我國鐵路行業發展概況及融資困境對策

孫麗穎

摘 要：近年來，我國鐵路快速發展，營業里程達15.5萬公里，其中高鐵4.2萬公里。鐵路的快速發展給我國經濟增長、生活便利帶來巨大貢獻，同時也面臨投資金額大、資金需求大、融資難度大的困境。本文通過介紹近年來鐵路發展情況，深入分析當前鐵路項目融資面臨的問題與困境，試圖提出解決方法。

關鍵詞：鐵路；高鐵；融資難點；綜合開發

一、我國鐵路發展概況

（一）綜述我國鐵路發展概況

1.全國鐵路行業統計數據

2016年以來（2020年除外）我國鐵路行業各項經營指標穩步攀升，固定資產投資穩定在每年8000億元左右，營業里程穩步增加，高鐵里程快速增長。2021年末全國鐵路運營里程15.5萬公里，其中高鐵營業里程4.2萬公里。2021年投產新線4208公里，其中高速鐵路2168公里，京哈高鐵、連云港至烏魯木齊高鐵、張吉懷高鐵、安九高鐵、贛深高鐵、沈佳高鐵墩白段等一批重點線路開通運營。2022年全國鐵路完成固定資產投資7109億元，投產新線4100公里，其中高鐵2082公里，京雄商高鐵雄安新區至商丘段、天津至濰坊高速鐵路、瑞金至梅州鐵路等26個項目開工建設，和田至若羌鐵路、合杭高鐵湖杭段、銀川至蘭州高鐵中衛至蘭州段等29個鐵路項目建成投產。2023年，全路預計投產新線3000公里以上，其中高鐵2500公里。根據最新數據顯示，2022年國家鐵路完成客運發送量16.1億人次；貨物發送量39億噸，同比增長4.7%，其中，電煤14.9億噸、同比增長13%。國家鐵路完成運輸總收入6936億元，其中，貨運收入4786億元、同比增長9.8%。

2.鐵路行業發展規劃

為適應新時代鐵路發展要求，中長期鐵路網規劃修編正在開展中。修編初步成果有：2025年路網規模達到16.5萬公里，高速鐵路5萬公里；2030年路網規模達到18.5萬公里左右，高速鐵路6萬公里左右，路網覆蓋及路網質量更加優化；2023年路網規模達到20萬公里左右，高速鐵路7萬公里左右，鐵路率先實現現代化，實現城區20萬人口以上城市鐵路全覆蓋。通過修編，進一步完善鐵路建設規劃和鐵路樞紐總圖布局，充分發揮規劃引領作用。

3.我國高鐵發展情況

我國高速鐵路發展始于20世紀90年代。20世紀后半葉，世界各國高速列車技術得到迅猛發展，如日本新干線系列、法國TGV系列等。20世紀90年代我國開始嘗試自主設計動車組，并與2002年12月建成秦皇島至沈陽間的客運專線，滿足了高速列車運行的條件，同時研制的“中華之星”電力動車組（DJJ2型電力動車組）在秦沈客運專線創造了當時“中國鐵路第一速”—321.5公里/小時。但因該動車組屬于實驗性質，且在運行中暴露出一些問題，于2006年已經停止運行。

2004年 4月1日，國務院會議通過了《研究鐵路機車車輛裝備有關問題的會議紀要》，明確了中國鐵路裝備技術引進的原則：引進先進技術，聯合設計生產，打造中國品牌。2007年，在消化吸收德、日、法等國高速列車技術的基礎上，和諧號CRH動車組（China Railway High-speed）橫空出世。2008年8月1日，和諧號動車組列車在京津城際客運專線上以每小時350公里的速度飛馳，35分鐘就實現了城際跨越，也實現了我國鐵路技術的跨越。2010年12月3日，和諧號CRH380A型動車組在京滬高速鐵路棗莊至蚌埠試驗運行，最高時速達486.1公里，創下了新的紀錄。但是由于當時“和諧號”因技術采購方不同導致車型不同、標準不統一，不能互聯互通，提高了運營維修成本。為了進一步降低成本，提高自主率，經過多年攻關，2017年，我國自主研發、具有完全知識產權的新一代高速列車—“復興號”正式上線運營。至2021年，拉林鐵路（拉薩-林芝）通車，西藏首條電氣化鐵路建成，復興號帶著中國速度駛入“世界屋脊”，實現全國31個省區市全覆蓋。尤其在2003年以后經過5年的緩沖期，從2008年開始我國高鐵通車里程呈井噴式增長趨勢，特別是2014年、2015年，通車里程均超過4500公里。

二、鐵路項目融資情況及面臨的困境

（一）總體融資情況

根據國鐵集團披露的數據，自2013年到2022年，全國鐵路固定資產投資完成額分別為6657億元、8088億元、8238億元、8015億元、8010億元、8028億元、8029億元、7819億元、7489億元和7109億元，近十年完成固定資產投資7.7萬億元。按照50%資本金的比例匡算，近十年鐵路行業融資額達3.3萬億元。

