政府協作與大氣污染治理的相關研究

楊悅

摘? ?要：隨著經濟發展越來越快速，生態環境問題已成為世界各國關注的重點問題，因此開展切實有效的生態環境治理成為各國的重要議題。我國的京津冀地區霧霾頻發，而解決這三地的大氣污染問題需要三地政府共同協作。因此從政府協作出發，以京津冀大氣污染治理為案例，研究政府協作解決問題的路徑以及協作方式，為今后加強政府協作、解決公共衛生問題提供參考。

關鍵詞：政府協作；大氣污染；京津冀；協同治理

中圖分類號：X32；D035? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2023）10-0062-04

引言

隨著城市經濟的快速發展，生態環境問題已經成為各國關注的重點問題，而開展切實有效的生態環境治理也就成為各國的重要議題。氣候治理是生態環境治理的一大難點。我國產業轉型升級以前，第二產業在我國占據比重較大，第二產業帶來的資源短缺、大氣污染等問題頻發。解決大氣污染治理問題離不開政府制定相關政策，同樣也離不開各級政府的協同治理。近10年來，我國學者對于政府協作和大氣污染治理進行實證研究分析，現有的理論成果多從政府協作路徑、政府協作機制等角度進行了研究。本文使用CiteSpace對我國近10年來的大氣污染治理研究趨向進行可視化圖譜分析，為我國政府協同大氣污染治理提供借鑒。

一、政府協作界定

政府協作可以表現為府際關系，即不同層級以及同一層級的政府之間的關系。府際關系分為縱向府際關系和橫向府際關系兩個層級?？v向府際關系是指中央政府和省級政府之間的關系，橫向府際關系是指不同省級政府的關系。從京津冀大氣治理角度來看，橫向府際關系主要表現為北京、天津以及河北三地的政府協同治理。

二、數據來源與研究方法

（一）數據來源

數據選取中國知網CNKI相關數據，將“主題”設置成為“大氣污染治理”，將主題勾選為“大氣污染治理”、“協同治理”、“聯防聯控”、“京津冀協同發展”，時間為2012—2021年。最終去掉不相關文獻，樣本數量為479篇。

（二）研究方法

本文采用CiteSpace軟件對作者以及關鍵詞進行分析。該軟件是一款用于呈現某一學術領域趨勢和動態的文獻計量和可視化軟件。本文主要使用了文獻共被引、作者共被引、作者共現以及關鍵詞共現。

三、關于府際關系和大氣治理研究文獻分析

（一）作者合作網絡圖分析

使用CiteSpace軟件對相關文獻的作者進行分析，時間切片設置為1，節點類型選擇“Author”，得到作者共現圖（見圖1）。圖1中一共有198個節點、71條連線，密度為0.003 6。該密度很低，說明作者之間合作發文不緊密。

普萊斯定律是衡量各個學科領域文獻作者的分布規律，根據普萊斯定律公式計算出N為3.5，因此發文四篇以上為核心作者。根據作者合作網絡圖分析，其中柴發合發文量最高，共發表22篇文章，胥愛珍發表20篇文章，劉明通發表11篇文章，呂望舒、原倩、劉曉星和劉彤發表文獻各10篇，宮正宇等17人都發表了4篇以上，總體特征為分散。

根據以上分析來看，該領域的核心作者數量很多，說明有大量的作者都非常關注大氣治理以及政府協作方面的問題。該領域發文數量最多的是柴發合，曾發表大氣污染治理的必由之路是區域間聯防聯控的觀點，主張解決大氣污染問題一定要依靠各區域之間的政府協同治理[1]?？傮w來看，不同研究群體之間的合作較少，在大氣治理與府際關系方面雖然有大量作者去研究分析，但是作者與作者之間的交流并不緊密，處于一種相對獨立研究的狀態，缺少聯系和溝通。

（二）關鍵詞共現分析

本文使用CiteSpace軟件，提取2012—2021年大氣治理相關文獻的關鍵詞進行分析，時間切片設置為1，進行關鍵詞共現。為突出熱點關鍵詞，將頻次限制和閾值進行設置。將閾值設置為10，得到關鍵詞共現圖譜，該圖譜共有117個節點、118條連線，密度為0.174。圖2為關鍵詞共現圖譜。從圖2可以發現，“京津冀”“聯防聯控”“大氣污染”以及“協同治理”的關鍵詞節點較大，說明在2012—2021年這10年里，對這些關鍵詞的研究程度較高，也說明相關學者對于京津冀協同治理大氣污染相關主題關注度較高，發文量較多。圖2顯示，“地方政府”“府際合作”“區域協同”以及“政府協作”的字體較大，說明學者對于區域政府合作治理關注度較高。

