地方立法協商實踐成效與經驗特點

劉雅斌

摘? ?要：作為進行科學立法、民主立法的基礎和前提，立法協商是提高立法質量的必然路徑選擇，在我國具有明確的理論基礎、相應的政策依據和法律根據。地方立法協商實踐豐富多彩、各具特色，取得了從被動協商到主動協商、從自發協商到自覺協商、從部分協商到全面協商，協商形式從單一到多樣，從程序式、過場性協商到務實性、實質性協商的成效，具有立法機關居于協商主導地位，形成立法機關與人民政府、人民政協等多部門之間溝通配合的合作事業，基本形成地方立法協商的規范化、程序化、法制化等經驗與特點。

關鍵詞：地方立法協商；實踐成效；經驗特點

中圖分類號：D920.0? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）10-0159-03

自黨的十八屆三中全會在報告中第一次提出“深入開展立法協商”的要求，從中央到地方都積極開展立法協商實踐，進行相應探索，并取得了相應成效。隨之，關于立法協商的理論研究和實踐活動在全國日漸豐富起來。作為社會主義協商民主的重要內容，立法協商主要以協商民主理論為理論基礎和邏輯根基，以強調各主體間平等的政治參與權和保障公民對公共決策的知情權、審議權為宗旨，以通過多樣化的協商形式為路徑，促進實現立法的科學理性和提高立法質量，實現制定良法、實現善治的目標。立法協商是進行科學立法、民主立法的基礎和前提，是傾聽民意民聲、凝聚社會共識、回應社會訴求、提高立法質量的必然路徑。

一、地方立法協商的政策法律依據

（一）立法協商的政策依據

2013年，黨的十八屆三中全會報告中首次提出開展“立法協商”。2014年，黨的十八屆四中全會報告進一步提出了“開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用”的要求。2015年，黨中央提出要“深入開展立法工作中的協商”和“發揮好人大的代表在協商民主中的作用”。2016年2月，黨中央強調應“加強立法協商”。2019年黨的十九屆四中全會確定了“完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局”，將立法體制機制納入到推進國家治理體系和治理能力現代化建設之中。2022年，黨的二十大報告明確指出，“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，必須“全面發展全過程人民民主”，要求“全面發展協商民主，健全各種制度化協商平臺，推進協商民主廣泛多層制度化發展”。至此，黨中央為新時代加強協商民主建設、做好新時代立法協商工作指明了方向、明確了要求，形成了翔實完備、一以貫之的政策決議體系，立法協商與協商民主、全過程人民民主之間形成了連接緊密、鏈條清晰完整的中國社會主義民主政治的邏輯框架，建立和發展立法協商制度的探索與實踐在中央和地方層面快速展開、不斷探索，立法協商的機制、路徑、形式和內容等逐漸豐富起來。

（二）立法協商的法律根據

現行憲法是開展立法協商的最高法律依據。憲法序言闡明的“發展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發展理念”，正文中規定的人民主權原則、“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”、“公民在法律面前一律平等”、“言論自由”等內容，應是立法協商的根本法依據。而《立法法》確立的科學立法、民主立法原則，以及關于全國人大及其常委會的立法程序和關于行政法規的規定，特別是該法第五條、第六條、第二十一條、第三十六條、第三十七條、第六十七條的程序要求，為立法協商提供了直接的法律依據。此外，有關地方結合本地實際制定實施的規范和保障立法協商的地方性法規以及其他規范性文件，提供了對各地方進行立法協商的規范支持，地方立法協商的實踐探索獲得了制度性依據。

二、地方立法協商實踐探索

中央層面的立法協商實踐表現為全國政協履行協商職能，發揮全國政協委員及相關人員在立法協商中的作用。通常是由全國政協的社會和法制委員會承辦法治領域的雙周協商座談會，邀請有關部門主管領導、專業人士、有關地方政協委員、部分非專業委員參加調研和會議，通過跨專業、跨行業、跨領域、跨界別的溝通交流，傾聽不同的聲音。座談會后，將會議成果以雙周協商座談會信息形式報送有關部門，并將委員、專家的具體條文修改意見和建議逐條梳理匯總，送法案起草部門作為參考。2014年3月，全國政協就“安全生產法修正問題”進行座談交流，首次實現了國家層面的立法協商[1]，其后，全國政協在《促進科技成果轉化法》《快遞條例》《水污染防治法》等多部法律法規修訂前都進行了立法協商。第十三屆全國政協“先后圍繞‘未成年人網絡保護條例的制定‘著作權法的修訂‘行政復議法的修改‘社會救助法的制定‘仲裁法的修訂召開雙周協商座談會”[2]，會議成果被全國人大常委會接受，被法案吸納。立法協商雙周座談會成為中央層面開展立法協商的常態化做法，全國政協及其委員在立法協商實踐中發揮了重要作用。

