“職普比例大體相當”如何實現因地制宜？

李小娃?陳姍姍

摘 要 職普比例大體相當是過去相當一段時期內我國高中階段教育政策安排的重要內容之一，對于推動我國中等職業教育發展發揮了積極作用。在新發展階段，確保職普比例在一定范圍內變化依然是確保我國職業教育可持續發展的重要政策工具。職普比例大體相當的地方實踐已經呈現出明顯的區域差異。以近年來職普比例變化為例，不同省份中職招生占比呈現出遞增的趨勢，但各省會城市職普比例城際差異較大，與此同時，不同區域職普比例變化也呈現出結構性差異。職普比例的區域差異和社會經濟發展水平、職業教育資源集聚、普及高中教育政策安排及對中職教育的社會認知等因素有關。為落實因地制宜推進職普協調發展，新時期職普比例政策的落實需要推進堅持國家主導、重心下移至城市、改變統計口徑、拓寬中職學生上升通道等改革。

關鍵詞 中等職業教育；職普比例；職普協調發展

中圖分類號 G718.3 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2023）15-0045-06

作者簡介

李小娃（1983- ）， 男，廣州市教育研究院副研究員，廣東省教育科學重點研究基地粵港澳大灣區職業教育研究中心秘書長，教育學博士，研究方向：區域高職教育發展，高校教師發展，高考改革（廣州，510030）；陳姍姍（1997- ），女，華南師范大學碩士研究生，研究方向：職業教育管理

基金項目

廣東省教育科學規劃2020年粵港澳大灣區國際教育示范區建設專項重點課題“國際教育示范區建設背景下粵港澳大灣區職業教育專業群發展研究”（2020WQZD002），主持人：查吉德；廣州市2020年教育科學規劃一般項目“‘雙高計劃’背景下廣州市高職院校專業群建設路徑研究”（202012706），主持人：李小娃

規模是影響職業教育發展的基礎性因素。中等職業教育與普通高中教育相對規模的變化一直是我國職業教育政策安排的關鍵內容之一。20世紀80年代，高中階段“職普比例大體相當”開始在國家政策安排中出現，“大體相當”也被作為剛性的量化目標予以執行落實，并內化為地方中等教育發展評價的內容。職業教育研究者也對“職普比例大體相當”開展了系列研究，并成為職業教育政策研究的焦點話題之一。其中，政策變遷是關注的核心問題，在政策研究基礎上，部分研究開始探討“職普比例”的區域實踐及核算。如孫翠香基于職業教育管理體制與辦學體制，提出了地方政府“政策創新”是職業教育治理現代化的核心，職普比例大體相當政策的地方落實與執行中缺少“政策創新”[1]。和震等通過多視角審視“普職比爭議”的實質，提出了中職教育作為教育體系基礎性地位的充分發揮依然需要多種政策工具和資源支撐[2]。此外，關于“職普比例”的實證研究開始關注區域差異、國別差異。如沈有祿等人對“三州”地區高中階段教育職普比的研究揭示了我國經濟欠發達地區職普比的特殊性[3]。劉美玲等對西部12省職普比的比較研究發現不同省份及同一省份在不同發展階段都呈現出差異性[4]。溫靜怡等通過對86個國家職普比的研究，得出了人均收入、高等教育毛入學率等都對職普比有一定影響[5]。劉育鋒通過對不同社會發展階段人均GDP和職普比例的關系發現，不同國家、不同發展階段二者呈現出多樣新關系[6]。已有研究表明，職普比例大體相當體現出兩個明顯的特點，一是政策的連續性，二是職普比例在時間和空間維度都呈現出差異性。

