖突，各個主體為了追求自身利益最大化而采取了非合作博弈的策略，進而導致了“囚徒困境”現象的發生。比如，在京津冀區域生態環境治理過程中，各個行政區間存在收益與支出不對等的問題，利益差異使得彼此間會形成利益沖突，而這種沖突僅僅依靠自覺意識是難以平衡的，需要建構有效的利益協調機制來更好地平衡個體與整體利益之間的沖突。[8]總體而言，區域生態環境治理過程中，個體利益訴求所導致的自利性和本位思維桎梏是普遍存在的，而破解這個難題的關鍵就在于能否建立起比較完備的利益協調機制，通過利益平衡來更好的引導各個主體積極主動參與區域生態環境治理。

（五）評價體系層面：區域生態環境治理評價體系落后

目前區域生態環境治理評價體系存在以下幾個方面的問題：一是評價主體比較單一。區域生態環境治理的評價主體多為上級政府，缺少第三部門、社會公眾和新聞媒體等其他主體的廣泛參與，并且評價方式大多是采用政府系統內部自上而下的評估，容易導致監督流于形式，在很大程度上影響評價質量和結果運用。二是評價指標體系不完善?，F有區域生態環境治理評價指標體系缺乏系統性、全面性、層次性和針對性，核心評價指標權重分配不均衡，定性指標和定量指標沒有實現有效結合，評價指標有些過于繁瑣并相互重疊，可操作性和可量化性不強。三是評價配套制度不健全。以往區域生態環境治理評價大都是“重形式、輕效果”，評價的形式大于內容，對于評價結果的運用也不夠重視，導致評價過程與評價結果的脫節。在評價過程中也缺少最為關鍵的配套監督制度，監督制度缺失使得評價流于形式，進而最終影響了評價作用的發揮。

三、區域生態環境府際協同治理的突破路徑

區域生態環境府際協同治理作為一種理論建構，既需要剛性制度的保駕護航，也需要系統的機制設計來加以保障，科學地構建區域生態環境府際協同治理的制度體系，實現府際間高效的協作性治理是當前亟待解決的重大問題。[9]基于前文的協同治理梗阻分析，區域生態環境府際協同治理的完善舉措應包括以下幾個方面：

（一）突破傳統理念：凝聚區域生態環境府際協同治理價值共識

理念支配行動，府際間理念認知差異是導致區域生態環境治理陷入困境的先導性原因。因此，區域生態環境府際協同治理首先要凝聚共識，而凝聚共識要重點從以下幾個方面著手：第一，要樹立整體性理念。區域生態環境治理最為突出的問題是各個主體的自利化傾向，在這種傾向指引下每個主體為了實現本行政區利益最大化，往往會在治理過程中缺乏整體意識和系統觀念。區域生態環境府際協同治理一種典型的跨行政區劃治理模式，要求區域內各個政府必須摒棄獨享思維和片面思維，要著眼于整體利益的實現，打破傳統的行政區劃限制，實現多主體有效合作共贏，進而實現區域整體利益最大化。第二，要強化協同治理理念。區域生態環境治理必須要強調多元主體的協同，根據各個主體的功能優勢、行動偏好和資源狀況進行有效整合，實現彼此間的功能互補、行動協同和資源共享。在協同過程中要特別強調對區域生態環境治理公共目標的認知與理解，促使各個主體在此基礎上采取積極的參與行為，形成區域內“縱橫交錯、合作高效”的協同治理體系。第三，要轉變考核理念。區域生態環境治理府際高效協同要徹底扭轉傳統的政績考核理念，要真正將區域生態保護和治理合作納入政府績效考核的關鍵指標，對區域生態環境治理進行全過程考核，通過這種壓力倒逼的方式促使合作治理理念轉變和合作共識達成?？傊?，區域生態環境治理要從理念上進行突破，最大限度凝聚治理價值共識，為進一步的合作治理行為奠定思想基礎。

（二）完善組織載體：建立區域生態環境府際協同治理權威機構

建立強有力的合作治理機構是實現區域生態環境高效治理的關鍵環節。在區域生態環境治理過程中，各個主體要基于合作治理的價值共識，以區域整體生態環境改善為目標，打破傳統行政區劃對合作治理的阻礙和限制，通過相互間的權力讓渡，共同組建具有權威性的區域生態環境治理合作機構。[10]該機構的框架設計要基于整體性治理理念，以環境區域為單元，目標是建立一個能夠真正有效統籌區域內人、財、物等資源的跨行政區劃合作治理機構，主要負責區域生態環境整體規劃和統一管理。具體而言，區域生態環境合作治理機構是各個地方政府對自身行政管轄權的部分讓渡，這種權力讓渡可以有效加強區域內各個政府間合作，打破原來因行政區劃而導致的分割式治理狀態，實現縱橫向的有效交流和互動。所以，通過設立區域生態環境治理機構，聚焦區域生態環境整體利益，明晰機構權力職責，可以實現對區域內生態環境治理的整體系統管理，減少因權力條塊分割帶來的政策梗阻與政策失真等問題，促使區域生態環境治理共贏目標的最終實現。綜上所述，區域生態環境府際協同治理機構的設立可以對區域生態環境問題進行高效的垂直管理，避免地方行政主管機構因為本位主義傾向而導致的不合理干預，真正有效提升區域生態環境府際合作治理的效度和深度。

