城鄉融合視角下新型農村社區治理問題與對策

滿康樂

摘 要：基層治理是國家治理的基石，社區治理則是基層治理的核心所在。近年來，部分省份相繼建設了一大批新型農村社區，其目的是打破城鄉二元結構，推動城鄉融合發展，但是社區的治理體系尚不完善、治理能力較弱，這將會直接影響城鄉融合發展以及居民生活水平的提高。本文從城鄉融合發展的視角探究城鄉融合與新型農村社區治理的關系，分析新型農村社區在治理體系、治理理念、治理方法、建設規劃等方面存在的問題并提出相關建議，為社區治理體系的完善和城鄉融合有效推進提供理論依據。

關鍵詞：新型農村社區；城鄉融合；基層治理；治理體系

良好的國家治理體系能夠保障人民安居樂業、維持社會穩定，強大的國家治理能力能推動經濟的繁榮發展和社會進步。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！币虼?，國家治理成為黨中央和各級政府的重要工作之一。城市社區治理和鄉村治理作為基層治理的兩大重要組成部分，其治理體系已日趨完善。但是，新型農村社區的治理體系還剛剛起步，需要不斷加以完善發展。黨的二十大報告提出，要健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系。所以，如何建立和完善新型農村社區治理體系，使之成為城市和鄉村優勢互補的橋梁、成為城鄉融合發展的助推器，是當今亟須解決的問題。

一、城鄉融合與新型農村社區治理的耦合機制

新型農村社區的建設和治理是以城鎮和農村為基底、以城鄉融合為路線、以新型城鄉關系為主要目標，轉變其經濟結構、社會結構、生活方式、管理方式、治理體系，從而實現基層治理現代化和城鄉融合發展。對于新型農村社區而言，它是農村但又不像農村、像城鎮但又不是城鎮。這種以“合村并居”“易地搬遷”等方式建立的新型農村社區為基層治理和居民生活帶來了巨大的挑戰，同時也為城鄉融合發展和鄉村振興帶來了機遇。不管是“合村并居”“易地搬遷”，還是以其他形式建立的新型農村社區，都是獨立于城市和農村的一種新型社區，它介于城市和農村之間，能夠豐富城鄉之間的交流方式、拓寬城鄉之間的發展道路。新型農村社區不能僅僅停留在建設層面，更要注重治理體系的創新和完善，建構起上下貫通、城鄉一體的“城市—新型農村—農村”三點一線的新型行政管理機制。通過對新型農村社區治理體系和治理理念的研究和實踐，讓城市治理和農村治理能夠求同存異、有機融合，能夠豐富我國基層治理的方式、創新我國基層治理的理念，有效推動國家治理體系和治理能力現代化。

二、城鄉融合視角下新型農村社區治理的制約因素

（一）基層黨組織建設水平有待提升

現階段的新型農村社區基本上是以傳統的村落為班底，通過搬遷、拆遷、合并等方式形成一個大型的社區，社區黨組織人員主要是集合原有村落的黨組織成員，形成一個新的社區黨組織。這就會形成由原來的一個黨組織管一個村變成現在的多個黨組織管一個社區的局面，再加上社會各治理主體均可參與社區治理，一些村干部的工作熱情有所降低。此外，鄉鎮政府和社區是指導與被指導的關系，作為被指導者的社區有配合政府行動的義務，然而一些基層政府在指導過程中卻出現了部分代行自治職能的現象，擠占、侵蝕了農村社區部分自治權力，引導有的已經變為了主導，擠占了社區自治的空間。這就導致社區逐漸喪失自治權力，居民的實際利益受到損害。

（二）治理體系尚不完善，多元治理機制不健全

2014年《政府工作報告》首次提出：“推進社會治理創新。注重運用法治的方式，實現多元主體共同治理?！蹦壳?，新型農村社區的多元治理機制仍存在一些困境。一方面，原來村委會的管理制度和治理機制被打破，短時間內沒有建立完善的社區治理體系。另一方面，作為多方“共治”主體的企業、社會組織、志愿服務機構也不能很好地融入社區治理中。一些社會企業雖然為社區提供資源支持，但大都是政府主導，企業參與社區治理更多是為了政治任務和自身利益，并非獨立的治理主體。紅十字會、環境保護協會、婦聯等一些社會、群團組織對新型農村社區治理的認識還不夠、實踐還不足，只局限于參與城市社區的治理。由于社會組織和管理體制還沒有完全理順，社區內組織缺乏有效培育，社會參與機制還不夠健全，還難以有效承接各種類型的社區服務。

