把湖南自貿試驗區打造為改革開放新高地的路徑探索

王小艷 李黎宇

摘要：打造內陸地區改革開放高地，是習近平總書記賦予湖南打造“三個高地”的重要內容之一。湖南自貿試驗區作為內陸地區改革開放的新引擎，銳意改革、大膽創新，在推動高水平對外開放中成效顯著。然而，在營商環境、產業結構、對非深度合作、生態底色等方面仍然存在現實不足，要進一步對標國際先進水平打造一流營商環境，更高標準推進產業結構高級化，加快建設中非經貿深度合作先行區，積極繪就高水平開放的生態底色，努力把湖南自貿試驗區打造成新時代內陸地區改革開放新高地。

關鍵詞：湖南自貿試驗區；改革開放高地；營商環境；產業結構高級化

中圖分類號：F2? ? ? 文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1009-3605（2023）01-0073-07

一、引言

湖南打造內陸地區改革開放高地，是深入貫徹習近平總書記在湖南考察時的重要講話精神的具體舉措，是順應新時代、構建新格局的積極主動作為，也是立足“三高四新”戰略定位和使命任務、實現湖南高質量發展的有力支撐。湖南省“十四五”規劃綱要中將“打造內陸地區改革開放高地”獨立成章，明確提出，加快建設中國（湖南）自貿試驗區，努力建成高標準高質量自由貿易園區。在《推動開放型經濟高質量發展打造內陸地區改革開放高地行動方案（2021-2023年）》中明確提出，到2023年，湖南自貿試驗區要基本建成更高水平開放型經濟體系。在湖南省第十二次黨代會報告中再次強調“全面深化改革擴大開放，打造內陸地區改革開放高地”，并指出要高標準高質量建設中國（湖南）自由貿易試驗區。站在新起點上，大力實施“三高四新”戰略定位和使命任務，續寫改革開放新篇章，已成為今后湖南發展的主基調、主旋律。

湖南自貿試驗區自正式獲批以來，抓住中央關于打造開放新高地的重要機遇，堅持新發展理念，堅持高質量發展，以開放促改革、促發展、促創新，成效顯著。但湖南自貿試驗區作為一個相對新生的事物，并面臨全球經貿規則重構壓力加大的嚴峻挑戰，打造成內陸改革開放新高地還任重道遠。

二、文獻綜述

自貿區的概念包括兩個范疇，一是自由貿易區（Free Trade Area），即兩個或多個國家間就貿易自由化達成的約定；二是自由貿易園區（Free Trade Zone），即國家內部區域的一種制度安排，世界海關組織在《京都公約》中將其定義為“自由貿易園區是締約方境內的一部分，進入這部分的任何貨物，就進口關稅而言，通常視為關境之外”。從概念界定來看，本文涉及的自貿試驗區為自由貿易園區范疇下的自貿區。

（一）關于自貿試驗區經濟效應的研究

從國內外學者對自貿區經濟效應的研究成果來看，學者們一致認為自貿試驗區對于經濟增長有顯著的正向影響。Rheeetal（1990）從全球價值鏈的角度來研究自由貿易園區的經濟影響，認為設立自由貿易園區是國家和地區經濟發展的助推器[1]，Rodriguez（2014）等研究發現自貿區的設立對周邊地區的經濟具有輻射帶動作用[2]，葉修群（2018）利用雙重差分法的實證檢驗證明了自貿區對地區經濟增長存在明顯的促進效應[3]，李世杰和趙婷茹（2019）研究表明自貿區的設立能夠顯著推動產業結構的高級化[4]，王愛儉、方云龍（2021）認為自由貿易試驗區不僅是驅動國內經濟高質量循環的有力抓手，也是參與國際大循環的開放橋頭堡[5]，趙亮（2021）研究表明自貿試驗區能通過對內改革和對外開放雙維驅動區域產業結構升級，并對經濟高質量發展產生引致效應[6]。

