論政府失信行為的界定

［摘?要］政務誠信是社會信用體系建設的重要一環，也是優化營商環境最為重要的因素。當前，各地政務誠信建設雖已邁開步伐，但對誠信與信用仍存在法理上的深層次誤解，政務誠信建設與依法治國、社會信用體系建設之間的矛盾與糾結關系也日益突出。以政務誠信治理政府失信行為的思路不僅違背了信用的本質，混淆了違法與失信的關系，并且使得政府介入市場信用體系過大，無法反映并實際制約政府信用本身。鑒于此，為更好地優化企業營商環境，發揮信用治理的功效，建議從主體要素、意思要素、內容要素、結果要素四要素出發，重新界定政府失信行為。

［關鍵詞］政務誠信；政府失信；法治政府；營商環境

［中圖分類號］ D922.1?［文獻標識碼］A?［文章編號］1672-1071（2023）01-0062-08

一、 問題的提出

黨的二十大報告指出，法治國家、法治政府建設必須要扎實推進依法治國、依法行政，轉變政府職能，提高行政效率和公信力，而政務誠信建設恰是實現這一目標的重要制度安排。如何讓政府作用更好發揮，提升政府公信力，進而持續優化營商環境已經成為新時代推動政府發展的重要任務①。毋庸置疑，營商環境的實質是政商環境。因此，培育政務誠信觀念，防范和治理政府失信行為是持續優化營商環境的關鍵所在。自2016年國務院出臺《關于加強政務誠信建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）以來，各省級政府信用條例都制定了相應“政務誠信”條款，上海、江蘇、廣東等省市更是出臺了地方政府政務誠信的評價方案，并通過編制“政務信用信息目錄”“政務誠信清單”等方式有效遏制了政務失信行為，初步形成了政務誠信建設的地方經驗，具有一定的示范意義②。

然而，政務誠信建設最重要問題是，如何識別政務失信行為以及確定政務失信的范圍，只有明確了政務失信行為的概念，準確劃定失信范圍，才可以有效編制政務失信記錄，提升政府公信力，進而優化營商環境。遺憾的是，縱觀當前全國各地已經出臺的信用條例，均未對什么是“政務失信”這一基本法律概念作出解釋，實踐中已有的“政務誠信目錄”“政務誠信清單”大都是通過“列舉式”的方法說明政務誠信的考核范圍③，并無明確政務誠信的評價標準，無法適應對政府信用的動態監管需要。

在理論層面，政務誠信與依法治國、社會信用體系建設之間的矛盾與糾結關系也日益突出。沈巋教授就指出，與社會信用體系同步進行的依法治國建設并不成熟完善，許多名為提高誠信的失信懲戒措施實為加強法律實施之意，并且政府的自我“信用評價”在理論上和邏輯上都難以自洽［1］。王偉教授也認為，公權力主體的信用是社會信用建設的基礎和核心，因而建議“折中”立法模式，重點調整私主體的信用問題，適度銜接公權力主體信用，僅在誠信價值觀層面進行原則性規定［2］。

可是，政務誠信并非價值觀之道德約束，隨著現代公私合作模式的不斷加深，公權力主體的私行為日?；钴S，特別是在法治化營商環境建設的要求之下，其履約信用狀態不應排除在社會信用監管之外。當前的問題在于，信用信息的界定和劃分仍未得出一致結論，雖然從目前的實踐來看，我國社會信用體系建設所采用的是廣義信用的概念，即公民的守法行為與履約行為都屬于信用行為，若有違法違約者都將承擔失信責任甚至面臨信用懲戒④。對此，已有不少國內外學者對這種擴張的信用治理模式提出疑問，認為這種無視法律中心主義的“一切的聲譽工程”注定失?。?］。進而言之，那種試圖將政府一切守法或履約行為的數據和信息納入政務誠信評價體系的嘗試不盡合理，并很可能造成依法治國建設與社會信用建設的重疊、混亂、反復?？上驳氖?，已有學者提出用“拆分法”界定信用信息，割裂“誠信”和“信用”，創立各自獨立的知識體系和話語體系［4］，讓誠信的歸誠信，信用的歸信用，如此方能框定政府誠信和政府信用的范圍。

職是之故，筆者將嘗試從“誠信”和“信用”的內涵、外延出發，厘清政務誠信和政府信用之間的關系，消除誠信、違法、信用之間的誤解，并從優化營商環境的視角出發，重新界定政府失信行為。