新時期，職普比例大體相當的落實既需要推動政策創新也需要實踐創新。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出，因地制宜、統籌推進職業教育與普通教育協調發展。2022年新修訂的《中華人民共和國職業教育法》提出，“國家優化教育結構，科學配置教育資源，在義務教育后的不同階段因地制宜、統籌推進職業教育與普通教育協調發展”，從法律上拓展了“職普比例大體相當”的實踐范疇?！捌諒娐毴酢彪A段，職普比例大體相當的政策安排是對處于弱勢競爭地位職業教育發展的制度補償，具有補償性的制度創新意蘊。當前，“補償性”的內涵已經發生了改變，類型化發展階段中等職業教育基礎地位鞏固不僅需要“規?！北Ｕ?，而且要實現有質量的保障。高中階段職普比例大體相當政策是否繼續堅持、如何堅持、具體比例如何設定等都不僅僅靠政府部門來決定，而且要深度考量該政策是否符合經濟社會發展、建設高質量教育體系和培養多樣化人才的需要[7]。在新的發展階段，確保職普比例在一定范圍內變化依然是確保我國職業教育可持續發展的重要政策工具。如何通過職普比例政策安排與地方實踐適應性改革行為協調，實現高質量推進職業教育和普通教育協調發展，是當下中等職業教育發展需要關注的現實問題之一。

一、“職普比例大體相當”的理論闡釋

職普比例大體相當是指中等職業教育和普通高中教育的招生規模相當。這一政策要求提出之后，其內涵沒有發生較大變化，但在實踐落實中呈現出階段性、區域性的特征。該政策安排適應了不同時期高中階段教育內部結構性調整的需求，也適應了不同教育類型發展的內在訴求。

第一，這一政策具有比較明顯的補償性、救濟性特征[8]，為高中階段不同類型教育的規模結構穩定提供了政策保障。如改革開放至1987年，推動了普通高中教育規模由高于中等職業教育規模向二者招生比例大體相當的轉變，實現了1988年至2000年間中等職業教育規?？焖侔l展背景下中等職業教育招生規模高于普通高中教育招生規模向二者招生比例大體相當的轉變。職普比例大體相當的政策安排為確保職普比例大體相當提供了政策約束。

第二，該政策的合法性源于社會需求和個人需求。哈貝馬斯認為，合法性的根本標準在于政治領域是否反映了社會共同性標準。在這里，普職比例大體相當的內容實質是普通高中教育和中等職業教育的社會存在關系。社會和個人對不同類型教育的需求，為該政策提供了合法性基礎。從個人需求來看，根據加德納（H.Gardner）提出的多元智能理論，不同的學生具有不同的智能。高中階段職普比大體相當實則是為初中畢業生提供了新的選擇機會和發展通道，幫助學生更好地“成為他自己”，精準引導學生適性成長、多元發展[9]。從社會需求來看，不同類型、不同層次的人才也在社會分工進程中實現了結構化發展。從已有的人才結構分類看，在花瓶型、鉆石型、橄欖型、圓球形、金字塔型等分類中，高技能人才都是不可分割的一部分。根據相關研究，在人才結構中如果把研究生的培養作為高級人才、本科和大專生作為中級人才、中專生作為低一級的人才，國際通用人才結構比例為1∶6∶14[10]。中等職業教育培養的技能型人才也是當前人才結構中不可或缺的組成部分。

第三，職業教育發展經驗為職普比例大體相當政策安排提供依據。職業教育發展的國際經驗表明，中等教育階段，普職規模大體相當是西方國家中等職業教育規模發展的特征之一。早期關于職普比例爭論的依據與國外實踐密不可分，如中學階段保持一定的“普職比”是必須遵循的客觀規律。參照發達國家情況，職業技術教育招生數不低于50%為宜[11]。就我國現狀而言，職普比例不應該比德國低（德國為2.3∶1），不同地區應當有差別。當務之急是要依據社會經濟發展的需要，有效調整職普比例，遏制住盲目發展普教的趨勢[12]。1998年至2018年，世界各國職業教育占整個高中階段比例平均值一直穩定在30%左右，部分國家超過了50%[13]。但是，各國實踐也表明，職普比例并沒有嚴格的科學標準，不同國家呈現出不一樣的變化趨勢。國外高中階段職業教育與普通高中教育的規模關系為我國普職比例大體相當政策的確定及調整提供了條件。