（二）關于打造改革開放新高地的研究

近年來，國內學者對打造改革開放新高地的相關研究成果較為豐富，研究角度也呈多樣化。比如，在模式上，王泉泉（2013）認為內陸地區應該借鑒“印度模式”來創建開放的高地，并提出發展的重點應放在服務業上[7]。在方法上，唐宇文（2020）提出要激發“兩新”，即以改革激發開放新活力、以開放增創發展新優勢，努力打造內陸地區改革開新高地[8]。在條件上，龍曉柏、蔣金法（2021）指出內陸開放高地的形成應具備可持續支撐稟賦要素，具備強大的內陸開放型經濟平臺載體、具有規模集聚效應、存在推進性的外向型主導產業部門、具有擴散和回流效應、創新驅動效應以及支撐開放型經濟發展的外部環境[9]；吳言蓀、刑慧慧（2011）認為人力資源是建設內陸開放高地的關鍵[10]；嚴志偉、郭宏文（2021）認為打造內陸改革開放高地，要從頂層設計、政策機遇、交通通道、區域合作、營商環境、要素支持六個方面著手。

（三）關于將自貿試驗區打造為改革開放新高地的研究

對于將自貿試驗區打造為改革開放新高地的研究，有針對單個自貿試驗區的研究，比如，李雪松、龔曉倩（2020）提出推動湖北省自貿試驗區健康發展，進一步打造內陸對外開放新高地，需要加大口岸開放、擴容自貿區、促進聯動發展。李志勤（2021）以四川自貿試驗區為例，從夯實協同、深化改革、把握疫情等方面提出發展策略。也有綜合性的研究，比如，廖良美（2019）等研究了內陸自貿區、對外依存度、內陸開放高地間的關系，認為提高對外依存度是當前進行內陸開放高地建設的關鍵所在[11]。馮夢騏（2019）研究了我國內陸自貿試驗區建設成自由貿易港的問題，認為可通過打造多式聯運模式、推動一體化的協同開放發展、建立一體化的多功能經濟區等方式逐步建成與國際水平對接的高標準、高規格的內陸改革開放高地[12]。全毅、張婷玉（2021）認為內陸自貿試驗區應以陸港自貿區為目標，針對不同區域特點和功能定位進行差異化探索。

綜上所述，目前在自貿試驗區發展與打造內陸地區改革開放高地這兩方面的研究都取得了豐碩成果，為本文的研究奠定了堅實基礎。但是針對湖南自貿試驗區打造內陸地區改革開放新高地的相關研究較少，有待進一步加強研究和完善。

三、把湖南自貿試驗區打造為改革開放新高地面臨的問題

（一）營商環境有待進一步優化

湖南自貿試驗區充分發揮制度創新“試驗田”的作用，從政務環境、要素環境、市場環境、法制環境等多維度進行改善提升，奮力打造一流營商環境，推出了一系列首創性改革，比如：“設立中非跨境人民幣中心” “藥食同源產品通關新模式”“打造國際郵件、國際快件和跨境電商業務集約發展新模式”“深加工結轉出口退稅監管新模式”等等，不斷推動貿易便利化。但是，對標“打造內陸地區改革開放新高地”新要求，湖南自貿試驗區營商環境還存在諸多短板，在政務服務水平、企業開辦標準化規范化建設、納稅服務等方面都有待加強。比如，在稅務方面，湖南稅務部門針對自貿區共推出了十項35條稅收創新舉措，但是主要是針對企業，對于個人所得稅優惠政策沒有具體創新舉措。在智慧口岸建設，通關環節申報材料全程無紙化，進出口單證審核流程優化，國際貿易“單一窗口”功能強化，壓減進出口邊境和單證合規時間等跨境貿易便利化方面都有很大的提升空間。2022年1月通過的《中國（湖南）自由貿易試驗區條例》中提出要實行國際貿易“單一窗口”服務模式，實現跨部門的數據標準、共享，但目前湖南國際貿易“單一窗口”的建設水平還有待進一步提升。此外，物流成本偏高、企業信貸支持、用工保障、惠企政策落實、市場環境包容普惠創新等瓶頸問題需要盡快突破；知識產權保護和運用、投資者權益保護、開放型人才隊伍等方面也難以很好的滿足需求。