二、 政府誠信與政府信用關系之厘定

“誠信”與“信用”本就是一對淵源頗深的概念，重“信”觀念更是由來已久。誠實守信自古以來就是中華民族的傳統美德，故有“誠信者天下之結也”“人而無信，不知其可”等至理名言。由此可見，古代中國“信”字內涵十分豐富，既可以表現人的誠善無欺，也可以表示人講信用、守信義，即誠信與信用并無明顯區分使用。在西方，“信”字觀念最早源于古希臘，起初就與經濟活動相伴并奠定了西方契約誠信精神的基礎。隨后，“信”字含義在宗教改革中逐漸增添了道德色彩，并在資本主義發展中催生出了近代信用概念［5］?？偠灾?，中西方的“信”字內涵都隨著時代變化不斷豐富和發展，其最終結果就是達到對人、事甚至國家“信任”的狀態。盧曼也認為，哪里有信任，哪里就有不斷增加的經驗和行為，因為信任構成了復雜性簡化的有效形式，但隨著社會復雜性的增加，信任必須被擴展，成為一種新形式的系統信任［6］4-36。所以筆者以為，在這一新信任系統內，必須發揮不同機制的作用將信任分為“誠信”和“信用”兩個獨立的子系統。簡言之，在政府信任系統內，信任體系就可以擴展為政府誠信與政府信用兩個層面。以下，筆者將嘗試比較這兩個“信任系統”。

（一） “信”字內涵不同

在政務誠信的概念提出之前，學界也已經圍繞“政府誠信”“政府信用”的概念進行了探討，并基本將前者視為政府的政治道德⑤，后者則更側重政府的客觀履約行為⑥，因此，“誠信”與“信用”在“信”字內涵上存在根本差別。誠信之“信”（honesty）以誠為基礎，是忠誠、誠實、誠懇等道德品質的延伸，只有在交往行為中具備了這些美德，才能讓他人信服，而沒有了前者的道德憑證，也就無任何信任可言。信用之“信”（credit）則屬于經濟范疇，是一種以償還為條件的特殊價值運動，本身并不需要以道德品質為支撐，只需要通過借貸、消費、交易狀況就可以達到對他人的信任狀態。申言之，誠信與信用均可以達到信任狀態，只不過“信”字內在衍生機制不同。具體而言，可以總結為以下幾點：

第一，誠信是情感之信，信用是數據之信。

誠信之“信”由情感引發，而信用之“信”則由數據評價產生。在過去的農耕文明社會，人與人之間的關系較為簡單，道德情感之于信任非常重要。此時的信任并不依賴特定的個人利益與背景，不會因為相關特殊事件的出現而打破對一個熟悉的人的信任［6］4-36，人與人之間的感情往往能夠織牢社會的信任網絡。但由于社會復雜性的增加，這種來源于內心情感的“信”無法顯示陌生人道德水平的高低，無法公正衡量每一個人的行為決定，因此信任的基礎必須發生改變。隨著大數據時代的到來，人們通過各類數據建立起了普遍聯系，源于數據的“信”不僅能夠量化各類交往行為，也使得素未謀面的陌生人能夠準確判斷對方信用、捕捉利益。

第二，誠信是人格之信，信用是制度之信。

誠信以“人格”為基礎，反映私人領域的人際信任，而信用則以“制度”為基礎，屬于公共領域的契約信任［7］59-64，人格信任往往通過血緣、家族、品行逐漸形成，并且往往范圍較小，是人們交往過程中形成的信任。制度信任則是通過法律條款和約束機制形成的抽象系統信任［7］59-64。人格信任基本只反映人際關系，只追求在他人的內心得到認可，而制度信任則是為了促成契約之達成，不反映契約雙方的人際關系。在人治社會，以人格為基礎的誠信是統治者重要的德治手段，而法治的本質——契約，則構成了法治社會公共信用的法理基礎［8］206。

第三，誠信是簡單之信，信用是系統之信。

誠信之“信”是生成機制較為簡單的信任，信用之“信”是運行規則較為復雜的系統信任，這也是傳統信任與現代信任的重要區分。簡單之“信”由內心生成，只要內心感受到對方的忠誠就會對其產生信任，但隨著社會市場的擴張，這種感性的“信”很容易受到經濟行為的侵蝕，極易變化、消失。此時，為了與擴張的市場相抗爭，社會必須開展自我保護運動，產生出各種規范和制度安排［9］5-8。系統信任的生成不僅來自合法權威與專業知識體系，并且在法律的保障之下，信用制度更加穩定、堅固［9］5-8。