二、我國不同地區職普比例的差異性分析

（一）不同省份與省會城市的職普比例

不同省份職普比存在差異，但省際差異呈逐步縮減的趨勢。第一，從變化趨勢來看，不同省份中等職業教育招生占比呈現出逐步增加的趨勢。2020年，不同省份中職招生占比的平均數比2017年增加了1.17%。其中，貴州、江蘇、河北、廣東、福建、海南等省份增幅超過10%，廣西、甘肅、浙江、江西等省份呈現下降趨勢。綜合來看，浙江、云南、四川、海南、安徽、廣西、重慶、廣東、福建、山東、河南等省份中職招生占比超過40%。第二，從內部差異性來看，中職招生占比的省際差距相對縮小。以2017年至2020年不同省份中職招生的變異系數來看，從2017年的18.01降至2020年的16.05，省際中職招生占比的離散程度不斷降低。見表1。

省會城市的職普比呈現出與省域職普比例相反的特征。第一，從變化趨勢來看，省會城市中等職業教育占比呈現逐年下降的趨勢，2020年比2017年減少約4%。其中，南昌、南京、武漢的降幅超過10%，杭州、蘭州、石家莊、福州等則有一定程度的增長。鄭州、西安、廣州、石家莊、貴陽、南京等城市中職招生占比超過50%。第二，從內部差異性來看，省會城市中職招生占比的城市間差距呈現出擴大趨勢，2017年至2019年城市間的離散程度出現一定程度的縮減，但2020年城市間的差異性與之前相比進一步擴大。見表2。

（二）不同地區和省會城市的職普比例

參照東部、中部、西部、東北部的經濟區劃的劃分標準，不同區域的職普比例變化也呈現出比較明顯的地域差異。不同區域各省職普比例呈現出如下特征：第一，從變化趨勢來看，東部地區中職招生占比呈現下降的趨勢，中部、西部、東北部地區呈現增長的趨勢。其中，西部地區的增幅較大，2020年達到39.20%，比2017年增加2.58%。但是，從中職招生占比來看，2020年東部地區中職招生占比依然高于其他區域，其數值超過40%，四個地區由高到低依次為東部、西部、中部、東北部。第二，從區域差異性來看，東北地區呈現出內部差異擴大的趨勢。其中，2020年比2017年擴大了3.26%；東部地區基本保持穩定，中部和西部地區省際差異縮小，其中，中部地區2020年的差異系數比2017年縮減了6.87%。見表3。

不同區域各省會城市職普比例呈現出如下特征：第一，從變化趨勢來看，不同區域中職教育招生占比均呈現下降趨勢。其中，東北部地區下降的幅度最大，2020年比2017年下降了5.87%，其次為中部地區，東部地區下降幅度最小?？傮w來看，不同區域的中職占比依然保持在較高水平。其中，2020年東部地區省會城市中職教育招生占比依然超過50%，中部、西部地區均高于40%，東北地區則下降至40%以下。第二，從差異性來看，不同區域省會城市中職招生占比的差異性體現了區域差異。其中，東部、西部地區的省會城市中職招生占比差異性呈現逐步縮減的趨勢，東部地區城市間離散程度縮減明顯。中部、東北部地區呈現出內部差異擴大的趨勢。其中，中部地區城市間離散程度擴大明顯。從2020年變異系數來看，不同區域省會城市的離散程度由高到底依次為東北、中部、西部、東部。見表4。

三、我國職普比例區域差異的影響要素分析

從實踐來看，我國“職普比例大體相當”的落實成效已經體現出比較明顯的地域差異，為《中華人民共和國職業教育法》提出的“因地制宜”法律要求提供了實踐基礎。但是，如何實現“因地制宜”的引導與規范，需要對地方差異進行歸因分析?！捌章毐取辈粌H是一個比例，而是代表著學生、家長、國家、社會對不同類型教育需求的復雜博弈，在多方博弈中，“普職比大體相當”的政策認知與執行便出現了偏差和誤區[14]。綜合來看，職普比例區域差異的形成與區域經濟的發展水平、區域職業教育資源集聚及社會認同等因素有關。