（二）產業發展優勢未能有效凸顯

湖南自貿試驗區設立之初，就針對每個片區進行了產業發展定位，并提出了打造世界級先進制造業集群的目標。其中，針對長沙片區，提出了打造全球高端裝備制造業基地、內陸地區高端現代服務業中心的目標。同時，還提出要探索二手裝備出口新路徑，以更好地利用外資，發揮湖南產業優勢。一年多來，各片區在產業發展上取得了階段性成果，但是產業發展優勢還未能有效凸顯，制造業與生產性服務業發展失衡，湖南制造尚未深度嵌入全球價值鏈，第三產業貢獻率不足的問題依然存在。比如，二手裝備出口還未能有效促進工程機械行業的轉型升級，調研顯示，二手裝備每年出口不足500臺，占比不到湖南省新機外貿出口量的1%，二手裝備流轉處置現已經成為湖南自貿試驗區產業轉型升級的痛點。

（三）中非經貿合作深度尚待加強

建設中非經貿深度合作先行區，是習近平總書記提出的“九項工程”中的重大舉措之一。目前，湖南在打造中非經貿深度合作先行區方面已經取得初步成果，比如：打造中非跨境人民幣中心、拓展對非物流新通道、搭建商貿集散新平臺等等。然而，目前中非經貿深度合作還面臨一些現實障礙，比如，進口非洲非資源類產品存在供給能力較弱、市場準入、關稅壁壘、物流成本、市場需求和支撐體系等諸多障礙；非洲傳統產業受疫情影響嚴重，面臨基建停滯、消費疲軟、旅游中斷、農業危機，資源采掘大量減少等問題。同時，受疫情沖擊，在非洲的基礎設施項目出現了壞賬，中非貿易伙伴信用關系不穩定，中非投資流量下降，對非投資風險上升。非洲內部投資乏力，基礎設施投資壓縮，債務風險快速上升，公共債務形勢嚴峻等等。這些問題都在一定程度上影響了中非經貿深度合作。

（四）高水平開放發展的生態底色不足

當前，國際秩序“生態競爭”日益加劇，美歐日等國家和地區正在環境保護和綠色發展等議題上合縱連橫，憑借其在生態保護、產業發展、技術研發等方面的綜合優勢，積極爭奪國際規則話語權。自貿試驗區作為對外開放的前沿陣地，協調推進開放型經濟高質量發展與生態環境高水平保護的意義尤為重要。湖南自貿試驗區雖在打造綠色制造業、推進綠色供應鏈建設、產業綠色低碳轉型、基礎設施低碳改造、參與綠色“一帶一路”建設等方面做出了有益探索，但總體來看，仍處于起步階段。在對接國際高標準“生態規則”、進行生態環境技術交流與合作、搭建生態環境國際合作平臺、探索實現環境與貿易投資相互支持的新模式、參與全球生態環境治理等方面還做得不夠。

四、把湖南自貿試驗區打造為改革開放新高地的對策

（一）對標國際標準打造一流營商環境

一要實施高質量對接RCEP行動計劃。2020年正式簽署的RCEP，涵蓋的內容非常廣泛，為構建高水平經貿規則作出了重要示范，將深刻影響一系列重要國際經貿原則。湖南自貿試驗區應加強對RCEP核心條款的梳理和研究，并對標RCEP的條文，在一些備受關注的領域進行壓力測試。比如，RCEP明確以更加開放的態度對待數字貿易，但同時也對跨境數據傳輸進行規范，湖南自貿試驗區應積極探索數字跨境流動新機制，做好與國際高標準制度的銜接。通過深入研究RCEP規則、規制、管理和標準，進行壓力測試，加快形成與國際接軌的制度安排。

二要積極探索創造新的高標準規則。湖南自貿試驗區作為開放創新的“試驗田”，要積極探索新機制新規則新標準，建立與國際接軌的制度體系。要在遵循成熟的國際經貿規則的同時，積極探索既與國際通行規則接軌，又符合湖南自身發展特點的經貿規則，尤其要創造空白領域的規則。比如，在數字經濟領域，標準和規則尚不成熟，就要加強創造新的標準新的規則。在市場準入、商事登記、企業經營、社會服務等方面也要創造新的標準、新的管理流程、新的管理方式，進一步提高貿易和投資便利化水平。