如上所述，政府誠信之“信”來源于情感與人格，是傳統社會的簡單信任機制，而政府信用之“信”則源于數據與契約，是現代社會的系統信任體系。

（二） “信”字外延不同

信任從傳統走向現代不僅經歷了內涵演變，“信”字外延也在不斷變化。無論是“誠信”還是“信用”都隨著時代變遷逐漸擴大自身范圍，并在不同領域呈現出交叉、重合關系。但無論如何，作為信任的兩種形成路徑，兩者外延仍存在差距，具體如下：

首先，狹義誠信與狹義信用的評價對象不同。狹義誠信以人的價值觀為基礎，評價的對象始終是人，聚焦的是人們在交往過程中的行為與品格，由此決定是否與之往來，主觀性色彩較為濃厚。但是，狹義信用以商品貨幣關系為基礎，其不局限于反映人與人之間的關系，也反映人與物、物與物之間的關系，各類經濟實物、虛擬財產、信息數據開始成為信用憑證，信任評價體系更具有客觀性［10］ 。

其次，廣義誠信的范疇大于廣義信用的范疇。廣義誠信包括信用，信用是一種特定的誠信，強調的是守約重諾［11］3-4。盡管，當前的信用已逐漸從金融領域的“狹義信用”向“廣義信用”范疇延伸，一切與約定、規定、承諾、事業、契約、誓言等有關的規范要求和品行都屬于信用范疇［2］。但廣義誠信也已經發展成為一個成己、成人、成物的綜合性概念，不僅表現為對人意志的真誠、對他人對己的信任，也表現為對神靈的虔誠、對天地之道的遵守、對自然界的求真［12］24。雖然，廣義信用已展現出強大的吸引力并有吸附“誠信”之意，但總體而言，廣義誠信無疑可囊括信用的各類范疇。

最后，誠信與信用的期待層次不同。信任指的是對某人期待的信心［6］4-36，期待也被看作社會中相互作用的基本要素和成分，是行動者選擇在理性上有效，在情感上和道德上適宜的活動和反應時歸屬于他們自己和其他人的那些意義［13］11。誠信與信用期待的不同在于，誠信側重于對自身或他人道德的單方期待，我們既無法從自身的誠信折射出對方的道德狀態，也無法從一個誠信的人身上反映自身狀態。信用則不然，它是一種雙向期待，期望相互作用的另一方履行其信用義務和責任，即在一定情況下把他人利益擺在自己利益之上的義務［13］11。因此，誠信僅停留在對他人合乎道德的行為期待，信用已經上升到了對信用義務和信用責任的期待。

如上所述，從廣義上看，政府誠信的范疇雖大于政府信用的范疇，但政府信用的期待層次更高，已經從道德信賴提升至信用責任的期待。

（三） “信”字定位不同

奧拓·邁耶指出，“行政在最概括的意義上是指國家為實現其目的而進行的活動。為實現一定的行政目的，我們就必須使行政行為有利于目的的實現而不是有悖于目的的實現”［14］1。由于誠信與信用的內涵、外延均不相同，“信”字功能有別，政府誠信與政府信用建設的目的定位也不盡相同，故而，兩者應依遵不同的目的鋪開建設。

早些年，已有學者提出將誠信與法治相結合，以誠信指引法治，以法治保障誠信，規范行政行為，推進誠信的法治政府建設［15］。從法理上看，誠信作為社會主義核心價值觀之一，與推動社會主義核心價值觀入法融法的理念相契合；從實踐上看，在司法領域，社會主義核心價值觀已經融入裁判文書的釋法和說理之中。因此，在政府的法治建設中，誠信價值觀應體現在政府各種治理活動中，是塑造法治政府的靈魂［16］。與誠信不同，信用并非價值觀念之內部約束，政府信用建設實為提升政府的公信力，通過權威性、可量化、可公開的信息來表征政府的信用狀態［17］。政府信用水平的提升不能僅靠誠信，還必須發揮“信用”這一特殊工具，使得政府的信用時時處于監督之下?，F實中，不少失信政府已經被法院納入失信被執行人名單［18］，這說明司法機關正在發揮信用監管工具的驅動功能倒逼地方政府守諾踐行。唯有如此，才能真正治理政府失信行為，健全社會信用體系。