我國鐵路項目主要分為國家鐵路項目和地方鐵路項目，其中國家鐵路項目一般采用中國國家鐵路集團有限公司（即國鐵集團）與項目所在省份的地方鐵路公司合資建設的模式，地方鐵路項目一般采用各省地方鐵路公司與項目所在地市國企公司合資建設的模式。該模式設立的初衷在于統籌沿線資源，減輕各方資本金出資壓力。

作為我國最主要的鐵路項目實施主體，國鐵集團以鐵路客貨運輸服務為主業，實行多元化經營。負責鐵路運輸統一調度指揮，負責國家鐵路客貨運輸經營管理，承擔國家規定的公益性運輸，保證關系國計民生的重點運輸和特運、專運、搶險救災運輸等任務；負責擬定鐵路投資建設計劃，提出國家鐵路網建設和籌資方案建議；負責建設項目前期工作，管理建設項目。負責國家鐵路運輸安全，承擔鐵路安全生產主體責任。國鐵集團的前身為中國鐵路總公司。2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過《國務院關于提請審議國務院機構改革和職能轉變方案》的決定，鐵路實行政企分開，鐵道部不再保留，國務院組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，完善綜合交通運輸體系。

（二）鐵路項目融資面臨的困境

隨著鐵路項目投資的增加，鐵路項目融資面臨多重困境。主要包括政策限制、政府擔保、市場競爭、融資成本等問題。

1.政策限制

由于我國政府現行的貨幣政策，鐵路項目融資所需要的資金成本較高，首先，隨著貨幣政策的收緊，鐵路企業需要通過各種渠道來獲取資金。但鑒于貨幣政策的限制，為了控制銀行體系的流動性，國家將銀行放貸利率控制在較高水平，這導致鐵路企業獲得的貸款利率很高，增加了融資成本。其次，鐵路企業需要在貸款期間支付一定的利息，出現的問題是，稅前利率相對較高的銀行借款將直接影響到資本金成本的提高，從而導致資金的相對稀缺，影響鐵路企業的投資和發展。最后，貨幣政策對資金流入和流出進行了嚴格的管理和監管。鐵路企業需要借助銀行等金融機構來融資，但銀行對于項目的實施以及融資的篩選都較為嚴格，這也是當前鐵路企業融資困難的原因之一。

2.政府擔保

我國政府規定，未經鐵路企業自籌資金投資7%的前提下，不得提供融資擔保。政府擔保受到嚴格限制，加劇了當前鐵路項目融資的難度。首先，政府擔保的批準和執行過程長，并且需要考慮多種因素，例如審批、合規和風險評估等。這導致企業在獲得政府擔保之前要經歷漫長的等待期，也可能會耗費企業的大量時間和金錢。其次，政府承擔的擔保范圍有限。由于政府需要保障鐵路項目的可行性和可靠性，因此在擔保鐵路企業融資方面也十分謹慎。

雖然鐵路項目可以通過發行債券、銀行融資等多種方式解決融資，但資本金出資需國鐵或地方鐵路公司解決，特別是東部地區鐵路項目資本金比例普遍在50%，資本金能否及時足額到位決定了融資是否能夠到位。同時，政府擔保往往尋求利益最大化，因此對于風險較大的融資項目通常不會提供擔保，這讓一些次要線路等項目的融資陷入了困境。

3.市場競爭

由于鐵路建設規劃的逐步完善和國內外市場競爭的激烈化，鐵路企業需要不斷提高自身的競爭力，從而獲得更多的資金支持。首先，隨著我國經濟增速從而導致市場需求有限，國內鐵路市場客流需求的增長率也在下降，這意味著鐵路企業需要采取更為積極的策略來吸引客戶。其次，當前國內鐵路市場競爭激烈，不僅有公路、航空等交通工具的競爭，而且還有地鐵、城市輕軌等公共交通工具的競爭，這對鐵路企業的發展造成了不小的壓力。

由于鐵路項目“公益”與“商業”的雙重屬性決定了行業整體虧損現狀。雖然數據顯示中、東部地區盈利高鐵里程超過總里程一半，但西部地區幾乎無盈利路段。在建、擬建高鐵項目受建設成本上漲、沿途經濟發展水平較低的影響，盈利形勢將更為嚴峻。特別是隨著骨干路網的不斷完善，加密路網成為主要的鐵路項目投資方向，而加密路網經濟性較差進一步加劇了社會效益和經濟效益的背離。因此，多數鐵路項目本身很難做到投資與收益的自平衡，進而導致融資難度不斷加大。

4.融資成本

由于鐵路建設的巨大投資和長期運營周期，鐵路企業需要大量資金的支持，但融資成本受到多種因素的影響，主要包括利率水平、信用評級和擔保方式等。

第一，利率水平。鐵路企業融資主要通過銀行貸款和債券發行兩種方式進行，而這些融資方式的利率隨時可能發生變化，高端融資成本高達11%-12%，普通融資成本至少也要8%-9%。這使得鐵路企業的融資成本較高，增加了企業的財務負擔。