四、政府協作治理機制

大氣污染是一種流動性很強的污染形式，污染物質不會固定在一個區域內不動，會隨著空氣的流動而傳向周圍地區，從而對周圍地區的空氣質量造成一定的污染。因此，一個地區發生大氣污染勢必會影響其周圍地區的空氣質量，造成周圍地區的大氣污染。所以，大氣污染具有準公共物品性質，其性質決定了跨區域的大氣污染治理需要多方參與協作治理[2]。京津冀地區之間的府際關系以及我國特有的中央統一領導優勢等條件，為京津冀地區大氣污染協同治理提供了重要的先決條件。在京津冀大氣污染協同治理實踐中，中央的頂層設計和制度安排得到了京津冀地區內各地方政府的積極響應[3]。

但是，京津冀大氣污染治理工作除了要依靠中央政府制定相關政策外，更重要的是要依靠地方政府開展協作治理工作。京、津、冀三個地區經濟發展程度、產業布局和城市布局都有一定差異，不能只依靠頂層設計，三地政府的協同治理工作要因地制宜、因時制宜。政府協作治理機制的內容有以下方面。

（一）立法機制

政府在開展一項工作之前首先要先出臺相應的地方性法律法規，規范政府的行為。各區域政府要通過立法協作機制為跨區域的行政執法提供相關法律依據，有了法律作為保障，各地區的執法人員可以更便捷地開展污染防治的執法工作，在遇到違反污染防治法律的行為時，可以依照法律進行懲罰，這樣有利于更好開展協同治理工作，是對協同治理的一種強有力的保障。

（二）政府治理體制

政府治理體制是保證污染防治工作順利開展的重要手段。開展工作時要明確，各地政府的治理體制應當包括組織體系、制度體系、運行體系以及評價體系。首先要成立三個地區協同治理部門，從地區經濟發展以及地理環境等不同點出發，因地制宜進行管理，統籌三個地區的大氣污染防治工作。還可以成立相關專家小組，定期召集有關專家針對大氣污染問題討論對策，以及研究做好預防工作部署。

做好跨區域地方政府協作治理的制度體系建設。制定好各級政府需要遵守的制度規范準則，落實好相關政策法規，對各級政府協同治理工作做好管理與監督。針對大氣污染協同治理制定工作管理條例，規范工作人員工作。定期對有關工作人員進行相關知識培訓。

提高大氣污染協同治理的工作效率，做好運行體系管理。針對三個地區不同的工作方式，盡可能提高運行效率，加大對出臺的相關政策的執行速度和力度，成立專門的部門對運行體系進行管理和監督。

各級政府構建起評價評估體系。京津冀地區出臺關于大氣污染治理工作的相關政策后，各區域政府對于該政策在不同地區運行的可行性進行相關預測與分析，討論該政策在不同地區是否適宜開展，以及開展過程中可能會遇到的阻礙問題，以確保工作的順利開展。

（三）社會力量參與機制

社會力量參與在很大程度上影響政府協同治理的工作效能和現代化水平。京津冀大氣污染治理中，人民群眾是霧霾治理的重要力量。在京津冀開展大氣污染協同治理時期，各地區政府積極鼓勵大眾參與治理，鼓勵群眾建言獻策，鼓勵三地政府聯合開展一系列關于治理京津冀地區大氣污染的相關活動。此外，還要鼓勵黨員發揮先鋒模范作用，帶頭綠色出行，減少碳排放量；以及鼓勵在城市建設中進行大量綠化，以解決霧霾問題。

五、問題及對策

（一）存在問題

1.缺乏三地協同的法律保障

目前京津冀大氣污染治理尚未形成統一完備的法律制度。就法律制度而言，京津冀三個地區都按照中央的部署制定了自己區域內的《大氣污染防治條例》[4]。但是，三個地區都是根據自身主體的各項條件以及利益和時間等方面來制定的，三個地區并沒有統一的法律制度，在執法和司法環節并沒有統一，相關的規定也沒有做到真正的統一。大氣污染僅僅依靠政府運作的方式并不能得到很好的治理，還需要三地形成統一完備的法律制度作為保障手段。

2.三個地區存在“信息孤島”困境

“孤島現象”是指政府機構在職能、資源、信息、利益等方面不能滿足多元組織主體充分整合、及時交流、高效利用的一種狀態[5]。目前京津冀三個地區的政府協作存在“信息孤島”的現象，三地政府與部門的網絡相互獨立，并沒有整合在一起。雖然三地已經形成信息共享平臺，但是平臺上的相關信息更新時效慢，并沒有做到實時更新，以至于各種違法行為的信息沒有及時披露，在三地政府部門的網站上也找不到最新的信息共享。京津冀三地的污染情況雖然持續在向中央匯報，但是關于三地的數據共享存在缺乏現象。

3.參與主體多元性不強

雖然大氣治理問題需要依靠三地政府加強協作，但是協同治理的組織要有多元性。目前京津冀地區大氣污染治理主要依靠政府運作，各地區的各企業、各行業以及其他民間組織參與度不高，沒有形成三地統一的大氣污染治理的協同組織。北京、天津以及河北三地行業組織多且復雜。北京市作為我國的首都，不論是人才、經濟還是政治資源都十分豐富；天津市是直轄市，且距離首都較近，經濟發展好且高校眾多、人才濟濟；河北省雖然與兩市相比差距較大，但是近些年承接了從北京地區轉移的第二產業，經濟條件逐漸有后來者居上之勢。在以上條件加持下，大氣污染治理更加需要各地區的企業、行業加入進來，從源頭上治理大氣污染。