綜上可知，政府誠信建設是實現法治政府的重要路徑，而切實改善營商環境、提高政府信用水平，則需要發揮信用的特殊功效。所以筆者以為，政府誠信應側重于法治政府建設，而政府信用應服務于營商環境和社會信用體系建設，兩者既可以相互獨立，也相輔相成于國家治理體系現代化進程中。

三、 以誠信制度治理政府失信行為的誤區

自《指導意見》頒布以來，各地紛紛制定《關于加強政務誠信建設的實施方案》用以指導地方政務誠信工作，整治政府失信行為。各級人民政府基本都將依法行政、政務公開、勤政高效等作為政務誠信建設的重要內容之一，以此提升政府的誠信行政水平⑦。由此引發的困惑是，這些與“信用”并無關聯的事項能否真實提升政府信用水平，以及持續優化和改善營商環境，這是需要進一步解釋和澄清的問題。

（一） 以誠信代替信用

政務誠信這一概念明確提出是在2006年黨的十六中全會上，其目的是增強全社會誠信意識，構建社會主義和諧社會［19］33。隨后，黨的十八大報告指出，深入開展道德領域突出問題專項教育和治理活動，要加強政務、商務、社會誠信和司法公信建設。不難發現，“政務誠信”一詞最初并不是為了增強政府信用目的而設，更為明顯地帶有道德觀念、誠信教育的屬性。直到《社會信用體系建設規劃綱要（2014-2020）》的出臺，政務誠信終于被視為我國四大信用體系建設之首。由于并非專為信用而創立的專門術語，政務誠信明顯溢出了信用規制的功能，并被視為政務主體在履職過程中表現出的信任關系的總和［20］，即包括政府的依法行政、道德義務、誠信履約三個層面。這種大誠信觀不僅容易掩蓋信用的本質，并且無法從根本上遏制失信行為。這是因為，誠信的概念大于但不等于信用的概念，政府違背誠信的行為不一定是失信行為，違背誠信后承擔的責任也往往不是信用責任。當前，我們仍舊把政務誠信與失信問題簡單地等同于政府及其公職人員的不作為、瀆職，抑或是單純的道德缺陷，卻沒有回歸到制度化與法治化的信用體系軌道中予以考量［21］。申言之，當前的政務失信者并未真正感受到信用責任的重量。如果政務失信人員每一次的失信結果只是誠信教育、道德減損、批評曝光，而無法觸及信用責任的實質“懲戒到人”的話，那么，政府機關及其工作人員就會陷入“失信怪圈”，營商環境將無法徹底改善。

（二） 將違法視為失信

什么是失信？如前所述，信用在實踐中已經被認定為是一種履行法定或約定義務的狀態，那么，違背法定或約定義務就屬于失信行為，此處的法定即為法律規定的義務，也即將違法行為視為失信行為，并且這一定義已被各地的信用立法紛紛采納。譬如，《指導意見》就將各級人民政府和公務員在履職過程中，因違法違規被司法判決、行政處罰、紀律處分、問責處理等信息納入政務失信記錄。由此可知，政府違法已經成為政府失信的一部分，但由此帶來的問題是，違法行為的信用化是否會造成信用范圍的無限泛化，甚至有可能混淆信用責任與法律責任的關系，以信用責任代替法律責任？

信用與法律其實是分離而獨立運行的兩大系統，法律與信用相互作用［11］3-4。一方面，信用約束機制也有力所不及之處，此時仍需要發揮法律的制裁作用；另一方面，也并非一切的信用行為都需要依靠法律監管，市場和社會自發的聲譽機制往往能夠實現更優治理［22］。這如同道德與法律的關系，過分強調道德的重要性，把它變得同法律一樣威嚴，不可侵犯，其結果是消滅了道德，也磨平了人們的道德意識［23］4。因此，信用與法律是兩種社會評價機制，失信行為并不都是違法行為，違法行為也并非全是失信行為，兩者可以適度擴展但是不可過分偏重任何一方。