（三）產業支撐不足，居民收入有待進一步提高

新型農村社區的建立改變了居民的生活方式和收入方式，傳統的農村居民主要經濟來源是農作物種植，少部分居民則是以飼養牲畜、家禽和外出打工為經濟來源。而且，以前的農村內部只有小商店、小集市等商業主體，居民的日常開支較低。而新型農村社區的建立使得小吃店、蔬菜水果店、便利店等社會各商業主體不斷進駐，居民在獲得更好服務的同時，日常開支也在不斷增加。雖然新型農村社區是以城市社區為標桿而建立的，但是它們并不像城市社區一樣，出門就可以工作，出門就可以賺錢。大部分新型農村社區是建立在城鄉接合處，老齡化、人才流失、遠離城市等傳統農村弊病導致社區周邊難以建成工業園和產業集群。失去耕地的居民難以找到合適的工作，甚至有些居民因為年齡和身體原因根本找不到工作。此外，由于居民受教育程度偏低、缺乏資金支持和專業指導等因素，社區居民很難通過自主創業增加收入。這就導致社區居民收入變低，生活壓力增大，甚至一部分居民日常生活得不到保障。

（四）缺乏科學規劃，居民權益得不到有力保障

部分地區政府在社區建設過程中缺乏調查研究和科學規劃，導致一些新型農村社區不能較好地發揮其應有的作用和功效。一方面，部分地區政府出于各種原因考慮，將相隔很遠的幾個村莊拆遷合并到一個社區或者將社區建設在遠離城鎮和居民原來居住的地方，導致社區內部缺乏有效管理、社區居民的“社區意識”薄弱、社區吸引力不強。另一方面，在拆遷過程中，有的村民為了少支付購房成本，要求提高拆遷補償，要求得不到滿足就可能拒絕拆遷。如果村集體強行拆遷，既不合法，又會激化矛盾；如果村集體滿足了他的要求，就會引起其他村民的效仿，提出更高的要求，從而形成惡性循環。政府雖然是新型農村社區建設的主導者，但在實際的建設過程中，應以引導的方式爭取農民的合作，避免以行政命令的方式做思想工作。

三、城鄉融合視角下新型農村社區治理的實踐路徑

（一）加強社區黨建，完善社區自治機制

新型農村社區作為黨的基層組織，要充分發揮黨建引領作用，加強自身建設，增強社區黨組織的凝聚力。一方面，社區黨組織要定期開展黨員教育培訓課堂，強化社區黨員的理想信念和黨性教育。社區黨組織成員要時刻牢記為人民服務的宗旨，以實際行動展現黨員干部的優良作風，增強群眾對黨員的信任。另一方面要建立黨員問責制，提高社區黨組織人員的工作能力和主人翁意識，打破本村干部只管本村業務的傳統鄉村治理模式。此外，要加強社區黨組織人才建設，吸引優秀年輕黨員和人才參與社區治理，廣納治理意見、開拓治理思路、創新治理理念。鄉鎮政府作為社區的指導者，要盡量避免通過行政手段干預社區的治理過程，讓社區充分發揮其自主和自治的權利。在面對復雜、特殊的公共事務時，政府也要通過權威的行政手段來幫助社區解決問題，從而提高社區治理的效率和秩序。