第二，信用評級。鐵路企業信用評級直接影響其融資成本，信用評級越高，則企業所需的貸款利率越低，融資成本越低。然而，由于一些鐵路企業負債較高，信用評級屬于不良評級或低級評級，這使得這些企業無法獲得市場上的最優融資條件，加大了其融資成本和運營風險。

第三，擔保方式。鐵路企業融資的擔保方式也會對融資成本產生影響。鐵路企業依托于其標志性建筑，通常能夠獲得政府對項目的擔保，但有些次要線路、特別是地方鐵路建設項目，往往沒有政府的擔保，導致融資成本偏高。此外由于大部分鐵路資產屬于公益性資產不得抵押；絕大多數鐵路項目無特許經營牌照，不實際享有項目收費權，且應收賬款質押難以落實，收費權質押難以實現。

三、鐵路項目融資解決方案

在鐵路項目現有收益難以平衡項目投資的情況，如何進一步挖掘項目綜合收益、實現整體平衡，成為解決鐵路項目融資難點的重點方向。在國家政策引領下，通過鐵路沿線土地綜合開發取得新增資金來源，是彌補鐵路運營虧損，將成為實現鐵路項目可持續發展的重要途徑。

（一）制度支持

為改革鐵路投資投融資體制，促進鐵路行業可持續發展，國務院出臺了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》（國發〔2013〕33 號），建立了制度基礎。2014年，國務院辦公廳發布《關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發〔2014〕37 號），為土地綜合開發實施提供了依據。為切實做好土地綜合開發相關工作，各部門出臺了相關配套文件，見表1。

（二）綜合開發模式

綜合開發模式的核心在于建設鐵路項目的同時，對場站周邊土地進行一級、二級開發，充分挖掘鐵路項目建設對沿線經濟的帶動作用。同時，通過土地一級、二級開發產生的收益，反哺鐵路項目，達到鐵路項目投資建設的可持續性。

（三）綜合開發模式需要關注的重點問題

綜合開發模式為鐵路項目可持續發展提供了可行的辦法，但是在綜合開發模式實施中面臨著諸多問題。

一是，鐵路項目資金投入較為集中，一般3-4年即可完成建設，因此短期資金壓力較大，同時現金流不足的問題集中在運營初期，但是綜合開發模式周期普遍較長，需要通過一級開發對土地進行熟化，達到出讓條件后通過招拍掛等方式拿地后才可開展二級開發，產生收益的時間周期較長，不能跟項目資金需求相匹配。

二是，綜合開發模式對鐵路項目整體可行性研究提出更高的要求。鐵路項目沿線經過的地市較多，不同地市的房地產市場情況千差萬別。作為一種新的模式，經常出現綜合開發方案脫離實際的情況，對綜合開發產生的收益預測過于樂觀，參考價值較低。

三是，項目沿線地市對綜合開發的支持力度不一，綜合開發協議的簽訂不夠及時，劃定的綜合開發地塊后期難以落實，這些情況都會降低綜合開發效率，影響綜合開發收益的形成。

四是，鐵路項目公司本身只負責鐵路項目的建設、運營，沒有土地開發資質，缺乏相應的人力、物力進行綜合開發，因此一般由鐵路公司集團內部其他的資源開發公司負責綜合開發工作。這就導致綜合開發形成的收益的法人主體與投資鐵路項目的法人主體不同，鐵路項目公司無法直接享受綜合開發收益。

（四）相關建議

針對綜合開發模式面臨的問題，筆者提出以下建議供讀者參考：

一是，在可研階段對項目場站周邊土地綜合開發統籌考慮，提高可研中綜合開發部分的深度、精細度，在對不同地區的房地產市場進行充分調研、論證的基礎上，制定可行、符合當地特點的綜合開發計劃和方案，更加精準的預測可能產生的綜合開發收益，為項目整體的資金平衡提供依據。

二是，多項目統籌推進，采用項目池方式統籌考慮綜合開發收益，解決項目本身綜合開發進度滯后無法提供資金支持的矛盾和期限錯配的問題，前期啟動項目的綜合開發收益用于補充新開工項目資金需求。

三是，地方鐵路公司出臺詳細的集團綜合開發管理辦法，對集團內負責鐵路建設的項目公司、負責綜合開發的資源開發公司的分工以及后期開發收益的管理、使用，使綜合開發形成的收益用于鐵路項目建設具備財務可行性。

四是，在鐵路項目前期的規劃、選線過程中及項目建設過程中與地方政府做好溝通銜接，開工前做好綜合開發地塊紅線劃定及綜合開發協議的簽訂工作，開工后督促地方政府落實好協議約定，避免地塊頻繁變動造成綜合開發進度推遲。

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