三要積極開展流程再造和制度重塑。以數字化改革為抓手，開展流程再造和制度重塑，打造“智慧自貿”綜合管理系統，以湖南自貿試驗區智慧政務服務平臺為載體，實現全省數據共享，將政務信息和企業信息、信用信息和監管信息融入大信息系統，逐步擴展到口岸聯檢信息、港口信息、銀行信用信息等，并運用大數據分析，提高服務有效性、協同性。同時，通過立法的形式把在政府職能轉型、金融改革創新、社會誠信制度建設、對外投資支撐系統構建與自主創新聯動等方面的成功創新舉措轉化為制度，進一步提升管理與服務的質量和效率，促進全球更多高端要素向湖南集聚。

（二）更高標準推進產業結構高級化

自貿試驗區作為高質量發展的示范、窗口和先行者，區內發展的產業是能占據全球產業鏈、供應鏈、價值鏈、服務鏈的高端關鍵環節的產業。

一要加快打造高端化的產業鏈。聚焦“3+3+2”現代產業體系，以打造22個先進制造業產業鏈為抓手，深化與國際市場、資本、技術、人才的對接合作，建設更加科學、穩定、可持續的供應鏈關系，推動產業向價值鏈中高端邁進；大力推進高科技產業集聚，緊盯核心電子器件、高端通用芯片、基礎軟件等關鍵領域以及引領未來發展的先進制造、智能技術、生物種業、新材料等核心技術，全面梳理“卡鏈處”“斷鏈點”，補齊產業鏈短板；推進高端現代服務業、跨境電商等新興重點產業的建設，加快發展物流信息服務、信息網絡經濟、消費類終端等新型信息服務產業集群，推動生產性服務業深度嵌入制造業；發揮好具有顯著比較優勢產業的引領作用，積極參與全球產業鏈合作競爭，不斷增強產業國際競爭力。

二要大力增強產業升級的動力源。深入實施產業協同發展、開放平臺搭建、創新能力提升、招大引強補鏈、基礎設施聯通等五大重點工程，增強產業升級的動力源。聚焦高端裝備制造、新一代信息技術、生物醫藥、電子商務、農業科技等產業，著力引進“三類500強”項目、產業，尤其要加強對高成長性企業的跟蹤對接和引進培育；加快高能級科技創新平臺建設，為本土企業拓展國際科技交流合作提供平臺和機會，努力提升本土企業技術創新的能力和水平；加強國際化科研環境建設，打造具有全球競爭力的創新生態，提升關鍵技術突破能力和原始創新能力，有效破解高端產業發展不夠和產業價值鏈高端環節占有不足的問題。

（三）加快建設中非經貿深度合作先行區

建設中非經貿深度合作先行區，是湖南自貿試驗區的三大任務之一。要依托中非經貿博覽會和中非經貿深度合作先行區兩大國家級平臺，創新務實開展對非合作，為打造內陸地區改革開放高地貢獻力量。

一要助力非洲非資源類產品供給能力提升。依托“駐地服務+技術援助+標準推廣+本土化”提升非洲非資源類產品供給能力。繼續深入破解非洲非資源類產品準入問題，落實“非洲出口增長伙伴項目”，推動重點產品、重點企業檢驗檢疫規范化、標準化，擴大非洲特色農產品準入目錄，優化市場準入申報流程。著力打造非洲中西部對非合作物流人流中心、非資源性產品集散交易加工中心、中非跨境人民幣服務中心、地方對非經貿合作促進中心、地方對非經貿合作研究中心“五大中心”，加強與非洲在非資源類產品、物流、人才、貨幣等方面的交流合作，助推非洲非資源類產品供給能力不斷提升。

二要立足“一帶一部”區位優勢，搭平臺、拓渠道、聚資源。湖南自貿試驗區作為中非經貿合作先行區，要服務全國對非合作主體，形成功能相互補充、相互促進的“一核心、三片區、五大功能聚集區”的多層級布局。要持續以中非經貿博覽會為窗口加強湘非合作交流，拓展湘非互聯互通新通道，打造中非經貿合作促進創新示范園，建好中非合作特色產業和專業園區。結合湖南對非合作的產業資源和渠道優勢，進一步推動實現人民幣跨境使用與貿易流通、金融機構與實體經濟的有機結合。