（二）對策建議

1.建立三地協同法律保障制度

京津冀三地應該在貫徹中央政策的基礎上，本著價值導向和共同利益原則制定三地協同的法律制度，通過協同解決立法、執法存在的不一致問題。首先，三地政府聯合簽訂立法協同協議，根據三地經濟、環境等的差異性，建立立法協同機制，為跨區域實現大氣污染治理提供立法基礎。其次，針對三地的大氣污染治理問題制定有關條例。要制定區域性的有關條例，就不能僅僅針對一個地區，三地政府應該在協商一致的基礎上進行協同制定，做到三地統一，整體性跨區域治理京津冀大氣污染問題。最后，執法協同是建立法律保障機制的關鍵。京津冀三地應當建立執法協同機制，對于違反大氣污染治理法律條例的組織或者個人，做到三個地區懲罰措施和力度相一致，避免碎片化的執法行為，做到跨區域執法的一致性和協同性[6]。

2.建立京津冀大氣污染數據共享機制

目前京、津、冀三個地區都存在“信息孤島”現象，解決碎片化問題需要整合各個部門，建立大氣污染數據共享平臺，將整合到的污染數據、違法行為數據等有關數據進行平臺共享，讓三地政府以及民眾都能隨時了解到有關數據信息。在對有關數據進行統計時，各部門做到協同工作和分工合作，這樣能避免人力資源以及其他資源的過度使用。除此之外，還應該落實到成立監測小組，專門對數據進行監測，確保數據的時效性，更好為大氣污染治理提供具備準確性、時效性、真實性的數據共享平臺。

3.加強多元主體的參與性

京津冀大氣污染治理不能只依靠頂層設計，主體參與性也是治理問題的關鍵。加強構建多元主體參與機制，是解決大氣污染問題的重要手段。首先，可以建立公民建言獻策的平臺制度，鼓勵人民對于三地大氣污染治理建言獻策。人民是自己利益的主體，只有人民真正參與到大氣污染治理過程中，才真正能做到政策的落實。其次，各個企業和組織也要參與其中，建立多元主體參與機制，鼓勵相關企業加入到污染治理小組中，從社會利益和企業利益雙方出發，找到平衡機制。

六、結束語

本研究使用CiteSpace文獻計量軟件，對近10年來的大氣污染治理與府際關系進行整理，得出了大氣污染治理問題離不開政府協同治理機制。大氣污染不是僅僅依靠一個地區和單純的頂層設計就能治理成功的，而是需要多方參與以及三地政府協同治理，只有各個主體全部參與到大氣污染治理的過程中才能解決這個問題。在京津冀協同發展戰略深入實施的大背景下，未來京津冀區域政府間大氣污染治理協同創新將更多地與雄安新區的發展、非首都功能疏解等緊密結合起來。區域大氣污染協同治理的路徑選擇是一個不斷整合、創新、改進的建構過程，我們還需要對此不斷加以改進和探索，不斷加強政府協作，從而不但達到本區域治理國標，而且為解決我國其他跨區域性的公共衛生問題提供參考經驗。

參考文獻：

[1]? ?彭雙紅.國家治理體系與治理能力現代化財政轉向研究：基于府際關系視角[J].財會通訊，2021（16）：160-164.

[2]? ?柴發合.區域聯防聯控是大氣污染治理的必由之路[N].光明日報，2014-09-25（11）.

[3]? ?王慶怡.跨區域大氣污染治理中地方政府協作研究[J].世紀橋，2019（2）：73-74.

[4]? ?李珒，包曉斌.京津冀地區大氣污染協同治理的實踐困境及其破解路徑[J].改革，2021（2）：146-155.

[5]? ?李燕凌，康愛彬，張金桐.京津冀大氣污染治理政府協作路徑研究[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版），2016，39（4）.

[6]? ?賀東航，孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學，2011（5）：61-79，220-221.

[7]? ?趙新峰，袁宗威.京津冀區域大氣污染協同治理的困境及路徑選擇[J].城市發展研究，2019，26（5）：94-101.

Research on Government Collaboration and Air Pollution Control

— A Case Study on Air Pollution Control in Beijing-Tianjin-Hebei Region

Yang Yue

（Shanghai Engineering University， Shanghai 201620）

Abstract： With the rapid economic development， smog frequently occurs in the Beijing-Tianjin-Hebei region， and solving the air pollution problem in these three regions requires the cooperation of the governments of the three regions. Starting from government cooperation， taking Beijing-Tianjin-Hebei air pollution control as a case study， the path and cooperation method of government cooperation to solve problems are studied， which provides a reference for strengthening government cooperation to solve public health problems in the future.

Key words： government cooperation; air pollution; Beijing-Tianjin-Hebei; collaborative governance

[責任編輯? ?柯? ?黎]