在地方層面，立法協商實踐探索活動有聲有色，很多省市分別采取了立法調研，提前介入，發揮高校立法基地和基層立法聯系點作用，為人大常委會成員配備法律助理，書面溝通協商。召開座談會、聽證會、論證會、咨詢會，網絡互動，委托第三方起草甚至公眾立法等多種方式展開立法協商，在立法工作的不同階段，參考有關部門、人民政協、高校的專家學者、律師事務所、人民群眾等的意見建議，吸納其中科學合理部分[3]。從時間節點上看，地方開展立法協商實踐活動要早于中央正式形成決議。福建省最早進行地方立法協商實踐，在2000年就頒布了《關于加強地方立法協商工作的意見》。福州市政協與市人大常委會隨后聯合制定了實施意見并加以貫徹落實。其后，各地方的人大常委會、人民政協、人民政府或單獨或聯合制定了規范立法協商的規范性文件。例如，2004年大連市就制定地方性法規和政府規章對進行政治協商做出了規范相應程序的規定；南京市就加強地方立法協商和加強市政府立法協商分別出臺了相應意見；2007—2010年，濟南市、杭州市、新疆維吾爾自治區圍繞立法前協商工作、政府立法協商機制、政協開展立法協商等，分別制定實施了相應規則、意見和辦法。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出“推進協商民主廣泛多層制度化發展”“深入開展立法協商”后，2014年，青海省、安徽省各自出臺了開展立法協商、加強立法協商協調的意見。2015年12月淄博市出臺《淄博市人大常委會立法協商辦法》，2017年2月張家界市出臺《張家界市人大常委會立法協商辦法》，2019年8月臨沂市出臺《臨沂市人民代表大會常務委員會立法協商辦法》，2020年6月欽州市制定了規范立法協商的地方性法規，濰坊市于同年10月出臺了《發揮政協專門協商機構作用開展立法協商工作的試行辦法》，2022年7月江蘇省政協印發《立法協商工作辦法（試行）》，等等。雖然海南省?？诤腿齺喌仁形粗贫ㄒ幏读⒎▍f商的專項法規，但卻以其他地方性法規的形式對立法協商進行了規定，海南省在行使自貿港法規立法權、制定自貿港法規過程中使得立法協商實踐活動又進一步加強和豐富起來。

上述規范地方立法協商的相關文件，在性質上屬于地方性法規或其他規范性文件；在制度框架上基本都圍繞加強地方立法協商工作的組織領導、協調工作機制、加強法規起草協商協調工作、加大溝通協調力度、充分發揮公眾作用等方面進行設定；在開展協商的環節和形式上規定了在立法前、起草時、審議前、審議后等各個環節主要通過座談會、聽證會、論證會、咨詢會等會議協商形式或者書面協商方式進行立法協商，較為重視發揮辯論聽證、顧問咨詢、網議互動、專家論證、委托起草等作用；在協商的內容上主要針對當地經濟社會發展、人民群眾切身利益以及在審議中遇到的重點、難點、熱點、焦點等方面的重大問題；在作用和功效上能從本地實際出發對當地開展立法協商的探索實踐進行有益的經驗總結，鞏固立法協商實踐探索活動取得的成果，確認實踐發展中取得的成效，由精英式的“關門立法”轉向了面向社會公眾的“開門立法”，一定意義上使立法協商在地方形成規范化、程序化、法律化，地方立法協商獲得了政策依據和規范支持，立法的公開化、民主性、科學性大大提高；在實踐地區范圍上，通過制定實施規范性文件推動地方立法協商的方式做法擴大到越來越多的省市地區。