自國務院辦公廳發布《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》以后，全國各地開始清理失信約束措施，防止社會信用體系建設的泛化化。這意味著，失信懲戒將依法依規進行，這既是對過度偏袒、依賴信用機制的反思，使得信用在法律制度的保障下有效運轉。同時，這也進一步證明了不可將政府違法行為全部歸于失信行為，否則將會導致信用或法律體系的崩潰。

（三） 混淆政府與市場的界限

從《指導意見》的內容來看，政務誠信建設的目的并非單純提高政府信用水平，政務誠信建設似乎只是起到引領作用，更為重要的是健全以信用為核心的新型市場監管機制，建立和完善市場信用體系。在市場自身發育還未成熟，即“弱市場—強政府”模式下，市場信用監管機制的運行必須依賴政府職能，并在信用制度供給、失信懲戒執行、信用信息維護等方面予以強制力保障才能促進市場主體和社會公眾對信用監管制度的認同，讓信用監管真正發揮作用［24］。因此，在市場信用體系建立的過程中，政府不僅需要為市場提供制度和信息支撐，還要同時注意不能介入過深，干擾市場信用體系的自身運轉。當前，政府失信行為屢屢發生的原因就在于地方政府沒有厘清政府與市場的界限，隨意介入私權領域［25］，而后又不依遵信用規則，甚至破壞市場信用秩序，從而導致市場信用監管機制的失靈。

質言之，在當前政務誠信建設的框架下，政府既要促進市場信用體系的完善又要實現自身信用，難度很大。為此，必須轉變思路，縮小政府信用的規制范圍。隨著我國市場經濟的不斷成熟，政府不僅具有很高的行政效率和治理能力，能夠及時應對市場失靈，市場也具備完善的結構體系和運行機制，能夠勝任資源配置的角色，即政府與市場的關系已經進入“強政府—強市場”模式［26］。在此背景下，政府應當從誠信大框架退縮至有限的“政府信用”范疇，讓市場信用機制發揮自治作用，不盲目介入市場，同時找準自身信用的位置和范圍，當市場自身無法滿足需求時，仍應當積極履行職責［27］。那么此時，政府信用就被定位在有限政府的角色之下，市場主體同意與政府訂立契約，允許政府在既定的契約范圍之內進入市場。同時，為了保障市場內信用主體的權利，市場主體甘愿放棄一部分失信懲戒權交由政府行使，但政府在行使該權力的同時，也必須遵守契約規則，一旦損害了契約任何一方的利益，必須受到市場信用機制的懲罰。

綜合上述，政府介入市場的權力起源于契約和協議，以及構成契約任何一方的同意［28］70，而當前政務誠信的建設思路使得政府介入市場過大，無法反映并實際制約政府信用。

四、 優化營商環境視角下的政府失信行為再界定

如前所述，政府信用已經從誠信中汲取養分，真正發展為契約信用。政府作為契約關系人，其所做出的決策都是理性的，都應該為自己的締約決策風險負責。為進一步優化營商環境，明確并約束政府失信行為，保障各類市場主體開展經營活動，筆者將從主體要素、意思要素、內容要素、結果要素出發，嘗試界定政府失信的構成要素。

（一） 主體要素

政府失信主體看似明確，實則在司法解釋與實踐操作中十分猶豫和徘徊。從最高法發布的《最高人民法院關于限制被執行人高消費的若干規定（2015）》（以下簡稱《若干規定》）來看，政府機關可以被視為“單位”，那么如果政府失信后，依據《若干規定》第3條第2款，政府機關的“法定代表人、主要負責人、影響債務履行的直接責任人員、實際控制人”都將被視為失信人員，并被限制高消費。但是，2019年最高法又出臺《關于將政府機構納入失信被執行人名單有關事項的通知》（以下簡稱《通知》），明確將政府機構納入失信名單的需實施備案制度，并且政府失信主體范圍僅限于各級地方政府，不包括各級部門、事業單位、村居委員等。因此，從法律層面看，在無其他法律法規對政府失信主體做出規定和限制的情況下，依據《通知》的規定，政府失信的主體只能是各級地方政府。然而，筆者通過失信被執行人網站查詢發現，不少地方的政府招待處、街道辦、基建辦公室、村委會卻在失信被執行人名單之列⑧。此外，由于《民法典》已經賦予了承擔行政職能的法定機構、村委會、居委會特別法人之地位⑨，這些主體均可以從事民事活動，參與交易行為。所以，筆者以為，政府失信的主體不應當僅限于地方各級政府，還應當擴大至各級機構和村委會、居委會。當然，當前政府官員失信的現象也非常普遍，治理政府失信最重要的就是治理官員失信，政府失信的主體更應該從機構延伸至主要負責人，將失信公職人員納入政府失信主體。