（一）區域社會經濟發展差異

區域性作為職業教育的基本屬性，不僅體現區域職業教育發展范式的差異，還蘊含著區域社會經濟的特征通過職業教育體現出來。就中等職業教育來說，不同的社會經濟發展樣態產生了不同的中等職業教育發展模式。職普比例的變化體現出明顯的區域社會經濟特征，但是二者并沒有呈現出線性相關。比如，中等職業教育招生占比位于前列的省份主要是中西部省份。以2020年我國中職教育招生占比41.7%[15]為參照，2017-2020年中職教育招生占比至少三年超過40%的省份包括浙江、云南、四川、海南、安徽、廣東、福建、山東、湖南、河南、陜西、青海，這些省份中，中西部省份占比達到50%。以2020年各省人均GDP為參照，12個省份中，浙江、四川等9個省份位居人均GDP排名的前50%。區域社會經濟對普職比的影響還體現在更深層次。對于一線大城市勞動力，由于基礎教育和高等教育資源更加豐富，有更多家庭選擇接受普通教育；而經濟相對落后地區產業發展水平總體較為落后，勞動力市場吸納技能型人才能力較弱，選擇普通教育是勞動力獲得人力資本積累的“被動”選擇。這意味著經濟相對發達的一線大城市和經濟產業相對落后地區的勞動力更愿意上普通高中[16]。如以2020年職普比為例，我國四大直轄市中，北京、上海、天津均位居全國職普比例的后50%；甘肅、吉林、貴州、新疆、西藏等人均GDP位居后50%的省份，其職普比例也偏低。

（二）職業教育資源聚集

我國省會城市職普比普遍高于該省的職普比。其中，貴州、河南、江蘇等省的省會城市職普比高出該省平均職普比15%以上，僅有浙江、廣西、江西、安徽等少數省份的省會城市職普比低于該省平均職普比。誠然，經濟因素是省會城市職普比偏高的重要潛在影響因素之一，但更為直接的影響是職業教育資源集聚。職普比例是由高中教育階段中等職業教育與普通高中教育兩個維度影響的。與普通高中相比，中等職業學校（包括技工學校）的區域集聚更為明顯。以廣東省為例，2020年，該省中等職業學校數為396所，在校生866831人，在21個地級市中廣州中職教育規模排名第一，共有中職學校45所（省部屬32所），在校生總計97367人，占11.23%；全省有1035所普通高中，在校生數1903517，其中廣州120所，在校生159450人，占8.38%[17]。各省不同城市間，職業教育資源的集聚與普通高中資源的相對分散，使得中職教育資源集聚的省會城市通常呈現出比較高的職普比。

（三）普及高中教育政策安排

中等職業教育作為高中階段的一種教育類型，其發展也受高中階段教育政策安排的影響。普職比隨著高中階段教育生源總量的增加而降低，反之隨著生源總量的減少而提高，決定近年普職比變化的首要因素是高中階段教育生源總量的變化[18]。近年來，高中階段教育生源總量的變化，與高中階段教育普及政策息息相關。2011-2017年間，我國初中升學率由88.9%增至94.9%，中等職業教育（包括技工學校、成人中專）的在校生數則由2204萬人降至1593萬人，中等職業教育在校生占比由46%降至40.1%，呈顯著下降趨勢；2017年，教育部等四部門印發《高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）》，初中升學率從2017年的94.9%增至95.7%，其中，中等職業教育在校生數自2018年開始呈現增長趨勢，中等職業教育所占比例也由2018年的39.5%增至40%[19]。由此可見，高中階段教育普及政策安排，不僅推動了高中階段教育生源總量的規模擴張，而且對中職教育規模擴張的影響更為明顯。但是，需要澄清的一個認識誤區是，“普及高中階段教育”并非是為“普職比大體相當”的強制性政策安排，在普及高中階段教育的政策背景中，中等職業教育機會供給與需求的規模擴大已經成為事實。職普比例的不斷提升即印證了這一結論。