三、地方立法協商的經驗特點

我國各地的立法協商實踐活動豐富多彩，很多省市發展出不完全相同的協商模式和協商方式，不但注重人大在立法協商中發揮主導作用，而且政協舉行立法協商座談會的做法在很多地方也逐漸實現常態化。有學者對中央和地方立法協商的實踐進行了總結，指出當下的立法協商“主要是通過中國人民政治協商會議等組織機構或者通過征求相關人士和普通公民對法律草案的意見等方式進行的”[4]；也有學者將立法協商模式總結為“我國已形成了包括‘廣東經驗‘廣西經驗在內的‘人大主導模式，包括‘南京經驗‘福州經驗在內的‘政協主導模式?！盵5]總體而言，各地立法協商實踐呈現出多樣化、而理論亦觀點不一的“百花齊放、百家爭鳴”的狀況。

總體上看，各地方開展立法協商活動所取得的成效可概括為從被動協商到主動協商，從自發協商到自覺協商，從部分協商到全面協商；協商形式從單一到多樣，從程序式、過場性協商到務實性、實質性協商。具體說來，其主要經驗與特點可概括為，一是較多地方突出了人大及其常委會的主導地位，立法機關在立法協商中發揮著主導者、組織者和對協商結果采納與否的決策者的作用。二是對于重大決策的立法協商成為人大與政府、政協等多部門之間的溝通配合的合作事業。在制定立法協商規范性文件的過程中，很多省市以人大、政府、政協三方聯席會議形式形成，且在這一合作事業中比較重視政協在立法協商中的特殊功能和作用，認為立法協商是人民政協以協商的方式參與科學立法、民主立法的一種重要的活動。作為決策前的協商，其主要是由人民政協的有關專門委員會和政協委員就法律法規草案進行的協商，并提出修改完善意見建議供立法機關參考[6]，在更大程度上發揮了人民政協作為協商民主的重要渠道和途徑的作用。參與地方立法協商已經成為我國社會主義民主政治中人民政協開展政治協商不可或缺的重要組成部分[7]。三是基本形成地方立法協商的規范化、程序化、法制化，實施包括地方性法規在內的諸多規范性文件，使立法協商經驗得以抽象化、規則化，立法協商基本實現了常態化制度化運作，保證了立法協商的有序和實效。四是運行促進立法協商常態化溝通交流的三方聯席會議制度這一長效機制，如設立“法制委員會立法前協商專家組”（大連）、“立法協商咨詢小組”（杭州）、“地方性立法協商專家組”（長沙）等專門組織機構，為增強立法協商實效、提高立法質量提供了組織保證。五是實施了辯論這一立法協商程序中的核心機制。辯論“能夠讓各種意見得到有條不紊的表達，并用規則來壓制內心的各自私利與欲望，形成真正的觀點交鋒，有利于形成公共理性并廣泛凝聚社會共識”[8]。實施良好的辯論機制是立法協商取得實效的關鍵環節和重要保證。六是較多省市如廣東、海南三亞等地注重通過對立法前和立法后評估進行協商，委托高校、律師事務所等地方立法研究服務基地進行評估，提出修改完善和做好實施工作的意見建議，使立法協商形成閉環。但是，在取得成績、獲取經驗的同時，也暴露出各地方及學界在立法協商中的主體定位，立法協商的主導權，人大、政協、政府等相關政治主體在立法協商中的角色定位和作用發揮等方面存在著不同理解和做法等問題，需要在實踐發展的基礎上不斷推進理論創新。

參考文獻：

[1]? ?汪紅，梅雙.全國政協首次組織立法協商[N].法制晚報，2014-03-21（5）.

[2]? ?孫金誠.立法協商從“請人來”道“主動來”，為何會發生此大的轉變？[N].人民政協報，2023-02-21（1）.

[3]? ?王復光.人民政協立法協商工作機制探析息[J].廣西社會主義學院學報，2015，26（1）.

[4]? ?趙吟.立法協商的風險評估及其防范[J].中共浙江省委黨校學報，2013（2）.

[5]? ?梁芷銘，許珍.我國立法協商的現實困境及完善路徑[J].領導科學，2017（35）.

[6]? ?林忠武.關于立法協商與依法治理的思考[J].政協天地，2005（12）.

[7]? ?殷嘯虎.人民政協參與地方立法協商的目標與路徑[J].江西師范大學學報（哲學社會科學版），2013，46（3）.

[8]? ?戴激濤.立法協商：理論、實踐及未來展望[J].天津行政學院學報，2015，17（4）.

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