（二） 意思要素

在信用契約中，行政機關放棄了原有的行政主體地位，而是以平等民事主體參與其中，契約之達成必須經過雙方協商，意思表示一致。契約意味著守信踐諾，意味著義務與責任，當事人都必須遵守［29］。所以說，信用契約的存在是政府失信的前提和基礎，沒有了契約承諾，信用責任、失信懲戒也無法談起。一直以來，地方失信懲戒立法就忽視了信用的意思要素。譬如，有的地方將在公共場所吸煙等不文明行為納入信用檔案［30］，某地甚至將志愿服務納入社會信用體系⑩，這些都誤解了信用的真實本意。劉松山教授也認為“失信應當以一對一的具體允諾和約定為前提，沒有具體的允諾就談不上失信”［31］。同理，政府失信的對象也應當是經過意思表示并存在契約關系的當事人，缺乏契約基礎的不確定個體不是失信對象，是普遍性社會利益，屬于法律調整范疇［31］。當然，政府與當事人經協商一致也可以變更和解除信用契約，此時將不再發生失信行為。

（三） 內容要素

當前政務誠信建設的重點領域內容與政府信用契約的內容存在重合，并且部分行政協議契約也應當屬于政府信用契約范疇。首先，政府的信用契約與行政協議不同，前者是一種特殊的市場交易行為，是民事行為，而后者屬于行政行為，仍然是一種行政權的行使方式，不具有市場行為性［32］。因此，筆者以為，在信用契約中，政府并無優益權，即使要變更或者解除合同也是一種正常的契約當事人的權利，是基于合同雙方的變更和解除權B11。所以說，政府失信違背契約，必須承擔相應的賠償義務，不享有豁免權。從當前行政協議的范圍來看，確實存在將部分民事信用契約納入的情形。王利明教授就指出“礦業權等國有自然資源使用權出讓協議，政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議，并沒有超出民事合同的范疇，其在性質上仍然屬于民事合同”［32］。筆者贊成此觀點，因為即使這些合同契約存在公益目的，契約的履行依舊遵循價值規律，因此，有必要將其納入信用契約的范疇，予以信用規制。一味強調政府的行政管理目標或者是行政優益權只會為行政機關的失信找借口，不利于政府的信用建設。其次，政務誠信建設重點領域的內容也實際屬于政府信用范疇?！吨笇б庖姟穼⒄照\信的重點領域劃定在政府采購、政府和社會資本合作、招投標、招商引資、政府債務等領域。這些都是政府作為民事主體與其他主體簽訂的民商事合同，合同的主要矛盾和主要方面都遵循市場規律，權利義務呈現對等性［33］。此外，這些重點領域內容也并未被列為行政協議的范圍B12，依舊屬于民事合同，并且已經有較為成熟的民商事法律法規B13，因而也不屬于行政協議的內容范疇。

（四） 結果要素

隨著《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》的出臺，政務誠信建設的目的和定位再次被明確，即“健全行政權力制約和監督體系，促進行政權力規范透明運行”。歸根結底，加快推進政務誠信建設的目的是最終實現依法行政和法治政府。雖然，法治政府建設的好壞有可能影響到政府的信用水平，政務失信的風險會居高不下，但是這一過程中政府的守信行為，都是為了完成行政管理的職責，通過更加高效、有為的治理，為人們提供更多公共服務，實現社會公共利益，從而不斷改進人民群眾對自身工作的評價與信任感。因此，這依然屬于“誠信”價值觀的范疇，沒有觸及“信用”的本質即契約。即使政府機關及其工作人員在履職過程中存在違法、失職行為，侵犯了公民的權利，降低了人們對其信任的評價，妨礙了誠信隊伍建設和依法行政建設，但是這并不能降低政府機關在市場交易中的信用水平，并不能反映其履約狀態的好壞，并不會阻礙政府的信用建設，甚至妨礙營商環境。當然，我們亦不能對政府機關的各種違法行為進行失信懲戒，或者將其作為失信被執行人公開，只要這些行為不涉及真實信用，不侵犯社會其他主體的信用利益，這些違法行為都有其他更好的懲戒手段，如違法責任、黨紀責任、政務處分等，并非一定要納入信用懲戒的范圍之內。