三要打造中非經貿人才智庫體系。通過加強中非經貿合作研究會的建設，在合作項目發布、雙方或多方經貿交流、聯絡對接、信息服務與咨詢、人才培訓培養、展覽展出等方面提供具體服務。通過加強中非經貿合作研究院的建設，建立高等院校和科研院所緊密合作關系，打造國內一流、國際領先的合作智庫。

（四）積極繪就高水平開放的生態底色

在自貿試驗區的建設過程中，不僅要重視經濟的高質量發展，也要關注生態環境的綠色發展。2020年12月18日湖南省自然資源廳發布了《關于強化中國（湖南）自由貿易試驗區自然資源保障工作的通知》，明確了十條政策措施。湖南自貿試驗區要在打造內陸地區改革開放新高地的進程中，做好生態環境保護工作，努力實現綠色發展。

一要對標國際環境規則。在國際生態競爭不斷加劇的現實下，要發揮好湖南自貿試驗區對外開放前沿優勢，繪就自貿試驗區貿易投資高質量發展的生態底色。主動對標國際高標準自貿協定中的環境條款，推進建立生態環境與貿易投資協調互促的新模式；深化生態環境國際合作與交流，積極搭建合作新平臺，加強環境技術的有效交流和深度合作；處理好發展與安全的關系，推動生態環境法制建設，加強自貿試驗區環境管理與合作，構建跨境水生態環境污染風險防控體系，構建自貿試驗區生物安全防控體系，帶動全省貿易投資高質量發展的系統性“生態保障”能力的提升。

二要加快推進產業綠色低碳發展。加強“三線一單”和能耗雙控在產業布局上的應用，對有關開發利用規劃開展環境影響評價，推動湖南自貿試驗區綠色低碳發展格局的形成。堅持綠色發展理念，在制造業、裝備業方面加大綠色轉型力度，建立完善綠色認證和評級體系，鼓勵創建綠色企業、綠色工廠；有效激勵新能源、新材料、節能環保等產業的發展；發展綠色服務業，循環利用周轉箱、實現綠色物流建設，鼓勵發展網絡平臺道路貨運等新業態、新模式，積極推行“互聯網+”綠色環保產業發展模式；發展綠色金融，拓展投融資業務新范圍，開展綠色債券、綠色股權新實踐，以綠色金融產品助力生態環境治理和低碳發展。

三要加強生態環境技術創新和制度創新。在技術創新方面，要把生態環境信息、智慧環保放在優先發展的位置，推進建立覆蓋全領域、含括全要素的決策支撐平臺和智慧環保平臺。要加大對外協作力度，吸引和鼓勵跨國公司在湖南自貿試驗區建立環境技術研發中心，大力支持開展綠色技術創新；利用好雙碳綜合服務平臺，開展雙碳方面前沿技術研究，為推動節能減排與碳排放權交易等提供強大的技術支撐。在制度創新方面，要及時依法披露環境信息，強化環境污染監督管理，提升環境事件的處置能力，推進環境污染強制責任保險改革；加強對生態資源要素的流入流出控制，實行“正面清單”與“負面清單”相結合的管理模式，推進生態產品價值核算試點工作，在生態產品價值實現、異地開發生態保護補償機制等方面取得突破，全面提升湖南自貿試驗區生態環境保護水平。

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[12] 馮夢騏.對我國內陸自由貿易港建設問題的思考[J]．管理現代化，2019（1）：30-32.

責任編輯：詹花秀

收稿日期：2022-11-10

基金項目：2023年度湖南省社會科學成果評審委員會課題“打造以湖南自貿區對接共建‘一帶一路為重點的內陸地區改革開放高地研究”

作者簡介：王小艷，女，湖北荊門人，中共湖南省委黨校湖南經濟社會發展研究中心教授、管理學博士，主要研究方向：生態環境治理、金融經濟；李黎宇，女，湖南岳陽人，中共湖南省委黨校湖南經濟社會發展研究中心碩士研究生，主要研究方向：鄉村振興。