（二）健全社區治理機制，提升社區公共服務水平

一方面，社區要打破原有村落的藩籬，整合原有村落的制度和管理機制，取其精華、去其糟粕，建立高效且有責任心的社區居委會。完善網格化管理制度，提升網格員的工作能力和服務水平，實現“一區一人”“一樓一人”“一單元一人”的分級管理目標。通過板報、廣播、表彰、微信群等方式，引導和鼓勵社區居民參與社區治理，要讓農民擁有充分的參與權、選擇權和監督權，拓寬農民的表達渠道，健全農民的利益表達機制，讓農民能夠表達真實意愿。另一方面，通過市場機制引入企業參與社區治理，讓社區居民有選擇服務的權力，在獲得優質服務的同時也能減小日常開支。同時，企業和社區要建立利益互補機制，讓企業在治理過程中獲取相應的利益，讓社區在自治過程中獲取更好的企業服務，通過利益互補機制來實現企業與社區的有機銜接，從而實現協同治理。此外，要發揮社會組織的作用，2015年中央一號文件強調指出要創新和完善鄉村治理機制，“激發農村社會組織活力，重點培育和優先發展農村專業協會類、公益慈善類、社區服務類等社會組織”?？赏ㄟ^建立社區服務站等方式吸引社會上優秀的社會組織定期進駐社區，為社區居民提供法律、醫療等方面的支持，輔助政府和社區居委會解決社區存在的問題，從而實現多元化的社區治理體系，實現“共治”目標。

（三）增強產業扶持，增加居民就業創業機會

在居民就業方面，政府可通過招商引資等方式吸引外部企業來投資辦廠，通過政策扶持等措施支持本土企業到社區周邊建立分廠。充分了解社區成員結構，著力引進勞動密集型工業企業、輕工業企業和農業企業。在創業方面，政府可對創業者提供創業基金，簡化審批程序，提供精準化服務，幫助創業者解決創業困難，營造良好的營商環境。金融機構對于符合國家政策規定、有利于促進創業帶動就業的項目，可采取減稅降費、提高貸款額度等方式為創業者提供融資支持。此外，以社區黨員干部為首、社區優秀人才為輔，建立社區企業或合作社。相比于資本下鄉的外來企業家，能人型村干部更容易取得居民的信任，其組織動員能力也使企業和合作社在發展過程中更具有成本優勢，能有效克服居民之間的“組織困境”。村干部具有較強的政策敏感性，能快速識別各級政府對企業和合作社的政策優惠和財政資源，為合作社的發展爭取更多的社會支持。社區企業和合作社能充分挖掘當地特色產品和優勢產業，依據區域優勢和資源優勢與外部企業建立產業協同關系，實現社區企業與外部企業的優勢互補，推動社區經濟發展，促進社區居民增收致富。

（四）合理規劃社區建設，充分了解居民意愿

首先，政府要對社區的建設進行科學合理的規劃。邀請相關專家學者對社區的選址、規模進行調查研究，保證新建的社區對外能逐步形成產業發展上的有機銜接、基礎設施上的共建共享、社會事業向城鎮的全面融入、文化觀念受城鎮的深度輻射，對內能逐步形成產業發展園區化、農戶住宅成套化、村容村貌街面化、村務管理民主化的新形態。其次，政府要充分了解居民意見。要建立調查工作組，深入農戶家中，為農戶細心解讀國家的政策支持和新型農村社區的優點，耐心解答農戶存在的疑問，打消顧慮，讓農戶發揮主體作用，與政府齊心協力共同建設和治理新型農村社區。這樣既保障了農民的合法權益，使農民得到真正的實惠，也能增加農民對政府的信心。此外，要不斷完善農村拆遷補償的政策法規。對農村房屋的面積、結構、年限進行認真的分析研究，充分了解農戶的補償意愿，建立一套統一的、合理的拆遷補償標準，為新型農村社區建設保駕護航。

四、結語

新型農村社區作為新時代的產物，雖然在建設和治理過程中遇到一些問題，但它仍是打破城鄉分離格局、提高農民生活水平的重要舉措。因此，要根據地方實際，從治理的源頭出發，完善新型農村社區治理機制，讓城市產業滲透到農村、讓城市服務滲透到農村，使城鄉之間資源和要素的流通更加便捷通暢，讓社區居民有更多的“獲得感”和“幸福感”，從而推進城鄉融合發展，實現共同富裕的目標。

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[責任編輯：朱松琳]