五、 結語

“誠信”與“信用”雖和而不同，但都已成為新時代中國特色的社會治理工具，它們彼此之間的關系和界限也亟待厘清論證，并構建起切實可行的不同制度安排。當前，營商環境優化和政務誠信建設、法治政府建設同步展開。無疑，法治政府建設可以為政務誠信建設保駕護航，但是政務誠信建設特別是優化營商環境的目標更加需要發揮“信用”的本質功效，在信用框架下實現政府信用法治化，而非法治政府誠信化。法治化營商環境的前提是準確識別市場經濟活動中的政府失信行為，基于前文分析，筆者將政府失信構成標準總結如下：

第一，政府失信的主體是政府機關及其法定代表人。政府機關可以延伸至承擔行政職能的法定管理機構，村委會、居委會，法定代表人可以延伸至主要負責人、主要履職人員，但是一般公職人員不應被視為政府失信行為的主體。第二，政府失信應當與相對人存在意思表示，并且以侵犯單個（集體）信賴利益為標準，而不能延伸至面向所有公民的違法行為。第三，政府失信的內容應限定在民事合同內，如一般政府采購合同、政府與社會資本合作合同、房屋租賃合同、招商引資合同、債務合同、招投標合同、用工合同等等，其實質是政府作為平等民事主體與其他市場主體進行的市場交易行為。第四，政府失信的后果是降低了市場經濟中的信用度，破壞了市場信用秩序。只有違反信用契約，侵害他人信用利益的行為才是真實的失信行為。最后，政府失信行為必須同時滿足以上四個要素，不能僅憑單一要素判斷。

注釋：

①參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二GA996三五年遠景目標的建議》。

②上海市發改委要求各單位編制政務誠信“三清單”；蘇州編制并發布《政務信用信息歸集目錄（試行）》；廣東佛山市政府辦公室編制了《政務誠信征信目錄》等。

③如《佛山市市直機關單位政務誠信征信目錄（試行）》將機關單位的政務誠信分為政務決策、執行、監督誠信和社會治理誠信四個方面；《佛山市市直公務人員政務誠信征信目錄（試行）》也將公務人員的誠信分為嚴守法紀、勤勉盡責、審慎用權、廉潔正直、崇德守信五個層面，并將領導干部的誠信分為正確決策、恪盡職守、嚴格監管、防治濫權四個層面。

④從當前我國各省級政府出臺的信用條例來看，基本都將“社會信用”定義為履行法定或約定義務的狀態。

⑤參見劉松山：《論政府誠信》，《中國法學》2003年第3期；楊海坤：《論政府誠信》，《廣州大學學報》（社會科學版）2007年第11期；陳翠玉：《政府誠信立法論綱》，《法學評論》2018年第5期。

⑥參見張鳴：《地方政府信用的內涵、結構要素及實際測量度》，《探索》2013年第4期；于新循，付賢禹：《從自律走向他律：我國政府信用的法制化探索》，《社會科學研究》2011年第2期；范柏乃，張騫，喻曉：《我國地方政府信用的法律體系建設研究》，《行政與法》2008年第7期。

⑦《指導意見》將政務誠信的指導原則分為了依法行政、政務公開、勤政高效、守信踐諾、失信懲戒五個部分，各地的實施方案也基本效仿。

⑧例如，淄博市淄川區人民政府松齡路街道辦事處、滄州市人民政府招待處、沈陽市大東區人民政府基建辦公室、南平市延平區人民政府水南街道羅源村民居委會等等，數據來源于最高人民法院中國執行信息公開網，http：//zxgk.court.gov.cn，最后訪問時間2022年8月18日。

⑨參見《民法典》第97、101條。

⑩參見《北京市志愿服務促進條例（修訂草案）》第32條。

B11參見《民法典》合同編，第543、562、563條。

B12依據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第2條，政府采購合同、招投標合同、招商引資合同、政府債務合同均未列入，第2條第5項的政府和社會資本合作合同也僅指符合政府特區經營領域的政府與資本合作協議，其余絕大部分政府與資本合作協議均為民事合同。

B13例如《政府采購法》《招標投標法》《民法典》等等。

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［作者簡介］ 孫銘杰，東南大學法學院碩士研究生，211189。

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（校?對：木?子）