（四）中職教育的社會認知

中等職業教育的社會認知包含兩個層面的內容。第一，彌補“低層次”需要強制性制度安排。在高中階段教育中，職業教育與普通高中教育相比，處于相對“低層次”的教育類型?！奥毱毡壤篌w相當”的政策安排通常與“職普分流”的中等職業教育招生實踐相聯系。在高中學校招生政策安排中，職業教育（不包括技工院校）的生源選擇體現出明顯的“低分”現象，如錄取次序通常位于普通高中之后、最低錄取分數線遠遠低于普通高中。錄取制度安排強化了社會對中職教育“低層次”認同的刻板印象。由此，“職普比例大體相當”也被認為是彌補中等職業教育“先天”短板的“補償性”制度安排。

第二，“社會需求”是中職教育發展的底層邏輯。中職教育的發展內含著兩個邏輯關系：中職教育的社會需求和中職教育的個人需求。有研究者提出，職普比例大體相當的最大癥結在于企業、社會、國家對中等職業教育人才的較高社會需求與學生、家長對中等職業教育的較低個人需求存在矛盾[20]。究其根本原因，在于中職教育發展底層邏輯的多重性，即國家主導的社會經濟需求與個人需求之間的錯位。用社會經濟需求替代個人教育選擇，使得中職教育發展成為自上而下的制度安排的產物，由此將“職普比例大體相當”異化為僅僅服務國家社會經濟發展的工具。在這里，中等職業教育的基礎地位，僅體現出其社會屬性。充分尊重個人合理的教育選擇，是提升職業教育社會認同度的前提。尤其是在高中階段教育普及的時代背景下，為學習者提供更多的學習機會，讓每一名學生擁有充分的自主選擇權[21]，尚未成為職業教育發展的政策共識。在此前提下，“職普比例大體相當”的實現有助于凸顯處于“基礎地位”的中等職業教育的“教育性”。

四、推動職普比例“因地制宜”的改革建議

（一）明確國家在職普比例調控中的主導地位

從國家層面來看，職普比例大體相當是確保中等教育結構協調發展的政策工具，有助于維護我國教育結構安全。破解這一問題需要從國家層面建立健全中等職業教育規模預測機制。中等職業教育的規模預測包括兩個方面：一是要合理評估當前不同區域中等職業教育規模。從以上數據可以得出，中等職業教育規模較大的省份職普比例也相對較高。合理評估中等職業教育規模，確保不同區域中等教育規模變化的穩定性，為職普比例大體相當的實現提供保障。二是未來中等職業教育生源變化。生源是影響職普比例大體相當能否實現的直接因素。隨著我國人口結構變動及人口政策調整，未來我國接受高中階段教育的人口數也必然產生變化。要建立生源規模的預測制度，通過加強對不同區域生源人口的預測，確定中等職業教育的招生規模，從而構建職普比例大體相當的區域性比例。

（二）落實“因地制宜”政策要求，將重心下移至地級市層面

中心城市職普比應成為改革的中心問題。職普比例“因地制宜”的政策安排需要將管理重心繼續下沉。區域社會經濟及中等職業教育發展的差異性，使得“一刀切”的職普比例大體相當政策落實存在實踐困境。在實踐層面，局部的職普比例差異性與整體普職比例的大體相當，使得國家—省、省—市兩個層面的“職普比例大體相當”的責任分配成為新問題。鑒于此，政策安排中需要弱化中心城市職普比例要求，強化“職普比例大體相當”市級監督與引導。中職教育資源走向集中還是根據“產業鏈”“需求端”布局，直接關系到中等職業教育的地位。與普通高中教育資源區域結構布局基本一致，中等職業教育資源的“中心城市集中”、一縣一“中職”特點使得中等職業教育資源并沒有根據產業鏈進行自適應的結構優化，而是基于中等教育資源供需邏輯的變化。因此，要加強中等職業教育資源的布局結構調整。由于我國產業布局結構調整來源于國家整體戰略布局，落實主體在市級人民政府。因此，建議按照考核普職比例大體相當的政策要求建立市級監督機制。根據市級產業布局和教育資源供給，由市級政府統籌中等職業教育在升學和就業方面的改革舉措。