（三）加快制度供給： 優化區域生態環境府際協同治理制度環境

區域生態環境府際協同治理需要建構完善的制度體系，更好的推進府際合作治理縱深發展。首先，要重視頂層制度設計。區域生態環境治理制度建設要著眼全局，對現有的制度進行有效梳理、整合和變革，按照優勢互補、相互融合、高效聯動的建構邏輯，健全區域組織架構、信息共享互信、政績考核與監管、利益共享補償和為一體的制度框架體系，以更好的理順和明晰相互之間的權責邊界和利益關系，通過制度的科學性、合理性和合法性來更好的規范區域多元主體的生態治理行為。[11]其次，要提升制度供給效益。提升制度供給效益要重視建立完善的制度訴求與表達機制，區域生態環境治理的多元主體可以通過制度化的渠道和途徑及時表達制度訴求，區域協同治理機構根據制度訴求進行充分的調研論證，不斷完善在溝通協調、績效考核和激勵約束等環節的制度保障，更好的提升制度供給的針對性和實效性。同時還要重視制度工具的革新，不斷提升制度供給的規范性和科學性。在制度供給的過程中要綜合運用現代化的云計算和大數據等統計和測量技術，對于制度供給的成本、流程、風險、效益等進行有效預測，最大限度的規避制度缺陷和風險，提升制度的集成性、科學性和有效性，最終實現制度勢能向治理效能轉變。最后，要強化制度供給創新性與戰略性。制度供給不僅僅要考慮當前所面臨的問題，還要立足現實著眼未來，對區域生態環境治理的發展趨勢進行預測，然后根據預測進行創新性和戰略性的制度供給，增強制度供給的整體性、前瞻性和戰略性，實現區域生態環境治理制度供給的可持續發展的愿景和目標。

（四）理順利益關系：優化區域生態環境府際協同治理利益協調

完善區域生態環境治理的利益協調機制是促進府際協同治理穩定性、持續性和有效性的關鍵，需要采取有效措施促進區域府際間利益融合，形成區域生態環境府際協同治理的利益紐帶。一方面，要優化區域府際間財政合作機制。根據區域內部各個政府在生態環境治理中的事權和責任劃分，共同出資成立區域生態環境治理專項基金，重點用于突發生態環境危機事件和日常治理支出。另一方面，要完善區域府際間生態補償機制。區域府際間生態補償是促進區域生態環境府際協同治理公平性和持續性的有效手段。在實施過程中主要包括三個方面：首先，改革生態補償相關稅制，基于“誰受益誰治理，誰消費誰負擔”的基本原則，加征生態保護費和生態服務費，從宏觀制度層面有效推進區域生態利益補償。其次，基于區域生態環境治理數據監測、提供生態服務效益投入成本測算等標準，由區域生態環境治理機構對區域內地方政府進行考核，依據考核結果，區域內地方政府間進行相互經濟補償，重點環節是考核標準和經濟補償要求具有可行性和可操作性。再次，建立嚴格的利益補償執行機制。利益補償的關鍵點在于落實，特別是區域生態環境治理中利益受損方的利益必須得到有效保障，除了區域生態環境專項資金和政府引導基金之外，還要有對不執行利益補償決定的其他強制措施，確保利益補償能夠切實到位。[12]總之，優化區域生態環境的利益協調機制，可以有效突破利益藩籬，發揮整體性治理的功效，激發合作治理的內在動力。

（五）完善評價機制：建立區域生態環境府際協同治理考核機制

考核就是風向標和指揮棒，有什么樣的考核就會引導什么樣的行為。為了更好地提升區域生態環境府際協同治理的積極性，應該不斷優化考核評價制度，將綠色GDP納入政績考核體系，以晉升考核改革激勵各個主體進行積極的生態治理，同時以生態環境問責倒逼各個主體的生態治理行為。首先，要制定科學的指標體系。所謂科學的指標體系，是指評價指標體系要有可信的技術基礎，主要涵蓋可測性和關聯性兩個方面?？蓽y性要求區域生態環境治理考核指標能夠進行準確測度，并且指標體系不能過于復雜化，能夠便于測量和統計。關聯性要求測量的指標體系與各個主體的治理行為密切相關，能夠準確衡量各個主體的治理努力程度。其次，區域生態環境治理的各項數據要進行統一管理和及時公開，為考核評價提供客觀、準確的數據保障，防止考核過程中的數據隱瞞、造假和篡改等問題的出現。要制定區域生態環境監測數據獲取和統計的統一標準，對獲取的監測數據進行及時有效公開，并建立多元主體監督體系，對公開發表的各種監測數據進行多種形式的監督，確保監測數據的客觀性和公信力。再次，要運用好綠色GDP的考核結果。將區域生態環境治理績效作為考核區域地方政府官員的重要依據，建立重大生態環境問題終生追責制，使得治理評價形成完整的閉環，通過評價結果引導治理行為。

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責任編輯：高? 輝

收稿日期：2022-11-10

基金項目：國家社會科學基金項目“利益協調視域下區域生態環境治理的府際合作機制研究”（項目編號：18CZZ018）

作者簡介：董樹軍，男，山東濟寧人，湖南文理學院馬克思主義學院副院長、副教授、博士、碩士生導師，主要研究方向：區域生態環境治理。