（三）改變職普比例統計口徑，建立合理的引導機制

從統計學意義來看，職業教育的統計標準是影響職普比例的關鍵。職普比例的統計中，職業教育指標內涵是中等職業教育的招生數，包括中等職業學校、技工學校當年招生數，未將“職業培訓”生源納入統計范疇。職業培訓的作用與地位具備了納入職業教育統計范疇的條件。如有研究表明，高中教育階段，職業培訓與職業學歷教育所帶來的教育回報沒有顯著差異。最高學歷為中等職業教育的人，比最高學歷為初中且接受過培訓的人、最高學歷為普通高中的人擁有更高的收入，但與最高學歷為普通高中，且接受過職業培訓的人沒有顯著差異[22]。此外，職業培訓已經成為中等職業學校的職能之一?！吨腥A人民共和國職業教育法》將職業培訓作為職業教育的組成部分之一。教育部等九部門印發的《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》（教職成[2020]7號）提出將“支持職業學校承擔更多培訓任務，實現優質職業學校年職業培訓人次達到在校生規模的2倍以上”。此外，隨著外部社會經濟的變化，職業教育的實踐內涵具備進一步拓展的條件。在職業中，知識是被能動地使用著的，較小的變化看起來比庫恩倡導的范式變遷更為頻繁。因此，為應對知識的“局部性調整”，在知識更新中，職業采取繼續教育或職業生涯轉化來應對[23]。將職業培訓生源按照比例納入職普比例統計，有助于均衡中等職業教育和普通高中教育的規模發展。

（四）加快完善中職學生“上升”通道

實現“職普比例大體相當”并不是最終目的，政策安排是為推動高中階段不同教育類型的均衡發展，對職業教育來說就是實現中等職業教育的高質量發展。中等職業教育的高質量發展，生源質量是關鍵影響要素。因此，在招生的入口關需要兼顧學生入學權利與義務。中等教育的基礎地位體現普及高中階段教育和建設現代職業教育教育體系兩個維度。當前高中階段教育發展現實表明，普通高中具有相對較高的選擇性，中等職業教育則是多樣化的“選擇性”，甚至不具備選擇性。作為現代職業教育體系建設的基礎，中等職業教育需要選擇符合職業教育人才培養要求的人才，這就要求中職學校在招生錄取過程中具備選擇性?；谝陨蟽蓚€基礎地位的要求，中等職業教育生源選擇既需要滿足具備報考資格學生的入學權利，也需要生源進入中等職業教育所應履行的義務。鑒于此，建議進一步推動基礎教育階段職業啟蒙教育，讓學生在入讀中職學校之前具備職業認知的能力，從而為中等職業教育階段的專業選擇提供準備。與此同時，還需要建立多樣化的入學考試形式。

參 考 文 獻

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How Does the Policy of “Roughly Equivalent Enrolment Proportion of Secondary Vocational Education to? Regular Senior Secondary Schools” Adapt to Local Conditions

——Based on the Research of Enrolment Proportion of Secondary Vocational Education to Regular Senior Secondary Schools in Different Regions

Li Xiaowa， Chen Shanshan

Abstract? Roughly equivalent enrolment proportion of secondary vocational education to regular senior secondary schools （REEPSVERSSS） is a key part of the senior secondary education policy which plays an important role in the improvement of secondary vocational education. In the new stage， REEPSVERSSS is still an important policy tool to improve the sustainable development of secondary vocational education in China. REEPSVERSSS has been shown a character different from the above province or cities. For example， the proportion of enrollment students in secondary vocational education in senior secondary education has increased in recent years and shows different REEPSVERSSS is more and more different from each other among the provincial capitals. REEPSVERSSS of the different regions shows different characters. The different REEPSVERSSS builds on the Level of social and economic development， the scale of vocational education， the universal senior secondary education policy and the social identity for vocational education. To coordinate the development of vocational education and regular education， it is necessary to be led by the central government， rely on the city， change statistical caliber and facilitate access to further education.

Key words? secondary vocational education; enrolment proportion of secondary vocational education to regular senior secondary schools; coordinated development of vocational education and regular education

Author? Li Xiaowa， associate researcher of Guangzhou Education Research Institute （Guangzhou 510030）; Chen Shanshan， master student of South China Normal University